Особенности формирования договорных отношений между федеральным органом исполнительной власти и структурами гражданского общества
(Калганова Л. А.) ("Культура: управление, экономика, право", 2007, N 1) Текст документаОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОРГАНОМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И СТРУКТУРАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Л. А. КАЛГАНОВА
Калганова Л. А., к. т.н., советник отдела Управления организации исполнительного производства ФССП России.
Стратегические цели общественного развития России означены в приоритетных национальных проектах, реализуемых в настоящее время Правительством Российской Федерации. В приоритетных национальных проектах концентрируются стратегические политические и социальные концепции, общественные ресурсы, а также проявляются конкретные результаты, которых ожидают граждане нашей страны: по повышению качества медицинских и образовательных услуг, в строительстве доступного жилья и развитии сельских территорий. Приоритетные национальные проекты реализуются совместно органами власти и структурами гражданского общества, и, как отметил Президент России В. В. Путин, "проекты потому национальными называются, что их успех достигается солидарными усилиями государства и общества и сами они работают на общенациональные цели" <1>. -------------------------------- <1> Отчет о заседании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов. Москва, 7 апреля 2006 г.
В реализации приоритетных национальных проектов осуществляется взаимодействие органов исполнительной власти и структур гражданского общества, которое должно иметь соответствующую правовую основу. Деятельность органов гражданского общества и исполнительной власти регламентируется различными нормативными правовыми документами. Возникает проблема: на какой правовой основе должно строиться такое взаимодействие - на основе гражданского права или административного права и других законодательных актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти? Сейчас формирование договорной основы между органами исполнительной власти и структурами гражданского общества находится в стадии разработки. В этой разработке может, по нашему мнению, использоваться опыт Федеральной службы судебных приставов в формировании подобных договоров. В реализации арестованного имущества ФССП России (территориальные органы), федеральный орган исполнительной власти, работает на рынках и взаимодействует со специализированными организациями (коммерческими структурами), деятельность которых относится к свободному гражданскому обороту и регулируется ГК РФ. Поэтому в разработке правовой основы процесса реализации с момента воссоздания ФССП России в 1997 г. приходилось решать аналогичные проблемы. В данной статье излагаются особенности формирования договорной основы взаимодействия территориального органа ФССП России и коммерческих структур, реализующих арестованное имущество и полученные результаты внедрения <2>. -------------------------------- <2> См.: Калганова Л. А. Реализация арестованного имущества (в исполнительном производстве). М.: ИГ "Юрист", 2006. С. 166 - 173.
Прежде всего необходимо отметить, что разработка договорной основы реализации арестованного имущества для Федеральной службы судебных приставов была сопряжена со следующими трудностями: - реализация арестованного имущества представляет собой неотъемлемую часть исполнительного производства, процесса принудительного исполнения решений судов и иных органов, но осуществляется в сфере свободного гражданского оборота; - Федеральный закон "Об исполнительном производстве" предписывает судебным приставам-исполнителям жесткие сроки и условия реализации арестованного имущества, оформление и обработку большого количества юрисдикционных документов, в которых фиксируются процессуальные действия и их результаты; - ФССП России в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве" должна привлекать специализированные организации и специалистов, работающих в сфере гражданского оборота, для осуществления реализации, но не может делегировать им ответственность соответственно выполняемым функциям. Вся полнота ответственности за результаты реализации возлагается на судебных приставов-исполнителей и должностных лиц территориальных органов ФССП России; - продажа арестованного имущества осуществляется в сфере свободного гражданского оборота, а товар - арестованное имущество - возникает в результате принудительных действий судебных приставов-исполнителей; - в реализации арестованного имущества вследствие принудительности действий возникают временные и другие ограничения, устанавливаемые действующим законодательством для исполнительного производства, не присущие сфере свободного гражданского оборота; - не исключается возможность противоправных действий со стороны участников процесса реализации. Указанные трудности следовало иметь в виду и устранить при разработке форм договоров между территориальным органом ФССП России и специализированными организациями (специалистами). Договорные правоотношения субъектов реализации должны были систематизировать и стабилизировать правила поведения, предупреждать противоправные действия участников. В юридической литературе приведены многие типы договоров, часто применяемых в современной практике, в том числе и для исполнительного производства <3>. Так, почти все разделы Гражданского кодекса РФ - это сплошные массивы договорных отношений. Основные формы договоров, используемые при реализации арестованного имущества, относятся к области гражданского права: договор комиссии, агентский договор, договор оценки. В то же время указанные договоры должны регламентировать отношения сторон не только в сфере свободного гражданского оборота, но и в сфере принудительного исполнения. -------------------------------- <3> См.: Завидов Б. Д. Договорное право России. М., 1998; Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Справочно-методическое пособие.
