Антимонопольный контроль при проведении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд: тенденции и перспективы развития законодательства

(Шальман О. В.)

("Юрист", 2007, N 3)

Текст документа

АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗАКУПОК ПРОДУКЦИИ

ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: ТЕНДЕНЦИИ

И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О. В. ШАЛЬМАН

Шальман О. В., заместитель руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, кандидат юридических наук, член Российской академии юридических наук.

На сегодняшний день в Российской Федерации законодательно закреплены основы единого порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Два Федеральных закона - "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 31 декабря 2005 г. N 207-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 142-ФЗ) (далее - Закон о размещении заказов) и "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливают цели размещения заказов: обеспечение единства экономического пространства на территории России, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) устанавливает ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе и связанные с ограничением конкуренции.

Однако принятие этих законодательных актов, конечно, не исключает проблем, реально существующих сегодня в правоприменительной практике антимонопольных органов.

Отдельные положения нового законодательства требуют теоретического осмысления, реализации через практику антимонопольных органов и судов, которая в настоящее время только начинает складываться.

В частности, это касается норм, устанавливающих компетенцию антимонопольного органа - федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 (далее - антимонопольный орган).

Необходимое направление развития правового регулирования, в том числе законодательства об административных правонарушениях, - усовершенствование норм, регулирующих вопросы исполнения и оспаривания принятых антимонопольными органами актов.

Законодательство в рассматриваемой сфере заработало, и если перейти к практике его применения, то она выглядит следующим образом. В 2006 г. в Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - Архангельское УФАС России, антимонопольный орган) поступило 60 жалоб на действия заказчиков, конкурсных комиссий, уполномоченных органов, в том числе по Архангельской области - 55 жалоб и 5 жалоб - по Ненецкому автономному округу.

В случаях, когда жалобы не рассматриваются по существу (отозваны, возвращены), антимонопольный орган вправе провести внеплановые проверки порядка размещения заказов федеральными заказчиками.

За нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд было возбуждено 9 дел об административном правонарушении, по результатам рассмотрения 7 из которых было вынесено административное наказание в виде административного штрафа.

Среди наиболее распространенных нарушений отмечены следующие:

- заказчики требуют документы, не определенные перечнем, указанным в п. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов: учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации юридического лица; свидетельство о постановке на учет юридического лица в налоговом органе; справка ИФНС об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней и налоговых санкций; сведения о наложении ареста на имущество организации из отдела судебных приставов, лицензии на вид работ (деятельности), не являющийся предметом торгов, и др.;

- при проведении конкурса по закупке продукции одновременно по нескольким лотам указывается общий объем финансирования, без разбивки по лотам;

- контракт заключается не на тех условиях, которые указанны в заявке, поданной участником размещения заказа;

- не разрабатывается порядок оценки заявок заказчиком в нарушение ч. 7 ст. 65 Закона о размещении заказов (до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд);

- извещения о проведении открытых конкурсов, опубликованные в СМИ и размещенные на сайтах, не содержат полной информации, предусмотренной п. 4 ст. 21 Закона о размещении заказов;

- заказчиками устанавливаются дополнительные критерии (например, квалификация участника размещения заказа, опыт работы и др.) в нарушение перечня критериев оценки заявок, установленных пп. 10 п. 4 ст. 21 Закона о размещении заказов;

- конкурсная документация не содержит конкретных характеристик предмета конкурса (вследствие чего его участник предлагает товар, не соответствующий потребностям заказчика, хотя и удовлетворяющий требованиям конкурсной документации);

- при опубликовании извещений не указывается место и дата рассмотрения заявок, место и дата подведения итогов конкурса, а также критерии оценки конкурсных заявок, установленные конкурсной документацией;

- сведения, содержащиеся в конкурсной документации, не соответствуют сведениям, указанным в извещениях о проведении открытых конкурсов;

- конкурсная комиссия не вносит в протокол вскрытия конвертов предложения участников конкурса, а в самих протоколах отсутствует мотивировочная часть отклонения заявок.

Проблемы, возникающие при квалификации этих и других допускаемых нарушений в соответствии с законодательством, контроль за соблюдением которого осуществляют антимонопольные органы, состоят в следующем.

Статья 17 Федерального закона "О защите конкуренции" устанавливает антимонопольные требования к торгам. Статья 17 Закона о размещении заказов регламентирует порядок проведения контроля антимонопольными органами соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления.

При этом ст. 17 Закона о защите конкуренции и отдельные статьи Закона о размещении заказов содержат дублирующие положения.

В частности, это касается установленного п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции и ст. 28 Закона о размещении заказов запрета нарушения порядка определения победителя или победителей торгов.

В этом случае антимонопольный орган должен признать факт нарушения Законов и о размещении заказов, и о защите конкуренции.

Аналогичный пример можно привести и по анализу положений п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции и ч. 6 ст. 20 Закона о размещении заказов. В первом случае Закон запрещает координацию организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников. Во втором Законе установлено такое же по смыслу требование, что и при проведении конкурса, - какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа не допускаются.

