Актуальные вопросы исполнения решений судов об удовлетворении исков к казне Российской Федерации
(Баранов В. А., Приженникова А. Н.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2007, NN 3, 4) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ СУДОВ ОБ УДОВЛЕТВОРЕНИИ ИСКОВ К КАЗНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 3/
В. А. БАРАНОВ, А. Н. ПРИЖЕННИКОВА
Баранов В. А., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Финансовой академии при Правительстве РФ.
Приженникова А. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Финансовой академии при Правительстве РФ.
На необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации в вопросе исполнения решений судов об удовлетворении исков о возмещении вреда за счет бюджетных средств указал Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 г. <1>. В частности, Президентом Российской Федерации было отмечено: "В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, безусловного выполнения федеральных расходных обязательств, повышения эффективности бюджетных расходов Правительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по следующим направлениям... Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления...". -------------------------------- <1> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2005 году" // Парламентская газета. 2005. 26 мая.
Можно предположить, что проблемные вопросы, имевшие место, были урегулированы в связи с тем, что во исполнение Постановления Конституционного Суда был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс РФ, Арбитражный и Гражданский процессуальные кодексы РФ, а также в Закон "Об исполнительном производстве" были внесены существенные изменения. Однако в Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ были инкорпорированы нормы из Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. N 666, в которых ряд норм Конституционным Судом Российской Федерации был признан неэффективным и не соответствующим Конституции Российской Федерации. На это было обращено внимание Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (исх. N А6-8126 от 23 сентября 2005 г.) при рассмотрении проекта данного Закона. Более того, граждане обращались за защитой в Европейский суд по правам человека в период действия данного Постановления, что также свидетельствует об имевших место пробелах в Правилах. В связи с этим после вступления рассматриваемого Закона в юридическую силу ученые в своих работах отмечают, что практически ничего с точки зрения порядка исполнения не изменилось, а значит, проблемы остаются. Кроме этого, Государственная Дума при принятии данного Федерального закона во втором чтении рекомендовала Правительству Российской Федерации по итогам реализации за первое полугодие 2006 г. федерального закона в случае необходимости разработать комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> Постановление Государственной Думы от 7 декабря 2005 г. N 2487-IV ГД "О проекте Федерального закона N 211454-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве".
Исходя из отмеченного, вопрос о совершенствовании механизма исполнения решений судов о взыскании денежных средств из казны РФ все еще остается актуальным. Потребность государства в изменении законодательства Российской Федерации, связанного с исполнением судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления, возникла летом 2005 г. Тогда Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционными п. п. 3, 5 и 6 Правил <3>, в соответствии с которыми законодатель передал Правительству Российской Федерации свои полномочия по регулированию отношений, связанных с исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации <4>. В соответствии с упомянутым выше Постановлением Конституционного Суда РФ с 1 января 2006 г. указанные положения Правил утратили юридическую силу. -------------------------------- <3> Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. N 666. <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти".
Вопрос о том, где должны содержаться нормы, регламентирующие механизм исполнения судебных актов по искам к казне Российской Федерации, казне субъектов РФ, казне муниципальных образований, а также по искам к органам государственной власти, органам местного самоуправления, носит дискуссионный характер <5>. -------------------------------- <5> Селионов И. Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 3.
Так, например, в гл. 20 проекта Исполнительного кодекса РФ предусмотрены особенности совершенствования исполнительных действий в отношении казны Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления <6>. -------------------------------- <6> Проект исполнительного кодекса Российской Федерации / Под ред. Г. Д. Улетовой. Краснодар; С.-Петербург, 2004. С. 223.
Согласно ст. 229 данного проекта исполнительные листы судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства для учета бюджетных средств, а также средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности предъявляются в соответствующую службу судебных приставов. Только в том случае, если у должника - получателя средств федерального бюджета отсутствуют денежные средства на счетах, открытых в банках и иных кредитных организациях, или иное имущество, исполнительное производство оканчивается и исполнительный лист может быть предъявлен взыскателем в органы Федерального казначейства. Правительство Российской Федерации пошло по другому пути. Во-первых, оно было инициатором закрепления данной сферы за Бюджетным кодексом РФ и по его предложению в преамбулу Кодекса включено положение о том, что Бюджетный кодекс РФ также определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Однако с таким положением не все согласны <7>. -------------------------------- <7> Селионов И. Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 3.