В соответствии с нормами Федерального закона "О судебных приставах" (ст. 12) судебный пристав-исполнитель имеет право давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий, арестовывать, изымать и реализовывать арестованное имущество, совершать иные действия, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве. На основании ст. 4 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и ст. 17.8 КоАП РФ требования судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации. Поэтому договоры по реализации арестованного имущества должны содержать следующие обязательные признаки административных договоров: 1) договоры заключает территориальный орган ФССП; 2) целью договоров являются организация и регулирование реализации арестованного имущества как части исполнительного производства. Подчеркнем, что договоры содержат обязательные, но недостаточные признаки административного договора. В конечном итоге было решено, что договоры должны содержать элементы и гражданских, и административных договоров. Гражданских - поскольку Гражданский кодекс России содержит формы договоров, регулирующих отношения в свободном гражданском обороте. Административных - потому что реализация арестованного имущества - это не сфера свободного гражданского оборота, а часть принудительного обращения взысканий. Договоры должны содержать также особые контрольные и надзорные полномочия Федеральной службы судебных приставов, поскольку реализация имущества осуществляется не столько в интересах сторон договора, сколько в интересах сторон исполнительного производства. В договоры были включены условия административного принуждения, направленные на более четкое выполнение субъектами реализации норм и ограничений процесса, определенных в Федеральном законе "Об исполнительном производстве". И каким бы ни был договор - гражданским или административным, он представляет результат договоренности двух сторон. Каждая сторона вносит в договор свои условия, в результате переговоров в договоре остаются условия взаимодействия, которые удовлетворяют обе стороны. В процессе разработки договоров были определены основные правила, соблюдение которых необходимо для того, чтобы договорные отношения между участниками процесса реализации соответствовали требованиям действующего законодательства <4> и образовывали вертикаль контроля со стороны территориального органа ФССП России. -------------------------------- <4> См.: Головин В. В., Калганова Л. А. Особенности формирования договорных отношений в процессе реализации арестованного имущества // Законодательство и практика. 2000. N 1. Омская академия МВД России.
Первое. Все договоры с участниками процесса реализации заключает ФССП России (территориальный орган). На основании положений ГК РФ и Федерального закона "О судебных приставах" Федеральная служба судебных приставов является стороной, которая несет ответственность за результаты исполнительного производства, в том числе реализации арестованного имущества, и, следовательно, должна являться субъектом, обладающим правом заключения договоров. Второе. Договорная система должна формировать единую вертикаль контроля и управления со стороны территориального органа ФССП России всего исполнительного производства, включая процесс реализации. Кроме того, в договорной системе должны содержаться положения, позволяющие руководству территориального органа ФССП России осуществлять управленческие функции, возложенные на нее Федеральными законами "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. N 187 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов". Третье. Взаимодействие участников реализации арестованного имущества должно осуществляться на основе долговременных договоров, чтобы разнородные по характеру и подчинению организации можно было объединить в единую систему для выполнения процедур и действий по реализации. Применение в практике реализации единовременных (на одну сделку) форм договоров не дает каких-либо правовых преференций, но существенно усложняет работу судебных приставов-исполнителей, загружает их рутинной работой, не связанной с повышением эффективности исполнения исполнительных документов. Долговременные договоры позволяют перенести акцент в осуществлении договорных отношений на аппарат территориального органа, повысить качество коммуникаций внутри системы реализации, сократить время выполнения исполнительных действий судебными приставами-исполнителями за счет освобождения от рутинных операций. Четвертое. Необходимо использовать в договорах элементы административных договоров в целях предупреждения противоправных действий и невыполнения условий договорных обязательств со стороны внешних участников реализации. В Управлении ФССП по Омской области разработана автором и действует система договорных отношений между организациями - участниками реализации арестованного имущества, отвечающая приведенным требованиям (см. рисунок). Система договорных отношений рассматривается по состоянию на 2005 г.
