Некоторые проблемы правового положения учреждений по новому законодательству
(Лескова Ю. Г.) ("Юрист", 2007, N 4) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ ПО НОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Ю. Г., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" устанавливает новый тип государственного (муниципального) учреждения - автономное учреждение <1>. Согласно принятому Закону автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Таким образом, на законодательном уровне предлагается выделять частные и государственные (муниципальные) учреждения, последние из которых, в свою очередь, подразделяются на бюджетные и автономные. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 46. Ст. 4626.
Сама подготовка и принятие названного Закона были восприняты многими учеными, политиками и гражданами неоднозначно. На страницах журналов и газет развернулась острая дискуссия по вопросу целесообразности существования автономных учреждений в РФ. Казалось бы, новый Закон не только наделяет автономные учреждения большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей по сравнению с частными и бюджетными учреждениями, но и детально регулирует вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации автономного учреждения. Однако, несмотря на прогрессивность подобных нововведений, определенные вопросы все же возникают. Федеральный закон "Об автономных учреждениях" императивно устанавливает правило, согласно которому автономное учреждение может иметь только одного учредителя (п. 2 ст. 6), которым может быть исключительно РФ, субъект РФ, муниципальное образование, что является специальным правилом по сравнению с решением вопроса об учредителях учреждения в прежнем и ныне действующем законодательстве. В связи с этим необходимо проанализировать законодательство в целях определения положения о том, допускается ли создание учреждения несколькими учредителями. ГК РФ не содержит норм, запрещающих соучредительство учреждений. Ряд специальных законов указывают на возможность наличия нескольких учредителей у учреждения (ч. 2 ст. 29, ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О музейном фонде РФ и музеях в РФ" <2>, п. 1 ст. 11 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (ред. от 05.02.2007) "Об образовании" <3>). Так, норма ст. 11 Закона РФ "Об образовании" допускает совместное соучредительство только негосударственных образовательных учреждений, что означает наличие у образовательного учреждения нескольких учредителей-собственников, которыми могут быть исключительно физические и (или) юридические лица. Не все законы не допускают совместное соучредительство учреждений РФ, муниципальными образованиями, физическими и (или) юридическими лицами. Нормы ст. 29, 30 Федерального закона "О музейном фонде РФ и музеях в РФ" предусматривают совместное создание музея (который создается только в форме учреждения) наряду с федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов РФ другими учредителями. Однако музей считается государственным учреждением в случае финансирования его деятельности за счет соответствующих бюджетов более чем на 50%. Как видно, законодатель не отказался полностью от наличия учреждений, создаваемых несколькими собственниками: РФ, субъектом РФ, физическими и юридическими лицами. На наш взгляд, подобная позиция законодателя вполне оправданна, поскольку государство сохраняет функции контроля за деятельностью учреждения, привлекая к частичному финансированию частных лиц. Обращаясь к автономным учреждениям, реализующим полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления путем предоставления услуг и выполнения работ в определенных сферах жизнедеятельности общества, следует отметить следующее. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают полномочиями в таких областях, как образование, наука, социальная сфера. Согласно Уставу Самарской области от 18 декабря 2006 г. N 179-ГД органы государственной власти Самарской области гарантируют создание, сохранение и поддержку систем образования, науки, культуры, социального обеспечения населения (ст. 26) <4>. Для реализации и функционирования поставленных задач нужны значительные средства, которых в ряде случаев у муниципалитетов нет. Так почему же нельзя привлечь частный капитал, чтобы увеличить возможности функционирования автономных учреждений? Отсюда, видимо, более целесообразно правило о единственном учредителе автономного учреждения закрепить как диспозитивное, установив отдельные исключения из этого правила, вызванные особенностями того или иного аспекта муниципального образования. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2591. <3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150. <4> Волжская коммуна. 2006. 20 дек.