С этими возражениями можно согласиться, так как в соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса РФ условия и порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ не отнесены к бюджетным отношениям. Во-вторых, Федеральным законом в Бюджетный кодекс РФ была внесена новая гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ". В основу данной главы Бюджетного кодекса РФ легли Постановления Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666 <8> и от 22 февраля 2001 г. N 143 <9>. В связи с этим в Федеральном законе предусмотрены два направления исполнения судебных актов. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666 "О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти". <9> Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета".
Первое - исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Второе - исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений (ст. ст. 242.3, 242.4 и 242.5 Бюджетного кодекса РФ). Федеральным законом устанавливается в ст. 239 Бюджетного кодекса РФ запрет для судебных приставов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев установленных Кодексом. Указанные исключения предусмотрены в ст. ст. 242.3, 242.4 и 242.5 Бюджетного кодекса РФ, а именно когда счета должника открыты в учреждении Банка России или кредитной организации, то исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Выведение из компетенции службы судебных приставов исполнения судебных решений по взысканиям из бюджета лишает возможности контроля со стороны указанной службы за исполнением бюджетными органами состоявшегося и вступившего в законную силу судебного постановления, а гражданин лишается возможности в случае неисполнения взыскания прибегнуть к внесудебным мерам воздействия. Что касается непосредственно механизма исполнения, то он в значительной степени не претерпел существенных изменений. В то же время практика обращения граждан Российской Федерации за защитой своих прав в Европейский суд по правам человека по поводу нарушения их прав действовавшим на момент исполнения решений судов законодательством показала, что механизм исполнения судебных решений, вынесенных в их пользу о взыскании денежных средств из казны РФ, требует совершенствования. Поэтому можно считать, что часть проблем осталась. Это положение также свидетельствует о том, что Федеральный закон не избежал определенных недостатков. Например, в Федеральном законе не решена проблема ответственности за своевременное исполнение судебных актов. Так, в вышеуказанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации <10> указывается, что Правительство Российской Федерации не предусмотрело механизма ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции - исполнение судебных актов. Тем самым создана легальная возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков. Кстати, на это же указывали эксперты Европейской комиссии по эффективности правосудия (п. 50), а также об этом говорится в Рекомендации Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по вопросу исполнения административных и судебных решений в области административного права (подп. "b" и "c" п. 1). -------------------------------- <10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти".
В то же время в Федеральном законе имеются и положительные новеллы. Например, создание единого порядка исполнения судебных актов для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации) дополнен новым положением, согласно которому принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает в том числе и единство порядка исполнения судебных актов. В целом, говоря о плюсах и минусах данного Федерального закона, все-таки следует иметь в виду, что недостатки любого нормативного правового акта раскрываются в практической сфере и определяются временем. Неслучайно Государственная Дума при принятии данного Федерального закона во втором чтении рекомендовала Правительству Российской Федерации по итогам реализации за первое полугодие 2006 г. федерального закона в случае необходимости разработать комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации <11>. -------------------------------- <11> Постановление Государственной Думы от 7 декабря 2005 г. N 2487-IV ГД "О проекте Федерального закона N 211454-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве".
Перенесенный в Бюджетный кодекс порядок исполнения исполнительных документов сохранил ядро ранее действовавшего механизма исполнения судебных решений, а вместе с тем и основное противоречие этого процесса, которое заключается в рецепции исполнения судебных актов в процесс исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Прежде всего необходимо отметить, что исполнение судебных решений, возлагающих на казну обязательства, финансирование которых не предусмотрено в сформированном на соответствующий год бюджете, влечет за собой существенные негативные последствия не только для бюджетного процесса как такового, но и порождает объективную основу образования кредиторской задолженности бюджета. Это, в свою очередь, запускает эффект мультипликатора неплатежей и формирует предпосылки для режима стагнации экономической и социальной сферы <12>. -------------------------------- <12> Зайцев В. К., Ушаков А. С. Судебная ответственность казны: противоречия и перспективы // Финансы. 2006. N 3.
