Об изменениях в правовом регулировании игорного бизнеса

(Колесникова И. А.) ("Право и экономика", 2007, N 3) Текст документа

ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИГОРНОГО БИЗНЕСА

И. А. КОЛЕСНИКОВА

Колесникова Ирина Александровна, главный специалист территориального отдела N 1 Управления Роснедвижимости по Самарской области. Аспирант Самарского государственного университета (СамГУ). Родилась 19 ноября 1979 г. в г. Самаре. В 2002 г. окончила юридический факультет СамГУ. Автор ряда научных статей.

Первое законодательное упоминание понятия "игорный бизнес" в России содержалось в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (в ред. Закона РФ от 16 июля 1992 г. N 3317-1) <1>. Исходя из действующего до 1998 г. законодательства, правовое регулирование игорного бизнеса осуществлялось Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ", а также Инструкциями Государственной налоговой службы РФ. -------------------------------- <1> Справочные правовые системы.

В 1998 г. был принят Федеральный закон N 142-ФЗ "О налоге на игорный бизнес" <2>, который заменил ранее существовавшую систему налогообложения. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3820.

Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ о налогах и сборах" <3> Федеральный закон "О налоге на игорный бизнес" был признан утратившим силу с 1 января 2004 г., а Налоговый кодекс РФ <4> был дополнен гл. 29 "Налог на игорный бизнес", которая до настоящего момента давала определения таким основным понятиям, как "игорный бизнес", "организатор игорного заведения", "участник", "азартная игра", "пари" и т. д. -------------------------------- <3> Там же. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5138. <4> Там же. 2000. N 32. Ст. 3340.

29 декабря 2006 г. был принят новый Федеральный закон N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <5> (далее - Закон N 244-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2007 г. -------------------------------- <5> Российская газета. 2006. 31 декабря.

Из названия Закона ясна его концепция - это государственное регулирование деятельности в сфере игорного бизнеса. Конечно, в любой сфере деятельности нужен порядок. Однако действующее законодательство определяет игорный бизнес как предпринимательскую деятельность, связанную с извлечением организациями или индивидуальными предпринимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари, не являющуюся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг (ст. 364 НК РФ). Возможность и необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности связана с необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов граждан, интересов государства (как фискальных, так и в международном аспекте). В рассматриваемой сфере деятельности государственное регулирование осуществлялось в сфере государственной регистрации, налогообложения (гл. 29 НК РФ), лицензирования (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <6>). Выбор же способа, времени и места получения прибыли в сфере игорного бизнеса оставался за самим предпринимателем. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.

С принятием Закона N 244-ФЗ само государство устанавливает "правила игры" для предпринимателя: где, как, кто, на чем и с каким результатом можно играть! 1. Где играть. На территории Российской Федерации создаются четыре игорные зоны (ст. 9 Закона). На территории одного субъекта РФ может быть создано не более одной игорной зоны. В случае если игорная зона включает части территорий нескольких субъектов РФ, на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации не могут быть созданы другие игорные зоны. Игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, Краснодарский край и Ростовская область (данная игорная зона включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов Российской Федерации). Порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон будут определяться Правительством РФ. Игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах. Четыре игорные зоны на территорию России в 17 млн. кв. км, 140 млн. человек... Для страны с такими масштабами территории и населением четыре игорные зоны - мало. Самара, например, является городом-миллионником, с развитой инфраструктурой в сфере развлечений. Однако Самарская область не входит в созданные игорные зоны, а следовательно, к 2009 г. лишится 20 казино и 200 игорных залов (это только крупные). Кроме того, бюджет Самарской области, по словам губернатора К. А. Титова, потеряет 1/60 часть, т. е. миллиард рублей. Терять такие доходы не очень-то хотелось, хотя сам губернатор выступал за идею оптимизации игорного бизнеса: не раз предлагал вынести игорные заведения из города <7>. -------------------------------- <7> Губернатор общей практики: Глава Самарской области Константин Титов - о том, как управлять, не ломая, и заставлять, не принуждая // Российская газета. 2006. 22 декабря.