Следующим является вопрос об особенностях имущественных прав автономного учреждения. Учреждение - это организационно-правовая форма некоммерческих организаций, которая не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества. Имущество передается учреждению собственником-учредителем и закрепляется за ним на праве оперативного управления. Субъекты права оперативного управления владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением имущества (ст. 296 ГК РФ). Новая редакция ст. 298 ГК РФ устанавливает различный порядок распоряжения имуществом автономными учреждениями, с одной стороны, и частными, бюджетными учреждениями, с другой стороны. Так, бюджетные и частные учреждения не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом (за исключением денежных средств, выделенных им по смете). Автономные же учреждения могут распоряжаться имуществом самостоятельно, за исключением особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного автономными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение этого имущества. При этом Федеральный закон "Об автономных учреждениях" устанавливает одно ограничение для автономных учреждений по распоряжению имуществом - им запрещено без согласия своего учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Как видно из анализа приведенных норм, автономное учреждение наделяется большим объемом правомочий распоряжения в рамках права оперативного управления. Однако свобода такой имущественной деятельности автономного учреждения компенсируется отменой субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения. Такой законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника-учредителя по обязательствам автономного учреждения полностью противоречит самой правовой природе учреждения как субъекта права оперативного управления. Вызывает сомнение формулировка Федерального закона "Об автономных учреждениях" в части невозможности обращения взыскания по обязательствам автономного учреждения на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (п. 4 ст. 2). Названная норма ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" соответственно предполагает невозможность признания автономного учреждения банкротом, что подтверждается нормой п. 2 ст. 1 ФЗ от 26.10.2002 N 127-ФЗ (ред. от 05.02.2007) "О несостоятельности (банкротстве)" <5>, согласно которой учреждение не может быть признано банкротом ни при каких условиях. Такая формулировка Закона вовсе не нарушала интересы и права кредиторов, которые вступали в гражданско-правовые отношения с учреждением. Согласно ст. 63 ГК РФ, ст. 120 (прежней редакции) ГК РФ при недостаточности у учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе были обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества учреждения. Согласно ныне действующей редакции нормы ст. 120 ГК РФ собственник не отвечает по обязательствам автономного учреждения. Отсюда встает вопрос: насколько оправданна отмена субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного учреждения, если, по сути, собственник активно вмешивается в деятельность учреждения (наделен широкими полномочиями в области управления, определения заданий для автономных учреждений и т. д.), сохраняя в любом случае право собственности на объекты недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за автономным учреждением? Причем следует заметить, что решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается собственником-учредителем, что вновь подчеркивает широкие полномочия собственника в определении прав учреждения на имущество учредителя. Кроме того, на учредителя возложена обязанность по финансовому обеспечению выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономными учреждениями. Однако законодателем не предусмотрены механизм реализации этой обязанности и последствия ее неисполнения. В результате возможна ситуация, когда автономное учреждение вынуждено будет само нести расходы на содержание такого имущества, не погашая задолженности перед кредиторами. Думается, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы не отказываться от субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или следовало бы предусмотреть определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением). -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Представляется требующим уточнения и вопрос об органах управления автономного учреждения. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об автономных учреждениях" органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие). В состав наблюдательного совета входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, представители общественности. Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об автономных учреждениях" в состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители работников автономного учреждения. Таким образом, законодатель предусматривает в обязательном порядке наличие в числе членов наблюдательного совета только представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, не акцентируя внимание на участии в управлении трудового коллектива, что не вполне соответствует провозглашаемой свободе в отношении деятельности автономных учреждений (в уставе, утвержденном собственником - публичным образованием, может и не предусматриваться наличие в наблюдательном совете членов - работников автономного учреждения). Следует также обратить внимание, что такие органы управления, как, например, ученый совет, общее собрание работников, продолжают существовать в автономном учреждении. Однако функции их значительно снижены, поскольку основные вопросы, определяющие приоритетные направления деятельности автономного учреждения, переданы наблюдательному совету. На наш взгляд, законодателю следовало бы закрепить в Федеральном законе "Об автономных учреждениях" норму об участии в наблюдательном совете работников как императивную, установив определенные границы такого участия (например, количество работников не должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения). Согласно Федеральному закону "Об автономных учреждениях" автономные учреждения не могут создаваться в сфере здравоохранения. На наш взгляд, подобным образом можно ставить вопрос и об исключении автономных учреждений из сферы образования. Законодатель, закрепляя такой принцип, как общедоступность и бесплатность образования, может выполнить поставленную задачу только в случае сохранения системы государственного образования. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой наиболее приемлемой формой образовательной организации, выполняющей важнейший принцип - высокий уровень образования, доступность и бесплатность образования (для государственных учреждений) и отвечающей интересам собственников, должно быть признано бюджетное учреждение. Представляется верным трактовать конституционное положение о бесплатности и доступности образования в РФ как необходимость сохранения государственных и муниципальных учреждений, а именно бюджетных учреждений в образовательной сфере.
Название документа