Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства Российской Федерации (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства)
(Крохина Ю. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 4) Текст документаВЛИЯНИЕ СТАТЬИ 6 ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА НА ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (В ЧАСТИ ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ АКТОВ, ОБРАЩЕННЫХ К КАЗНЕ ГОСУДАРСТВА)
Ю. А. КРОХИНА
Крохина Ю. А., проректор Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, зав. кафедрой финансового права, доктор юридических наук, профессор.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод имеет обязательную юридическую силу для всех членов Совета Европы. Право формировать, определять национальную правовую систему принадлежит исключительно государству. Иные государства и международные организации обязаны уважать это суверенное право. Только государство вправе определять, какие элементы, составные части формируют его национальную правовую систему. Учитывая взаимосвязанные положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" от 30 марта 1998 г. <1>, правомерно сделать вывод, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод как самостоятельный договорной акт является составной частью правовой системы Российской Федерации, сохраняя при этом свое международно-правовое качество. Россия должна последовательно реализовывать в отношении данного международного договора императивное требование - pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.
Нормы Конвенции как регионального международного договора идентичны или близки по содержанию многим универсальным принципам и нормам в сфере прав человека. Они совместимы и с нормами Конституции Российской Федерации. В частности, это относится к положениям Конвенции о праве на справедливое судебное разбирательство. Включение европейских правовых стандартов в российскую правовую систему существенно повышает правозащитные механизмы. По своим правовым последствиям участие в Конвенции и Протоколах к ней является для России самой настоящей правовой революцией <2>. -------------------------------- <2> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 3.
Согласно преамбуле к Конвенции, одним из основных элементов общего наследия, принадлежащего европейским странам, является верховенство закона, один из многочисленных аспектов которого связан с ролью независимых и беспристрастных судов, действующих в рамках правовой системы. Эта роль находит свое отражение в ст. 6, которая предусматривает надлежащее отправление правосудия. Цель ст. 6 состоит в том, чтобы обеспечить отправление правосудия посредством разбирательства дела в суде. Статья 6 создает для Высоких Договаривающихся Сторон обязательство действовать, для соблюдения которого участники Конвенции должны создать и обеспечить функционирование институциональных инфраструктур, необходимых для надлежащего отправления правосудия, а также обнародовать и осуществлять законы и положения, гарантирующие беспристрастный и справедливый характер самого судебного разбирательства. Поскольку ст. 6 связана со структурой самого государства, важно помнить о том, что эта статья защищает права индивида, который является субъектом судебного разбирательства в качестве одной из его сторон. По этой статье Конвенции жалоб, связанных с ведением дел, возникает больше, чем по какой-либо другой ее статье. Одним из самых распространенных оснований для установления факта нарушения ст. 6 является то, что продолжительность судебного разбирательства выходит за пределы "разумного срока". Так, по делу Циммерман и Штайнер Европейский суд по правам человека отметил, что в первую очередь Конвенция обязывает Договаривающиеся Государства организовать свою правовую систему так, чтобы суды выполняли требования пункта 1 ст. 6, в том числе требование разбирательства в "разумный срок". Требование обеспечить разумные сроки весьма важно для дел, взыскание по которым обращено к казне государства. По мнению ЕСПЧ, изложенному, в частности, в решении по делу "Тимофеев против России" от 23 октября 2003 г., ч. 1 ст. 6 Конвенции обеспечивает каждому право на судебное разбирательство. Принудительное исполнение принятого судом решения должно рассматриваться как неотъемлемая часть судебного разбирательства. Положение о соблюдении разумного срока крайне важно для надлежащего отправления правосудия, и это не простая декларация, а реально действующая правовая норма. Она обеспечивается санкциями, в том числе имущественными, применяемыми по решению Европейского суда по правам человека на основании ст. 41 Конвенции. Данное понятие, "разумный срок", имеет оценочный характер. Практика суда показывает, что точные сроки не могут быть названы. Важное практическое значение имеет вопрос о начале и конце срока судебного разбирательства в целях принятия правильного решения судом, в частности по вопросу размера компенсации заявителю <3>. -------------------------------- <3> Решение ЕСПЧ от 15.07.2002 по делу Kalashnikov v. Russia (application no. 47095/99) // Российская газета. 2002. 17 и 19 октября.