Гарантией защиты имущественных прав государства является соблюдение принципа приоритета публичных интересов в финансовой деятельности. Относительно охраны финансовых интересов государства названный принцип конкретизирован в правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П), согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества. Принимаемые судами судебные акты на протяжении финансового года создают для бюджетов новые виды расходов либо увеличивают обязательства по существующим видам расходов бюджетов. Статьи 16 АПК РФ и 13 ГПК РФ безальтернативно предписывают всем органам государственной власти, должностным лицам и гражданам исполнять вступившие в законную силу судебные решения, неисполнение судебных актов влечет за собой ответственность, установленную вышеуказанными Кодексами и другими федеральными законами. Нередки случаи, когда в исполнительных документах наряду с наименованием должников судами указываются конкретные лицевые счета бюджетополучателей, с которыми необходимо производить взыскание денежных средств, т. е. те лицевые счета, с которых, по мнению судов, исходя из практики исполнения исполнительных документов, проще и оперативнее списать денежные средства. Таким образом, суды определяют не юридическое лицо - должника, а порядок исполнения расходной части федерального бюджета, указывая, с какого счета и какая сумма должна быть направлена на погашение того или иного обязательства. С другой стороны, исходя из наличия альтернативности механизмов исполнения судебных решений, вытекающих из правоотношений по возмещению вреда (ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ) и договорных правоотношений (ст. ст. 242.3 - 242.5 Кодекса), исполнительная власть имеет вынужденную необходимость толкования вступивших в законную силу решений судов. Разрешение объективно существующего конфликта интересов субъектов правоотношений по реализации судебных актов, порождающих обязательства публичных образований Российской Федерации и их органов, возможно через введение безальтернативных процедур исполнения судебных решений. При этом режим исполнения судебных решений не должен требовать непременного исполнения исполнительных документов за счет средств текущего бюджета по отношению к времени принятия судебного акта года, в котором не предусмотрены расходы на эти цели. Вводимые процедуры должны характеризоваться лишением должника права принятия решений об оплате либо неоплате исполнительного документа, отнесение источника образовавшейся задолженности, признанной судом, к бюджетной или внебюджетной деятельности, а также права на избирательный подход к определению способа исполнения судебных решений. Некоторые авторы предлагают рассматривать ответственность государства по судебным решениям как государственный долг. Механизм учета вышеуказанной задолженности в структуре государственного долга Российской Федерации может быть реализован через гарантированную конверсию исполнительного документа в государственное судебное долговое обязательство (далее - СДО), эмитируемое территориальным органом Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника при предъявлении взыскателем либо судом по поручению взыскателя исполнительного документа. В сущности, СДО должно квалифицироваться в качестве ценной бумаги - векселя. В. К. Зайцев и А. С. Ушаков <13> предлагают применять к обязанности государства отвечать по искам к казне РФ по аналогии положения, содержащиеся в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1005 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве" и Постановлении Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1094 "Об оформлении взаимной задолженности предприятий и организаций векселями единого образца и развитии вексельного обращения". -------------------------------- <13> Зайцев В. К., Ушаков А. С. Судебная ответственность казны: противоречия и перспективы // Финансы. 2006. N 3.