Согласно ч. 4 ст. 17 Закона о защите конкуренции нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа. Одновременно ст. 60 Закона о размещении заказов устанавливает право антимонопольных органов выдать в адрес комиссии по проведению торгов предписание (в том числе по практике Федеральной антимонопольной службы - об отмене результатов проведения торгов. Таким образом, последний из указанных Федеральных законов относит вопросы отмены результатов торгов к компетенции антимонопольных органов через механизм выдачи предписаний).

За нарушение ст. 17 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдать предписание органам, наделенным властными полномочиями, в том числе федеральным органам исполнительной власти. Однако за нарушение Закона о размещении заказов федеральным органам исполнительной власти можно направить только предложения об устранении нарушений. Обязательностью для исполнения, в отличие от предписаний антимонопольного органа, данные предложения не обладают.

КоАП предусматривает ответственность за нарушение порядка проведения торгов, однако ответственность за нарушение порядка размещения заказа путем запроса котировок отсутствует (ст. 7.30).

Анализ положений КоАП позволяет сделать следующие выводы. Согласно п. 1 ст. 7.32 КоАП заключение должностным лицом государственного или муниципального заказчика государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд по результатам проведения торгов или проведения запроса котировок цен на товары, работы, услуги с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок цен на товары, работы, услуги либо условий исполнения государственного или муниципального контракта, предложенных лицом, с которым в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд заключается государственный или муниципальный контракт, если такое нарушение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для государственных или муниципальных нужд, - влечет наложение административного штрафа в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, привлечение к административной ответственности предусмотрено только в случае дополнительного расходования средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшения количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для государственных или муниципальных нужд.

Если указанные обстоятельства (негативные последствия от заключения государственного контракта с отобранным в результате размещения заказа путем запроса котировок лицом) отсутствуют, то и оснований для привлечения к административной ответственности не имеется и дело подлежит прекращению.

Серьезные отличия существуют и по срокам подачи заявлений в антимонопольный орган по нарушению ст. 17 Закона о защите конкуренции и Закона о размещении заказов.

В первом случае лицо, чьи права нарушены, не ограничено сроками на предъявление заявления в антимонопольный орган, во втором случае законодатель предоставляет участнику размещения заказа всего 10 дней для обжалования результатов конкурса в антимонопольном органе. Соответственно в законах определены и сроки выдачи антимонопольными органами нарушителям предписаний (в отдельных случаях - предложений). Рассмотрение дела о нарушении Закона о защите конкуренции проводится в срок, не превышающий 3 месяца, а Закона о размещении заказа - 5 календарных дней.

Отмеченное выше позволяет сделать следующие выводы.

1. Видимо, законодателю следует внести в КоАП РФ нормы об ответственности должностных лиц заказчиков за заключение государственных (муниципальных) контрактов в нарушение предусмотренных Законом о размещении заказов процедур, а именно без проведения конкурсов, при закупках более 250 тыс. рублей и без проведения запроса котировок, при закупках от 60 тыс. рублей до 250 тыс. рублей.

2. Необходимо предусмотреть административную ответственность заказчика за заключение контракта ранее указанного в пункте 16 ч. 4 ст. 22 срока подписания проекта контракта победителем, в соответствии с которым такой срок не должен составлять менее 10 дней со дня подписания протокола оценки и сопоставления заявок.

Указанный 10-дневный срок законодателем предусмотрен для обжалования действий заказчика. Заключение контракта ранее этого срока приводит к тому, что процедура обжалования, предусмотренная Законом о размещении, в этом случае не работает, в том числе право антимонопольного органа требовать приостановления размещения заказа. Антимонопольный орган в таких случаях может лишь зафиксировать факт нарушения без выдачи предписания (поскольку в случае заключения контракта оспорить размещение заказа можно только в суде).

3. Необходимо внести изменения в ст. 17 Закона о размещении заказов, предусмотрев возможность выдачи обязательных для исполнения предписаний органам федеральной исполнительной власти РФ, вместо предложений, не являющихся обязательными для исполнения.

4. Другим важным направлением развития законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на антимонопольные органы, является исключение дублирующих положений Закона о защите конкуренции и Закона о размещении заказов либо их унификация по срокам подачи жалоб и по процедуре рассмотрения дел, связанных с ограничением конкуренции при размещении заказов.

5. Правительству РФ необходимо инициировать скорейшее принятие порядка оценки заявок, что предусмотрено ч. 7 ст. 28 Закона о размещении заказов, в целях предотвращения злоупотреблений со стороны заказчиков правами, установленными ч. 7 ст. 65 Закона о размещении. Отсутствие указанного нормативного акта ведет к произвольному установлению заказчиком критериев и их значимости. А следствием таких действий заказчиков является перерасход бюджетных средств и дискредитация системы закупок.

Название документа