Одним из важнейших шагов в развитии творческого подхода к пониманию п. 1 ст. 6 Конвенции стало решение ЕСПЧ от 18 апреля 2002 г. по делу "А. Т. Бурдов против Российской Федерации" (жалоба N 59498/00) <4>. Заявитель утверждал, что неисполнение вступивших в законную силу решений суда (выплата компенсации как участнику ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС), вынесенных в его пользу, является нарушением п. 1 ст. 6 ЕКПЧ. Суд в своем решении по данному вопросу отметил, что право на суд включает в себя не только право на доступ к суду, но и исполнение судебного решения. Суд признал, что "толкование ст. 6 Конвенции в рамках обеспечения лишь права на обращение в суд и порядка судебного разбирательства, скорее всего, привело бы к ситуациям, несовместимым с принципом верховенства права, который государства - участники Европейской конвенции обязались соблюдать, подписав Конвенцию. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции, а ссылка на недостаток финансирования не может служить оправданием его неисполнения в течение нескольких лет". -------------------------------- <4> Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Сборник документов. М.: Юридическая литература, 2003. С. 682 - 683.
Суд также отметил, что бездействие властей РФ по принятию мер по исполнению вступивших в законную силу судебных решений по делу А. Т. Бурдова "лишило положения п. 1 ст. 6 Конвенции какого-либо полезного смысла". Эффективность проводимой в России судебной реформы во многом зависит от результативности исполнения судебных решений. Особенную важность в данном случае представляет собой списание со счетов бюджетов. Чрезвычайную актуальность поставленная проблема принимает ввиду масштабов взысканий из федерального бюджета. Вопросы списания денежных средств со счетов федерального бюджета имеют политическое значение ввиду масштабов предъявляемых требований, а также того обстоятельства, что в данном случае списание со счетов, открытых органам федерального казначейства, представляет собой ответственность государства - казны, гарантированную ст. 53 Конституции, а также ст. 1069 - 1070 Гражданского кодекса. Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, не является только внутринациональной, к сожалению, она вышла на международный уровень. По статистике Европейского суда по правам человека, предметом почти сорока процентов дел, касающихся РФ и принятых к рассмотрению, является неисполнение судебных решений государством. Важную роль в решении вопросов исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, сыграли ст. 6 Европейской конвенции о правах и свободах человека и решения Европейского суда по правам человека. Напомним, что до 1 января 2006 г. данный вопрос регулировался с помощью ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете РФ и Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666, которые в 2005 г. были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ <5>. Исполнение судебных актов, обращенных к казне государства, в настоящее время регулируется Бюджетным кодексом РФ, который Федеральным законом дополнен новой главой 24.1 - "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Положения названной главы вступили в силу 1 января 2006 г. -------------------------------- <5> Постановление КС РФ от 14.07.2005 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3199.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод не только провозгласила некоторые гражданские и политические свободы, но также создала механизм обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами - участниками Конвенции <6>. Одним из механизмов реализации Европейской конвенции о правах человека являются решения Европейского суда по правам человека. Общепризнанным становится мнение, что формирующееся на основе данных решений прецедентное право является составной характеристикой нормативного содержания Европейской конвенции, что имеет принципиальное значение в том числе при анализе деятельности Европейского суда по правам человека в соотношении с компетенцией и содержанием принимаемых решений национальными органами конституционного контроля. -------------------------------- <6> См.: Бессарабов В. Г. Европейский суд по правам человека. М.: Юрлитинформ, 2004. С. 5.
Применение в бюджетном праве решений Европейского суда по правам человека способствует не только уяснению и единообразному применению на всей территории России правовых норм, но и самое главное - обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека. Юрисдикция Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации и характер принимаемых им решений опосредованы нормами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также требованиями Конституции РФ и федерального законодательства. Как следует из положений ст. 19 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), Европейский суд по правам человека учреждается в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского суда по правам человека, в которых они являются сторонами (ч. 1 ст. 46 Конвенции). Российская Федерация, реализуя полномочия, вытекающие из положений п. "в" и "к" ст. 71 Конституции РФ, согласно которым в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина и международные договоры Российской Федерации, в целях обеспечения конституционных ценностей, воплощенных, в частности, в положениях абзацев третьего и десятого преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 2, 17 (ч. 1) и 18 Конституции РФ, подписала и ратифицировала Конвенцию, приняв на себя вытекающие из нее обязательства, в том числе соответственно и по добросовестному выполнению решений Европейского суда по правам человека. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <7> прямо установлено, что Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации <8>. -------------------------------- <7> См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514. <8> Бондарь Н. С. Национальный конституционный контроль в соотношении с конвенционной юрисдикцией Европейского суда по правам человека // Юстиция. 2006. N 3. С. 90.