Авторы полагают необходимым учитывать, что по своей правовой природе вексель весьма близок к чеку, который в соответствии со ст. 862 ГК РФ относится к одной из форм безналичных расчетов. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственным или муниципальным долгом признаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием... По мнению В. К. Зайцева и А. С. Ушакова, из вышеизложенного вытекает, что судебное решение не может порождать расходных и бюджетных обязательств для государственного сектора, так как судебное решение не является законом, хотя бы потому, что оно эмитировано судебной, а не законодательной властью, не является договором либо соглашением, так как не предусматривает добровольного согласия сторон относительно его условий. При этом указанные авторы полагают, что внесение изменений в законодательство, позволяющих напрямую признавать суммы, подлежащие взысканию по судебным решениям расходными и бюджетными обязательствами текущего бюджетного периода государства и созданных им учреждений, окончательно сотрет границы, закрепленные в конституционном принципе разделения властей. Это будет означать, что судебная ветвь власти должна легитимно приобрести права по формированию расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации через продуцирование бюджетных обязательств третьих лиц в виде судебных решений. Созданная к настоящему времени система исполнения судебных решений, строящаяся на ограничении и распределении бюджетных средств, не предусмотренных на эти цели, является сомнительной с точки зрения принципов правового государства. Отправной точкой должно являться положение о том, что утвержденный парламентом бюджет должен быть исполнен неукоснительно. Одновременно недопустимы задержки предписанных судами выплат населению или юридическим лицам по причине отсутствия целевых бюджетных средств. Именно поэтому "судебные долговые обязательства" государственного сектора предлагается учитывать в структуре государственного или муниципального долга в качестве обособленной, исходя из наличия специфических особенностей, структурированной по главам ведомственной классификации, части суммарных долговых обязательств государства. Номинал СДО должен равняться сумме, подлежащей взысканию по исполнительному документу, при этом взыскатель, обменявший исполнительный документ на СДО, вправе незамедлительно перевести его в денежную форму в банке либо путем заключения сделки купли-продажи с любым заинтересованным лицом за номинальную стоимость. После обращения СДО и предъявления его банком либо иным держателем в орган Федерального казначейства по месту эмиссии, эмитент по СДО обязан уплатить кредитору (держателю СДО) вознаграждение за пользование предоставленными денежными средствами, размер которого находится в прямой зависимости от номинальной стоимости СДО и должен выплачиваться в форме процентов, исчисленных по ставке рефинансирования ЦБ РФ за период, прошедший с момента эмиссии до объявленного срока начала погашения, т. е. до начала следующего бюджетного года. Кроме того, непосредственный взыскатель - первичный держатель СДО вправе самостоятельно в рамках срока погашения предъявить эмитенту ценную бумагу с извлечением соответствующей маржи. При этом главный распорядитель бюджетных средств должен иметь право на доведение лимитов бюджетных обязательств непосредственным должникам в сниженном размере на объем допущенной ими кредиторской задолженности или причиненного вреда, признанного судебными решениями. В данном контексте представляется целесообразным рассмотреть вопрос, связанный с определением субъекта, ответственного за исполнение обязательств по судебным решениям. Согласно ст. 239 БК в стране действует иммунитет бюджетов. Он представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего: возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; в случае возмещения убытков, причиненных физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления (или их должностных лиц), в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым ст. 239 Бюджетного кодекса РФ. Согласно позиции Верховного Суда РФ ст. 1070 ГК РФ, являясь специальной нормой по отношению к ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, конкретно определяет, за счет какой казны производится возмещение вреда. Поэтому ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая, что от имени казны РФ должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности, для таких случаев применяться не должна <14>. Вместе с тем арбитражные суды исходя из систематического толкования ст. ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ полагают возможным применять ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, поскольку ГК РФ предусматривает, что при возмещении вреда за счет казны РФ финансовый орган выступает от ее имени, если эта обязанность не возложена федеральными законами на другой орган. Одним из таких федеральных законов и является Бюджетный кодекс РФ, что влечет удовлетворение рассматриваемых исков не за счет управления казначейства, а за счет главного распорядителя федерального бюджета по ведомственной принадлежности <15>. -------------------------------- <14> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2001 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26 сентября 2001 г. <15> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2001 г. N 1092/01; Постановление ФАС Московского округа от 4 июня 2003 г. по делу N КА-А40/3250-03.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 4/
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ <1> "Об исполнительном производстве" установлено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
Установление федеральными законами конкретного порядка исполнения решений судебных органов о взыскании средств из федерального бюджета является правомочным и является вынужденной мерой ввиду необходимости строгого соблюдения норм законодательства при исполнении доходной части бюджета для финансирования бюджетных учреждений, в том числе своевременной выплаты заработной платы работникам этих учреждений, а также своевременного финансирования других функций государства. Европейская комиссия по эффективности правосудия (EUROPEAN COMMISSION FOR THE EFFICIENCY OF JUSTICE (CEPEJ)) провела анализ состояния правового регулирования исполнения решений судов по искам к государству <2>. -------------------------------- <2> Исследование проблем, касающихся исполнения решений государственных общегражданских судов, вынесенных против государства и его органов в Российской Федерации. Проект предварительного отчета подготовлен экспертами: г-жа Мирей Хеерс (Франция), г-н Ганс-Питер Шмизек (Германия), г-н Тео Симонс (Нидерланды), г-н Микаел Вронтакис (Греция).