Согласно ст. 5 Закона N 244 игорные зоны не могут быть созданы на землях поселений. Что это означает? Статья 7 Земельного кодекса РФ предусматривает семь категорий земель, среди которых - земли населенных пунктов (ранее - земли поселений). Под землями населенных пунктов понимаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (ст. 83 ЗК РФ). Принятый Закон не говорит, однако, на земельном участке какой категории следует размещать игорные зоны. Действующий Земельный кодекс РФ также не содержит указаний на возможное разрешенное использование земельных участков под игорные зоны в какой-либо категории земель. Таким образом, законодателю скорее всего придется вносить изменения в Земельный кодекс РФ в части указания категории и вида целевого использования земельных участков, на которых будут размещаться игорные зоны. Тем не менее ст. 11 Закона N 244-ФЗ предусматривает, что на момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты. На указанных земельных участках, образующих игорную зону, могут быть расположены только объекты, находящиеся в государственной собственности, в муниципальной собственности и не находящиеся во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Земельные участки игорных зон и (или) расположенные на них объекты (за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также земельных участков, на которых размещены такие объекты) передаются в собственность или аренду организаторам азартных игр либо иным лицам. Из смысла Закона N 244-ФЗ следует, что игорные зоны запрещено создавать в местах проживания людей. Для букмекерских контор и тотализаторов сделано исключение: они могут находиться вне игровых зон при наличии соответствующей лицензии. Ипподромы из-под действия Закона вообще освободили. Еще одно нововведение касается интернет-казино. Если раньше законодатель с трудом мог регулировать данный сектор бизнеса и многие пророчили будущее именно электронному казино, так как Интернет теперь доступен практически из любой точки страны, а вопрос переноса игровых залов за пределы городской черты никак не касался электронных казино, то согласно ст. 5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", а также средств связи, в том числе подвижной связи, запрещена. Что ж, бороться с игроманией, лудоманией и интересом к легким деньгам государство решило по всем направлениям, даже в сфере IT-технологий. 2. Как и кто сможет играть. Организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ст. 6 Закона N 244-ФЗ). Главное нововведение, способное резко сократить число предпринимателей в рассматриваемом сегменте бизнеса, - стоимость чистых активов организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр не может быть менее: 600 млн. руб. - для организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов; 100 млн. руб. - для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Несмотря на то что на переселение организаторов азартных игр дано два года, игровые заведения, не отвечающие жестким требованиям нового Закона, начнут закрывать уже с 1 июля 2007 г. По оценкам экспертов, среди претендентов "на вылет" с "азартного" рынка почти 70% казино и игровых залов. Основным "убийственным" фактором становится то, что их владельцы должны обладать состоянием не менее 600 млн. руб. чистых активов <8>. -------------------------------- <8> Зыкова Т. Казино на болоте // Российская газета. 2006. 31 декабря. С. 5.

Кроме того, на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне организатору азартных игр должно быть предоставлено разрешение, которое выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса (ст. 13 Закона). Разрешение сроком действия не ограничивается, однако действует в рамках одной игорной зоны, для которой оно было выдано. Разрешение может быть аннулировано, если право на занятие соответствующей деятельностью не было реализовано лицом, которому оно было предоставлено, в течение 3 лет. Напомним, что законодательством предусматривается также необходимость получения лицензии в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". 3. На чем можно будет играть. Согласно ст. 8 Закона используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, технических регламентов, стандартов, а также иным обязательным требованиям и находиться в собственности организатора азартных игр. Конечно, требования технического характера к игровому оборудованию и ранее существовали, а вот требование о нахождении игорного оборудования в собственности организатора азартных игр сделают невозможным передачу оборудования в аренду и лизинг (на этом в основном строилась деятельность субъектов малого бизнеса, так как покупка оборудования не всегда была возможна для них, особенно на стадии развития). Однако с учетом требований к стоимости чистых активов организаторов игр необходимость являться собственником оборудования уже не является бременем. 4. С каким результатом можно будет играть. Технологически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата, согласно новому порядку, не может составлять менее чем 90% (п. 5 ст. 8 Закона). Ранее Приказом Госстандарта России от 24 января 2000 г. N 22 "О принятии Правил проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу" <9> в качестве одного из требований к игровым автоматам с денежным выигрышем было определено, что технологически заложенный средний процент денежного выигрыша должен быть не ниже 75% в пользу играющего. -------------------------------- <9> БНА ФОИВ. 2000. N 12.

Таким образом, законодатель, удалив сами игорные заведения от народа, тем не менее повысил процент возможного выигрыша! Выводы. Если рассматривать данные законодательные изменения со стороны организаторов азартных игр, представителей сферы игорного бизнеса, то это, несомненно, удар по существующей системе. Кроме того, ситуация может во многом осложниться в результате бюрократических проволочек с отведением земельных участков, получением разрешений и других административных препонов. Можно предположить, что будут использоваться все возможные лазейки и пробелы в законодательстве, а также судебная практика для обеспечения продолжения деятельности в сфере игорного бизнеса. В результате выживут сильнейшие. Что касается концепции Закона с точки зрения защиты государственных и общественных (в том числе нравственных) интересов, то конечно, он может служит на благо, если действительно будет реализовываться так, как это было предусмотрено. В противном случае получится перетекание сферы игорного бизнеса в тень, уход в подполье, как было раньше в нашей стране. С учетом того что налоговое бремя этой сферы бизнеса является одним из самых жестких, государство потеряет весомую часть своих доходов в виде существующих до 1 июля 2007 г. налоговых поступлений.

Название документа