Отдельные проблемы участия учреждений в гражданском обороте
(Хлобыстова Е. А.) ("Юрист", 2007, N 3) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ В ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ
Е. А. ХЛОБЫСТОВА
Хлобыстова Е. А., Институт экономики, управления и права (г. Казань), ассистент кафедры гражданского права и процесса.
Учреждение, на наш взгляд, является наиболее оптимальной организационно-правовой формой юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в сферах образования, медицины, культуры, социального обеспечения. Следует заметить, что в силу отсутствия необходимого финансирования учреждений со стороны государства их участие в гражданском обороте весьма затруднительно. Успешное занятие предпринимательской деятельностью учреждений зависит от наличия достойной правовой базы, способной разрешить сложности, возникающие при реализации права распоряжения доходами, полученными в результате самостоятельной деятельности, и соответствующим имуществом. Исследование и разрешение проблем правоприменения, внесение необходимых изменений в законодательство могут служить повышению роли учреждений. В настоящее время отсутствует ясное и законченное правовое регулирование вопросов, касающихся деятельности учреждений, приносящей доходы, а также самостоятельного распоряжения учреждением доходами, полученными в результате такой деятельности, что влечет известные проблемы на практике и является техническим препятствием для эффективной работы учреждений. Предпринимательской деятельности учреждений свойственны особенности, обусловленные, во-первых, тем, что учреждение является некоммерческой организацией, во-вторых, отличием правового статуса учреждений от иных некоммерческих организаций. Так, учреждение может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует этим целям. Кроме того, предпринимательская деятельность учреждения должна носить вспомогательный характер и быть легитимной. Законодатель, определяя в п. 2 ст. 298 ГК РФ, что учреждение вправе заниматься деятельностью, приносящей доходы, не закрепляет понятие такой деятельности и нигде более не упоминает о ней. На наш взгляд, существует необходимость четкого разграничения предпринимательской деятельности и деятельности, приносящей доход. Подход, в соответствии с которым платная образовательная деятельность негосударственного образовательного учреждения в случае, если получаемый доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса, его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении, не рассматривается как предпринимательская (при том, что для этой деятельности характерны все признаки предпринимательской деятельности), следует признать, на наш взгляд, неправильным, поскольку предпринимательская деятельность не теряет качества таковой лишь оттого, что полученная в результате ее осуществления прибыль расходуется на те или иные цели. Любопытно, что совсем недавно в ст. 47 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" <1> говорилось о том, что "деятельность некоммерческих организаций культуры по реализации предусмотренных уставом производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не инвестируется непосредственно в данной организации на нужды обеспечения, развития и совершенствования основной уставной деятельности. Платные формы культурной деятельности, культурно-просветительных учреждений, театров, филармоний, народных коллективов и исполнителей не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на их развитие и совершенствование". С 1 января 2005 г. данные положения вполне обоснованно признаны утратившими силу. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 46. Ст. 2615; Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3172; 2001. N 1 (часть I). Ст. 2; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2002. N 52 (часть I). Ст. 5132; 2003. Ст. 52 (часть I), ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 45. Ст. 4627; 2007. N 1. Ст. 21.
В различных нормативных актах виды предпринимательской деятельности учреждений сформулированы неодинаково. В юридической литературе также не сложилось единого мнения относительно видов предпринимательской деятельности некоммерческих организаций в целом и учреждений в частности. В этой связи представляется необходимым внесение следующего изменения в п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" <2>: предлагаем вместо слов "приносящее прибыль производство товаров, оказание услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации" предусмотреть "приносящее прибыль производство товаров, торговля покупными товарами, оказание услуг и выполнение работ, отвечающих целям создания некоммерческой организации". Также при формулировании ст. 426 ГК РФ законодателю следовало бы учесть, что на практике некоммерческие организации нередко используют в своей деятельности конструкцию договора розничной купли-продажи. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 52 (часть II). Ст. 5141; 2003. N 52 (часть I). Ст. 5031; 2006. N 3. Ст. 282; 2006. N 6. Ст. 636; 2006. N 45. Ст. 4627; Российская газета. N 2. 2007. 11 января.