Территориальный орган ФССП России
Договор Агентский Договор Агентский Договор комиссии договор комиссии договор оценки
V V V V V Территориальное отделение Спецификации к договору Оценщик РФФИ комиссии, агентскому договору
V V V Договор Специализированные организации поручения
V V Договор Российский фонд купли-продажи федерального имущества V Покупатель
В настоящее время правовые источники реализации арестованного имущества не содержат четкой регламентации процесса, его этапов и процедур, определения правоотношений субъектов. Поэтому для создания основы договорных отношений было разработано Положение о порядке реализации арестованного имущества, в которое было включено: 1. Описание этапов и стадий реализации арестованного имущества как юридического процесса, где должны быть определены действия и взаимосвязи всех субъектов процесса реализации и фиксация их в юридических документах. 2. Определение меры ответственности субъектов реализации и делегирование им полномочий в соответствии с действующим законодательством России. 3. Определение порядка информационного взаимодействия субъектов реализации. 4. Движение материальных, финансовых и информационных потоков в процессе реализации арестованного имущества. 5. Система показателей, отображающих процесс реализации, и схема контроля. Положение установило основу системы договорных отношений - порядок реализации арестованного имущества с учетом положений Федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", других нормативных актов <5>. -------------------------------- <5> См.: Положение о порядке реализации арестованного имущества в Омской области; Договор комиссии; Агентский договор; Договор об оказании услуг по оценке арестованного имущества // Бюллетень Службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. Ноябрь. С. 33 - 53.
Далее договорные отношения по реализации арестованного имущества содержат ряд существенных особенностей, которые необходимо было учесть. Так, следовало иметь в виду, что при заключении договоров по реализации уровень диспозитивности участников ниже, чем в обычном гражданском обороте, поэтому большая степень императивности и формализованности создается тем, что в договоры включаются фрагменты описания взаимодействия сторон договора на основе утвержденного Положения о порядке реализации арестованного имущества. Это позволяло более детально регламентировать соответствующие правоотношения субъектов реализации. Управление Федеральной службы судебных приставов по Омской области в лице главного судебного пристава заключает со специализированной организацией - территориальным отделением Российского фонда федерального имущества и аккредитованными им специализированными организациями (комиссионерами) договоры комиссии <6> о продаже движимого имущества на комиссионных началах, что соответствует п. 2 ст. 54 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Договоры комиссии составляются на базе положений гл. 51 ГК РФ "Комиссия" и Правил комиссионной торговли непродовольственными товарами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1998 г. N 569. -------------------------------- <6> См.: Калганова Л. А. Реализация арестованного имущества (в исполнительном производстве). М.: ИГ "Юрист", 2006. С. 234 - 241.
Особенности договора комиссии
Первое. Договор комиссии заключается на долговременной основе, а именно договор комиссии оформляет отношения специализированной организации-комиссионера и комитента на определенный период, а не единовременный акт купли-продажи, поэтому движение арестованного имущества происходит в соответствии с оформлением приложений к договорам - спецификаций. В спецификациях содержится описание имущества, передаваемого на реализацию, его количество, цена. Второе. В договоре присутствует раздел "Функции Комитента и Комиссионера по реализации имущества", где содержатся основные формулировки Положения о порядке реализации арестованного имущества в УФССП по Омской области. Третье. В договор комиссии включены в обязательном порядке следующие условия, сформулированные исходя из обязательности принудительных действий территориального органа ФССП России - комитента, одной из сторон договора: - оплата за реализованное имущество производится в сроки, предусмотренные договором, в виде перечисления денежных средств. Другие формы расчетов не предусмотрены; - комитент вправе проверить любые произведенные комиссионером действия по продаже имущества на любой стадии процесса реализации. Четвертое. В соответствии с условиями договора комиссионер обязан ежемесячно, не позднее первого числа каждого последующего месяца предоставлять в отдел реализации арестованного имущества и судебному приставу-исполнителю отчет о реализованном имуществе и его общей стоимости; об имуществе, находящемся на реализации, и его стоимости; о количестве возвращенных заявок и причинах их возврата; о сроках реализации и перечисления денежных средств на депозитный счет. Пятое. В договор комиссии внесены условия возмещения убытков комитенту в безакцептном порядке, для чего комиссионер обязан поставить в известность обслуживающий его банк и внести изменения либо дополнения в договор банковского счета с учетом условий безакцептного возмещения убытков по данному договору. Шестое. Установлены штрафные санкции комиссионеру за несвоевременное предоставление отчетов, передачу своих обязательств перед комитентом третьим лицам, за нарушение обязательств, предоставление недостоверной информации (завышение затрат на реализацию и др.). Для продажи недвижимого имущества территориальный орган ФССП России заключает агентские договоры со специализированными организациями-агентами, что обусловлено необходимостью передачи специализированной организации (агенту) прав на проведение торгов. Агентский договор <7> содержит элементы административного договора, к нему также прилагается спецификация. -------------------------------- <7> См.: Калганова Л. А. Реализация арестованного имущества (в исполнительном производстве). М.: ИГ "Юрист", 2006. С. 242 - 250.