В связи с тем что Конвенция о защите прав человека и основных свобод в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации инкорпорирована в правовую систему России, она создает благоприятные условия для использования Конституционным Судом РФ положений Конвенции. По вопросам рассмотрения дел, вытекающих из нарушений бюджетного законодательства, решения ЕСПЧ оказывают значительное влияние на практику деятельности Конституционного Суда РФ. Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод непосредственно для Конституционного Суда РФ состоит в том, что в необходимых случаях положения этого акта, входящего в правовую систему России, применяются Конституционным Судом РФ в системной связи с толкованием положений Конституции и с оценкой обжалуемого акта <9>. -------------------------------- <9> Тиунов О. О роли Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2001. N 3. С. 94.
В сфере бюджетной деятельности всего Конституционный Суд РФ наиболее часто обращается к практике Европейского суда по правам человека в рамках конституционного истолкования норм текущего законодательства в целях подкрепления своей позиции в процессе уяснения, в частности: нормативного содержания того или иного правового института, его ключевых (универсальных) параметров; нормативного содержания конституционных прав; порядка разрешения коллизий конституционных ценностей, воплощенных в конституционных правах, свободах и иных конституционных институтах; пределов допустимого ограничения конституционных прав. Так, рассматривая действующую модель исполнения судебных актов, обращенных к казне государства (Постановление от 14 июля 2005 г. N 8-П), Конституционный Суд Российской Федерации активно использовал ст. 6 Европейской конвенции о правах человека и основывал свои выводы на ее положениях. В названном Постановлении отмечается, что конституционный принцип правового государства возлагает на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, что предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод (статья 1, часть 1; статьи 2, 17 и 18; статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации). Правосудие как важнейший элемент данного правопорядка по самой своей сути является таковым, если обеспечивает справедливое разрешение дела и эффективное восстановление в правах. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, согласно частям 1 и 2 статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Эти требования корреспондируют п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским судом по правам человека. Так, в Постановлении от 19 марта 1997 г. по делу "Хорнсби против Греции" (Hornsby v. Greece) указано, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда". Усмотрев в деле "Бурдов против России" (Burdov v. Russia) нарушение положений статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности и никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права, Европейский суд по правам человека в Постановлении от 7 мая 2002 г. по данному делу пришел к выводу, что, не исполнив решение суда, власти государства-ответчика лишили заявителя возможности взыскать денежные средства, которые он разумно рассчитывал получить, нехватка же средств не может служить тому оправданием. Кроме того, в Постановлении от 18 ноября 2004 г. по делу "Вассерман против России" (Wasserman v. Russia) Европейский суд по правам человека особо отметил, что нарушение "права на суд" может также приобрести форму задержки исполнения решения; при этом не каждая задержка в исполнении решения суда представляет собой нарушение "права на суд", а лишь такая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого ст. 6 Конвенции. Далее Конституционный Суд Российской Федерации основывался на правовой позиции Европейского суда по правам человека, сформулированной в Постановлении от 9 декабря 1994 г. по делу "Стрэн Грик Рифайнериз" и Стратис Андреадис против Греции" (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece). Европейский суд по правам человека отметил, что законодательное регулирование, противоречащее общеправовому принципу "никто не может быть судьей в собственном деле", обернулось в судебных разбирательствах явным неравенством власти и права. Исходя из названного прецедента, Конституционный Суд сделал вывод, что, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц. Таким образом, государство, руководствуясь указанными конституционными положениями, может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то что ответчиком является публичная власть. Иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство. Это находит свое подтверждение в Рекомендации R(2003)16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам по исполнению административных и судебных решений в области административного права, а также в Резолюции N 3 XXIV Конференции европейских министров юстиции "Общие подходы и средства достижения эффективного исполнения судебных решений" (Москва, 5 октября 2001 г.). Постановление КС оказалось удобным для законодателя - в нем даны указания, критерии, формы правового акта и определено его внутреннее содержание. Многие правовые позиции были учтены законодателем и вошли в новую главу Бюджетного кодекса 24.1 - "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Таким образом, реализуясь в практике Конституционного Суда РФ, постановления ЕСПЧ выступают в качестве фактора развития российского бюджетного законодательства и согласования его с положениями Конвенции. Как справедливо отмечает Н. С. Бондарь, соответствующие полномочия Европейского суда конвенционно-надзорного характера могут быть реализованы лишь "попутно", в рамках конкретного дела по оценке правоприменительной практики государства - участника Конвенции <10>. Напрямую же в функции Европейского суда, как справедливо отмечается в одном из совместных отдельных мнений судей Европейского суда Холмбэка, Роденбурга, Росса, Фавра и Бильге по делу де Вильде, Оомс и Версип против Бельгии от 18 июня 1971 г. <11>, не входит рассмотрение in abstracto соответствия законодательных или конституционных норм требованиям Конвенции, вследствие чего он не может выносить решение об общем соответствии норм национального законодательства Конвенции. Задача Европейского суда состоит в определении того, привело ли применение национального законодательства к нарушению Конвенции, к ограничению в осуществлении прав, гарантируемых в соответствии с Конвенцией. Суд не уполномочен ни отменять национальные законы, ни давать указания национальному законодателю отменить те положения, которые обжалует заявитель. Он на основании толкования Конвенции должен рассмотреть в порядке контроля решения, вынесенные национальным законодателем <12>. -------------------------------- <10> Бондарь Н. С. Национальный конституционный контроль в соотношении с конвенционной юрисдикцией Европейского суда по правам человека // Юстиция. 2006. N 3. С. 95. <11> См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1 / Председатель ред. коллегии В. А. Туманов. М.: НОРМА, 2000. С. 34. <12> См. также: Занина М. А. Коллизии норм национального права и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская юстиция. 2005. N 11.
В этой связи Российская Федерация в декабре 2004 г. обратилась в Европейскую комиссию по эффективности правосудия за содействием в анализе ситуации в этой области в свете опыта прочих государств - членов СЕ. С учетом большого количества дел, которые рассматривает Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) по вопросам неисполнения судебных актов, обращенных к казне РФ, обращение было одобрено Советом Европы. Для анализа ситуации была образована экспертная группа, результатом работы которой стал официальный доклад. Данный документ имеет сейчас не только политическое, но и юридическое значение. Примечательно, что в сфере выработки эффективного правового механизма исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, Совет Европы, Конституционный Суд Российской Федерации и российский законодатель работали взаимосвязанно. В рекомендациях экспертов Совета Европы отмечается необходимость отдельного правового регулирования исполнения судебных актов, обращенных к бюджетным учреждениям. С 1 января 2006 г. БК РФ урегулировал вопросы взыскания средств с бюджетополучателей. Следующий аспект, на который обратили внимание эксперты Совета Европы и рекомендовали законодателю отразить его в правовом регулировании, - это действенное присутствие суда на стадии исполнительного производства по рассматриваемой категории дел. Действовавший ранее правовой режим предполагал обязанность самого взыскателя обращаться в Минфин с просьбой о возбуждении исполнительного производства. Взыскатель обязан был сам представлять целый пакет документов, на основании которых финансовый орган рассматривал возможность принятия к производству или отклонения исполнительного листа. БК РФ пошел по пути альтернативы: п. 2 ст. 242.1 предоставляет право взыскателю решать, кто же будет направлять необходимые документы в финансовый орган - сам взыскатель или по его просьбе суд. В случаях, если гражданин нуждается в содействии, он обратится к суду за помощью в оформлении и направлении документов. Одна из следующих рекомендаций экспертов СЕ касается способов изыскания государством денежных средств на оплату исполнительных листов. Эксперты обращают внимание, что платежи по судебным решениям являются обязательными расходами, поэтому они должны быть уплачены независимо от бюджетных ограничений. Российское законодательство всегда считало судебные акты таковыми видами расходов, и в настоящее время режим иммунитета бюджета на эту категорию расходов не распространяется. В заключение следует отметить, что толкование Конвенции и Протоколов к ней, даваемое Европейским судом по правам человека и содержащееся в его решениях, является обязательным и универсальным для уяснения исходных начал и основополагающих принципов бюджетного законодательства России. Применение Конституционным Судом РФ положений ст. 6 Конвенции и ряда решений Европейского суда по правам человека представляет собой своеобразную имплементацию (осуществление) положений Конвенции и решений Европейского суда в смысле их единообразного толкования, способствующего выработке Конституционным Судом РФ собственных правовых позиций по делам о соответствии норм бюджетного законодательства Конституции РФ и принятию решений, соответствующих международным обязательствам России.
Название документа