Кроме того, необходим анализ проблем, связанных с отсутствием определенности по поводу правовой природы права учреждений на доходы и имущество, приобретенное в результате приносящей доходы деятельности. Исследование юридической природы права самостоятельного распоряжения как вещного права учреждений считаем одной из актуальных проблем российского права. Право самостоятельного распоряжения имеет самостоятельный режим и объективно требует глубокой научной и практической разработки. Значимым представляется то, что ГК РФ не определяет юридическую природу права самостоятельного распоряжения учреждением средствами, полученными в результате приносящей доходы деятельности, и приобретенным за счет их имуществом. Вместе с тем сущность права самостоятельного распоряжения имуществом не раскрывается в иных нормативных актах, крайне противоречива в этом отношении и судебная практика. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой право самостоятельного распоряжения следует признать самостоятельным вещным правом. Безусловно, подобное решение данного вопроса потребует корректировки главы 19 ГК РФ в части разъяснения содержания данного вещного права с учетом целевой правоспособности учреждения, а также внесения соответствующих изменений в иные нормативные акты. Бюджетное законодательство, как и гражданское, также четко не определяет юридическую природу права самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного учреждения, однако анализ ряда положений Бюджетного кодекса РФ <3> не позволяет говорить о схожести правовой природы вещных прав бюджетных учреждений и прав, присущих частным учреждениям. По нашему мнению, правовой режим права бюджетного учреждения на распоряжение доходами, полученными в результате самостоятельной деятельности и соответствующим имуществом, приближен к праву оперативного управления, с чем нельзя согласиться. В связи с этим существует необходимость приведения норм бюджетного законодательства в соответствие с ГК РФ. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000. N 1. Ст. 10; 2000. N 32. Ст. 3339; 2001. N 1 (часть I). Ст. 2; 2001. N 33 (часть I). Ст. 3429; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2002. N 22. Ст. 2026; 2002. N 28. Ст. 2790; 2002. N 30. Ст. 3021; 2002. N 30. Ст. 3027; 2002. N 52 (часть I). Ст. 5132; 2003. N 28. Ст. 2886; 2003. N 28. Ст. 2892; 2003. N 46 (часть I). Ст. 4443; 2003. N 46 (часть I). Ст. 4444; 2003. N 50. Ст. 4844; 2003. N 52 (часть I). Ст. 5036; 2003. N 52 (часть I). Ст. 5038; 2004. N 34. Ст. 3526; 2004. N 34. Ст. 3535; 2004. N 52 (часть I). Ст. 5277; 2004. N 52 (часть II). Ст. 5278; 2005. N 1 (часть I). Ст. 8; 2005. N 1 (часть I). Ст. 21; 2005. N 19. Ст. 1756; 2005. N 27. Ст. 2717; 2005. N 42. Ст. 4214; 2005. N 52 (часть I). Ст. 5572; 2005. N 52 (часть I). Ст. 5589; 2006. N 1. Ст. 8; 2006. N 1. Ст. 9; 2006. N 2. Ст. 171; 2005. N 52 (часть II). Ст. 5602; 2006. N 6. Ст. 636; 2006. N 43. Ст. 4412; 2006. N 45. Ст. 4627; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (часть I). Ст. 5503; 2006. N 52 (часть II). Ст. 5504.
Проблема определения правовой природы права самостоятельного распоряжения учреждением средствами, полученными в результате приносящей доходы деятельности и приобретенным на них имуществом, тесно связана с вопросами юридической ответственности учреждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. В настоящее время нельзя говорить о безупречном правовом регулировании ответственности учреждения. Принятие 22 июня 2006 г. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 21) <4> и Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 23) <5> не решает должным образом данный вопрос. Многие исследователи полагают, что учреждение должно отвечать по своим обязательствам денежными средствами, выделенными по смете, а также полученными от доходной деятельности и приобретенным за счет последних имуществом <6>. Однако изложенный подход ведет к ограничению возможности учреждений использовать доходы по своему усмотрению, продекларированной в ГК РФ, а следовательно, лишает учреждения стимула к ведению самостоятельной доходной деятельности <7>. Г. А. Дзиова, В. П. Камышанский считают, что ответственность учреждения должна строиться различно в зависимости от того, в результате осуществления какой деятельности возникло обязательство: по долгам, вытекающим из основной деятельности, оно должно отвечать лишь денежными средствами, выделенными ему по смете, из приносящей доходы - денежными средствами и имуществом, приобретенными в результате ее осуществления, и исключительно ими <8>. -------------------------------- <4> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 11. <5> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 11. <6> См.: Богданова Е. Е. Правовое регулирование субсидиарной ответственности: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.03. Белгород, 2001. С. 114; Токмовцева М. В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.03. М., 2000. С. 53; Храпунова Е. А. Субсидиарная ответственность в гражданском праве: Дис. ... к. ю.н.: 12.00.03. Ростов-на-Дону, 2001. С. 116. <7> Кряжевских К. П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. N 12. С. 10. <8> См.: Дзиова Г. А. Вопросы субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений, финансируемых из федерального бюджета // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2002. N 1. С. 31; Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 172.
Надо надеяться, что с появлением указанных разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ не будет иметь места столь явная полярность решений судов по вопросам ответственности учреждений, которым разрешено заниматься приносящей доходы деятельностью. Однако, на наш взгляд, принятие данных правоприменительных актов отнюдь не решает обозначенных проблем. Так, в соответствии с п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ N 21 "...учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности". Таким образом, Постановление Пленума ВАС РФ N 21 предусматривает решение вопроса сообразно ст. 120 ГК РФ. Это в целом следует признать оправданным, поскольку акты правоприменения, как известно, призваны уточнять и разъяснять, но не изменять действующее законодательство. На наш взгляд, механизм привлечения к ответственности учреждения нуждается в ином правовом оформлении. Думается, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что ответственность учреждения должна строиться различно в зависимости от того, в результате осуществления какой деятельности возникло обязательство. Исходя из этого, с нашей точки зрения, ст. 120 ГК РФ нуждается в соответствующем изменении. Таким образом, необходимо констатировать, что ряд проблемных вопросов, касающихся учреждений, которым в соответствии с учредительными документами дано право заниматься деятельностью, приносящей доходы, требуют осмысления и решения на законодательном уровне.
------------------------------------------------------------------
Название документа