С организациями-оценщиками территориальный орган ФССП заключает договоры об оказании услуг по оценке арестованного имущества <8>, которые составляются на основе Федерального закона от 27 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и Федерального закона "Об исполнительном производстве". Существенным условием является то, что специалисты, оценивающие имущество, не имеют права его реализовать. В договор оценки наряду с условиями административного принуждения, приведенными выше, включены иные условия. Так, вознаграждение производится за счет средств, вырученных от реализации имущества, которое подлежало оценке. В случае нереализации указанного арестованного имущества вознаграждение оценщику не выплачивается. Оценщик несет ответственность за соответствие размера определяемой цены уровню рыночной цены объекта оценки или цене сопоставимого объекта оценки в сопоставимых условиях продажи. При выявленном несоответствии оценки уровню рыночной цены оценщик возмещает ущерб, нанесенный его действиями по оценке заказчику, в размере, определяемом независимыми экспертами, за его счет в безакцептном порядке. -------------------------------- <8> См.: Калганова Л. А. Реализация арестованного имущества (в исполнительном производстве). М.: ИГ "Юрист", 2006. С. 251 - 259.
Система договорных отношений в Управлении ФССП по Омской области была внедрена в 1998 г. Хотя формы договоров неоднократно дорабатывались в части формулировок, сама договорная система выдержала испытание временем, по своей структуре и сути осталась неизменной. Договоры между Федеральной службой судебных приставов, РФФИ и специализированными организациями действуют на долговременной основе, в них заложены возможности расторжения при наличии существенных нарушений со стороны продавцов. Сосредоточение ключевых функций реализации в аппарате территориального органа ФССП России: заключение договоров, распределение заявок на реализацию, контроль и координация всех участников реализации, мониторинг, информирование сторон, регулирование процесса реализации, ведение архивов - позволило руководству контролировать и воздействовать на те точки процесса реализации, где возможно возникновение отклонений. Система фокусировалась на укреплении вертикали управления исполнительным производством. Применяемые процедуры контроля позволили выявить и предупредить противоправные действия участников. Благодаря этому в Управлении ФССП по Омской области, за период 1998 - 2004 гг. в два раза снизилось количество исполнительных производств с нарушением установленных законом сроков (с 68639 до 30285), количество жалоб сократилось почти в три раза (с 3856 до 1351). Практика показала, что действенный механизм контроля нужен не только Федеральной службе судебных приставов как организации, несущей всю полноту ответственности за процесс и результаты реализации, но и специализированным организациям, которые осуществляют продажу арестованного имущества. На первый взгляд это утверждение может показаться спорным. Но самый пристальный, строгий контроль всех сделок по реализации арестованного имущества ведут стороны исполнительного производства. При нарушении действующего законодательства суд может признать сделку ничтожной по иску одной из сторон, и тогда специализированная организация несет убытки. Обратный ход сделки помимо убыточного характера отрицательно влияет на имидж фирмы. Поэтому система контроля со стороны территориального органа ФССП России страхует специализированные организации от совершения ошибок, которых они не могут предвидеть, поскольку продажа арестованного имущества - сделка, завершающая принудительное исполнение, а не только обычная коммерческая сделка. Специализированные организации могут принимать обоснованные, взвешенные решения, опираясь на букву закона. Но не все коммерческие структуры к этому готовы. Таким образом, практика подтвердила эффективность и целесообразность взаимодействия федерального органа исполнительной власти и структур гражданского общества на основе гражданских договоров с элементами административных договоров. Существующая система реализации в Омской области адаптирована к работе всех структур, занимающихся реализацией арестованного и конфискованного имущества. Специализированные организации, работающие в системе, поняли ее преимущества. Это лучшая характеристика преимуществ системы - если работают, значит, им это выгодно. Другого закона в коммерции не существует. С другой стороны, в такой системе невыгодно работать только тем, кто хотел бы избегнуть контроля. Полученный опыт формирования договоров может быть распространен и на взаимодействие органов исполнительной власти и структур гражданского общества и в реализации приоритетных национальных проектов. Национальные проекты обсуждены законодателями и Государственным советом России. В то же время стратегические цели и концепции реализуются в конкретной политической и правовой практике. Именно практика и получаемые результаты в конечном счете подтверждают правоту стратегических концепций. И правовая система - это не только субстрат, обеспечивающая среда для реализации приоритетных национальных проектов, но и особая составляющая этого стратегического курса.
Название документа