Этот рабочий документ был обсужден экспертами Комиссии CEPEJ и российской делегацией в Страсбурге 20 - 21 октября 2005 г. В этом документе обращено внимание на множество дел, переданных в Европейский суд по правам человека, именно по вопросу неисполнения в Российской Федерацией судебных решений (почти 40% дел, касающихся Российской Федерации и принятых к рассмотрению Европейским судом по правам человека) <3>. При этом 50% судебных решений, предписывающих государству уплату денежных средств заявителям, не исполняются в Российской Федерации <4>. -------------------------------- <3> Пункт 2 проекта Предварительного отчета Европейской комиссии по эффективности правосудия (EUROPEAN COMMISSION FOR THE EFFICIENCY OF JUSTICE (CEPEJ)). <4> Там же. П. 11.
Согласно предписанному в статье 6 Европейской конвенции по правам человека и последующей судебной практике Европейского суда по правам человека (ECHR), исполнение судебных решений является частью судебного разбирательства с соблюдением процессуальных гарантий. Если окончательное решение, вынесенное против государства и его подразделений, не может быть исполнено, то это приведет к нарушению Конвенции. В этом документе отмечается признание нашим государством того факта, что проблема не связана с отсутствием средств <5>. Поэтому делается вывод о том, что основным вопросом, вероятно, является отсутствие соответствующих процедур, позволяющих своевременно и скоординированно распределять эти средства и исполнить судебные решения, предписывающие государству уплатить причитающиеся суммы. -------------------------------- <5> Там же. П. 7.
В то же время в рассматриваемом документе содержится предложение о том, что следует предусмотреть, чтобы административные власти имели соответствующее обеспечение, позволяющее избежать ситуации, при которой отсутствие средств не позволит им погасить свои платежные обязательства. Для этого, по мнению экспертов, желательно сделать бюджетные средства доступными каждому департаменту для решения его соответствующих задач из конкретной статьи бюджетной строки. В условиях такого финансирования средства на проигранные судебные разбирательства и обязательства, возникающие в связи с проигранными делами, должны также быть доступны. Если необходимо совершить платежи на основании судебных решений, то платежи должен совершать пострадавший департамент (или агентство, подчиненное департаменту). Возложение центральной ответственности на Министерство финансов не рекомендуется <6>. -------------------------------- <6> Там же. П. 25.
Платежи как результат окончательных решений или решений, объявленных к исполнению, являются принудительными и должны быть осуществлены. В том, что касается отсутствия или недостатка средств в бюджете, эти платежи следует считать необходимыми затратами, которые должны быть уплачены независимо от бюджетных ограничений. Как правило, такие расходы должны быть немедленно нейтрализованы, т. е. за счет сбережений в других областях. Если это невозможно, то средства следует приобрести или, если необходимо, получить в виде займа. Российская система главным образом основана на добровольном исполнении судебных решений, вынесенных против государства. Однако опыт других стран (например, Бельгии, Греции) убедительно показывает, что принудительное исполнение и арест государственного имущества служили средством принуждения государств к выполнению их финансовых обязательств <7>. -------------------------------- <7> Там же. П. 40.
В части процедуры необходимо принять регламент, который предоставит судам право исполнять решения, вынесенные против государства и его подразделений. Это в равной мере применимо к исполнению решений, вынесенных против Федерации и против субъектов Федерации <8>. -------------------------------- <8> Там же. П. 44.
Как правило, к исполнению решений, вынесенных против государства и его подразделений, следует применять то же самое, что и в случае решений, вынесенных против физических лиц, что означает следующее: исполнимое судебное решение обеспечивает кредитора правом требовать, чтобы государство принудительно исполнило судебное решение от его имени. Это в равной мере применимо в случае, если решение вынесено против государства или его подразделений. Должник (включая государство) отвечает перед кредиторами всем своим имуществом. Однако следует предусмотреть исключение для имущества, которое необходимо государству для выполнения его государственных обязанностей. Имущество, необходимое для выполнения государственных обязанностей, аресту подлежать не может. Представитель судебной власти вступает во владение имуществом и проводит открытый аукцион. Вырученные средства распределяются кредитору. В части невыполнения органами административной власти судебных решений, предписывающих обязательство по выплате денежной суммы, и в соответствии с Рекомендацией Rec (2003) 16 государствам-членам (далее - Рекомендации) следует рассмотреть предоставление возможности ареста имущества административных органов в пределах, предписанных законом <9>. -------------------------------- <9> Там же. П. 49.
Угроза и наложение принудительного штрафа являются потенциальной альтернативой аресту. Принудительный штраф следует объявить и наложить в конкретном размере и, если это необходимо и приемлемо, принудить к его уплате. Если необходимо, угрозу и наложение принудительных штрафов можно осуществлять повторно. В соответствии с Рекомендациями государства-члены должны гарантировать, что органы административной власти будут привлечены к ответственности всегда, когда они отказываются исполнять судебные решения или игнорируют исполнение судебных решений. Государственные чиновники, ответственные за исполнение судебных решений, также могут быть привлечены к личной дисциплинарной, гражданской или уголовной ответственности, если они не исполняют эти решения. В отношении Российской Федерации Европейским судом по правам человека вынесено 57 решений <10>, по существу подавляющее большинство из которых констатирует нарушение Российской Федерацией прав граждан и организаций, гарантированных Конвенцией. -------------------------------- <10> Информация по состоянию на июль 2005 года.
Ознакомление с решениями показывает, что достаточно большое количество решений - по повторяющимся нарушениям, в частности о нарушении статьи 3, о нарушении статьи 6 Конвенции (решения по делам о неисполнении решений национальными судами). Это явный результат того, что в государстве отсутствует эффективная система общих мер, которые должна принять страна-нарушитель для предупреждения в последующем аналогичных нарушений. Кроме того, в Российской Федерации отсутствует практика привлечения к ответственности конкретных должностных лиц за нарушения, допущенные ими и приведшие к нарушению прав граждан и организаций. Отсутствие механизма персональной ответственности чиновника за его неправомерные действия во многом является причиной нарушений. Даже в случае установления судом нарушения привлекается к ответственности государственный или муниципальный орган. Решение о признании незаконными действий конкретного должностного лица отличается декларативностью, поскольку не влечет для этого должностного лица никаких негативных последствий. Возникает вопрос: влечет ли решение о нарушении прав человека какую-либо ответственность для должностных лиц, виновных в этих нарушениях? Ведь совершенно очевидно, что за каждым делом, направленным в Европейский суд по правам человека и в котором впоследствии установлено нарушение, стоит конкретный судья, допустивший процессуальное нарушение, конкретный прокурор, не прореагировавший на жалобы о нарушении законности, конкретный начальник управления регистрационной службы, отказавший в перерегистрации организации, конкретный судебный пристав, допустивший нарушение сроков исполнения решения в пользу заявителя, и тому подобное. В 2004 - 2005 гг. представители общественных организаций провели мониторинг, целью которого было выяснить, существует ли в России система мер ответственности для должностных лиц, виновных в нарушениях прав человека, которые впоследствии были установлены Европейским судом по правам человека. Результат показал, что по всем рассмотренным судом делам даже впоследствии, после направления решений в Российскую Федерацию, виновные должностные лица не были привлечены к юридической ответственности <11>. -------------------------------- <11> Решение Европейского суда по правам человека по делу "Бурдов против России" от 07.05.2002; решение Европейского суда по правам человека по делу "Смирновы против России" от 24.07.2003; решение Европейского суда по правам человека по делу "Плаксин против России" от 29.04.2004; решение Европейского суда по правам человека по делу "Гусинский против России" от 19.05.2004; решение Европейского суда по правам человека по делу "Рябых против России" от 24.07.2003; решение Европейского суда по правам человека по делу "Илашку и другие против России и Молдовы" от 08.07.2004; решение Европейского суда по правам человека по делу "Президентской партии Мордовии против России" от 05.10.2004; решение Европейского суда по правам человека по делу "Тимофеев против России" от 23.10.2003.
В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно действуют отдельные нормативные акты, регламентирующие механизм ответственности государства. Например, в США имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, предусмотрена Федеральным законом о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г., в Великобритании - Законом об исках к короне 1947 г. Сама по себе возможность особого порядка исполнения судебных решений установлена ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве". В настоящее время особый порядок исполнения судебных решений существует только в отношении федерального бюджета. Можно понять логику законодателя, который учел особенность бюджетов бюджетной системы РФ, во-первых, как публичных финансов, во-вторых, как денежного фонда, в котором все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов. В связи с этим используемые судебными приставами методы взыскания средств по исполнительным листам к публичным финансам не подходят. К тому же необходимо отметить, что Федеральный закон "Об исполнительном производстве" не содержит механизмов обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Государство в силу своей природы является особым ответчиком и должником, поскольку любые созданные им органы принудительного исполнения судебных решений являются зависимыми от него органами. И в этом нет ничего особенного, поскольку даже Закон об исполнительном производстве содержит массу особенностей принудительного исполнения судебных решений в зависимости от вида должника и от вида его имущества (ст. ст. 46.1, 55, главы 5 и 6 и др. Закона об исполнительном производстве). Необходимость особого порядка исполнения судебных решений о взыскании с казны обоснована, по-видимому, бюджетным дефицитом, необходимостью исключения нарушений процедуры исполнения бюджета. В то же время особые правила должны учитывать и законные интересы взыскателя. Закон РФ от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ позволил устранить ряд пробелов и коллизий в праве, имевших место в правовом регулировании исполнения решений по искам, обращенным к казне Российской Федерации, установленных Постановлением Конституционного Суда РФ N 8-П. В частности: 1) порядок исполнения теперь регулируется федеральным законом, а не постановлением Правительства РФ; 2) установлен 3-месячный срок исполнения судебных актов, что позволило устранить неопределенность в имеющейся процедуре. Данный срок более длительный, чем предусмотрено в Законе об исполнительном производстве. Но это является оправданным, так как трудно себе представить, чтобы исполнение судебных актов, вынесенных против государства, производилось мгновенно. Очевидно, что это должно происходить с соблюдением определенной процедуры, которая защищала бы государственный бюджет от мошеннических операций, гарантировала надлежащий контроль и проверку исполнительных документов с точки зрения их действительности. Кроме того, государству может потребоваться какое-то время на поиск необходимых ресурсов для исполнения судебных решений, если текущих средств или средств, предусмотренных в бюджете, недостаточно. Для этого процедура должна иметь разумные, четко установленные временные рамки, необходим соответствующий механизм, допускающий эффективную корректировку государственных расходов (например, из резервных фондов), которого в настоящий момент нет. В то же время принятый Закон не устранил всех ранее имевшихся недостатков. Поэтому имеющиеся вопросы, требующие дальнейшей проработки и правового регулирования, можно свести к следующему: 1. Не предусмотрен механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение должностными лицами Минфина РФ и соответствующими должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации решения суда - возложенной на них публичной функции. На это было обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ N 8-П <12>, в котором было отмечено, что Правительство Российской Федерации не предусмотрело механизма ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции - исполнения судебных актов. -------------------------------- <12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти".
На это также обращено внимание в п. 56 заключения экспертов Европейской комиссии по эффективности правосудия (EUROPEAN COMMISSION FOR THE EFFICIENCY OF JUSTICE (CEPEJ)). Тем самым сохраняется легальная возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков. С целью своевременного исполнения судебных актов к казне должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления можно предусмотреть конкретную статью об ответственности этих лиц за несвоевременное исполнение судебных актов. 2. В Бюджетном кодексе предусмотрена возможность повторного обращения в суд, в случае неисполнения Министерством финансов РФ судебного решения. Таким образом, единственным механизмом принуждения к исполнению судебных актов на сегодня у физического или юридического лица остается только право вновь обратиться в суд в порядке главы 25 ГПК РФ или главы 24 АПК РФ с заявлением об оспаривании бездействия Министерства финансов РФ, не исполняющего судебное решение, и получить новый исполнительный лист на исполнение решения суда. Такое правовое положение противоречит правовой позиции Европейского суда по правам человека, изложенной в делах "Хорнсби против Греции", "Бурдов против России", "Вассерман против России", "Малиновский против России" и других. По нашему мнению, разработанные законодателем нормы о механизме исполнения решений по искам к государству и бюджетополучателям должны свести на нет необходимость обращения взыскателей повторно в суд по поводу неисполнения государством, его органами и учреждениями, равно как и местными органами власти, вступившего в законную силу судебного решения. 3. В Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц) <13>. При этом следует отметить, что вопросы ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст. ст. 35, 37 Налогового кодекса РФ <14> и др.), другие акты содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст. 40 Закона РФ "О милиции" <15>, ст. 26 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <16>, ст. ст. 59 - 61 Градостроительного кодекса РФ <17> и др.). Анализ многочисленного количества правовых источников, устанавливающих ответственность государства перед гражданами, показывает, на наш взгляд, что назрела необходимость принятия единого правового акта, регламентирующего соответствующие отношения. -------------------------------- <13> В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен Законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляют право предъявления государством к виновному служащему регрессного иска. <14> Налоговый кодекс РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <15> Закон РФ от 22 апреля 1991 года "О милиции" (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 года) // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1999. N 41. Ст. 1666. <16> Закон РФ от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. Федерального закона от 25 мая 1995 года) // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977. <17> Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ.
4. Система исполнения судебных актов в нашей стране по-прежнему остается децентрализованной: нет единого государственного органа, ответственного за проведение государственной политики в сфере исполнения судебных актов. Более того, деятельность государственных органов, вовлеченных в исполнительное производство, зачастую никак не координируется. Служба судебных приставов оказывается бессильной, когда взыскание производится с государства. Расширение функций Минфина и передача ему полномочий по исполнению всех судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетной системы РФ, полное исключение службы судебных приставов из участия в этих отношениях не решат имеющуюся проблему. 5. В соответствии со ст. ст. 219, 255 Бюджетного кодекса РФ бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия денежных средств на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств). Таким образом, фактическое отсутствие денежных средств на лицевом счете Минфина РФ или отсутствие ассигнований на указанные цели может являться причиной неисполнения судебных актов. Вместе с тем порядок изменения объемов ассигнований предусмотрен ст. ст. 220, 228, 257, 260 Бюджетного кодекса РФ. Как следует из указанных норм, изменение бюджетных ассигнований в сторону их увеличения возможно только в случае фактического получения в федеральный бюджет доходов сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом Минфин РФ должен подготовить и утвердить дополнительную бюджетную роспись, где должны быть предусмотрены дополнительные ассигнования на цели исполнения судебных актов. В случае неисполнения судебного акта Минфином РФ в установленный срок по указанным выше обстоятельствам каким-либо иным образом обязать государство исполнить свои обязательства не представляется возможным. 6. С точки зрения системности права лучше, чтобы в одном основополагающем законе были прописаны правила исполнения судебных решений. Или этот закон должен содержать бланкетные нормы. Известно, что уже длительное время проводится подготовительная работа по изменению Федерального закона "Об исполнительном производстве". Думается, нет препятствий именно в этот Закон (а не в другие) поместить главу об особенностях исполнения исполнительных документов, в которых должником являются государство или получатели средств бюджетов всех уровней, отвечающие перед взыскателями этими средствами. Данные особенности должны инициировать погашение долгов государством и всеми его органами в понимании Европейского суда по правам человека (т. е. и органами местного самоуправления) <18>. -------------------------------- <18> Окончательное решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы N 24669/02 "Галина Петровна Герасимова против Российской Федерации".
7. Следует предусмотреть возможность обращать взыскание на имущество должника, финансируемого за счет бюджетных средств, при отсутствии у него на счету необходимых денежных средств. При этом необходимо принять закон о перечне имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и которым Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по своим обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ, п. 3 ст. 212 ГК РФ). Следует также принять закон о случаях ответственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований по обязательствам созданных ими юридических лиц (п. 3 ст. 126); об иммунитете государства и его собственности (ст. 127). Введение их в действие позволило бы не только улучшить разрешение внутренних экономических споров, но и споров с зарубежными фирмами, если бы, к примеру, действовал Федеральный закон "Об иммунитете государства и его собственности".
------------------------------------------------------------------
Название документа