О договорной и внедоговорной ответственности государства
(Романова В. В.) ("Право и политика", 2007, N 4) Текст документаО ДОГОВОРНОЙ И ВНЕДОГОВОРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА
В. В. РОМАНОВА
Романова Вера Витальевна - аспирант кафедры теории и истории государства и права Волжского университета им. В. Н. Татищева (г. Тольятти), юрисконсульт ООО "Инкомцентр".
Необходимым условием стабильных отношений имущественного характера является законодательно установленная юридическая ответственность каждого субъекта гражданского оборота. Именно поэтому в ст. 53 Конституции РФ устанавливается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Нельзя забывать и о специфике такого субъекта юридической ответственности, как государство, которая заключается в особом характере регламентации его хозяйственной деятельности. Участие государства в гражданских правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, что, естественно, не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Поэтому ГК РФ, провозглашая в п. 1 ст. 124 равенство государства с иными участниками гражданских правоотношений, в следующем пункте делает оговорку о том, что нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются по отношению к государству в том случае, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенности данного субъекта. Участвуя в гражданско-правовых отношениях, государство должно соблюдать им же установленные правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю, иначе имущественный оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена. В юридической науке выделяют значительное число критериев, по которым можно классифицировать виды гражданско-правовой ответственности государства в ретроспективном аспекте. В настоящей статье классификация проведена на основе такого критерия, как наличие либо отсутствие договорных обязанностей в отношениях между сторонами, известного науке еще со времен римского права ("каждое обязательство возникает или из договора, или из правонарушения" - Гай. Институции. 3.88) <1>. Следовательно, можно выделить два вида гражданско-правовой ответственности государства: внедоговорная (деликтная) ответственность и договорная ответственность государства. -------------------------------- <1> Памятники римского права: Законы ХII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. М., 1997. С. 98.
1. Внедоговорная (деликтная) ответственность государства. Принцип возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, на сегодняшний день один из важнейших, его реализация является условием развития общества. Если во всех иных случаях причинения вреда стороны (причинитель и потерпевший) характеризуются взаимным равенством, то в этом случае наблюдается противоположное. Равенство сторон здесь исключается в силу того, что административное управление - это государственно-властная деятельность, осуществляемая посредством односторонних властных предписаний, исходящих от государственного органа или его отдельных должностных лиц <2>. -------------------------------- <2> Кирилова Н. А. Гражданско-правовая ответственность государства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 140 - 141.
Общая теория права признает наличие определенных правовых и фактических оснований наступления юридической ответственности. К правовым основаниям относятся нормы права, регулирующие данный вид отношений. Помимо общеизвестных ст. 53 Конституции РФ и норм Гражданского кодекса РФ, можно выделить положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.: "Каждый, кто был жертвой незаконного ареста или содержания под стражей, имеет право на компенсацию, обладающую исковой силой" (п. 5 ст. 9); участвующие в Пакте государства обязались "обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве" (подп. "а" п. 3 ст. 2) <3>. Вопросы компенсации ущерба, причиненного в результате нарушения права каждого на справедливое судебное разбирательство, урегулированы также Конвенцией о защите прав человека и основных свобод <4>. -------------------------------- <3> Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.66, вступил в силу 23.03.76, в том числе и для СССР (Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291), а впоследствии - для России. <4> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.
В состав правонарушения, являющегося фактическим основанием деликтной ответственности, включаются следующие условия: - противоправное поведение лица, причинившего вред; - возникновение вреда у потерпевшего; - причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; - вина причинителя вреда. Рассмотрим каждый элемент состава правонарушения в отдельности.
Противоправное поведение субъекта ответственности
Гражданский кодекс РФ (ст. 1069 ГК РФ) говорит о незаконных действиях (бездействии). Учитывая специфику рассматриваемого субъекта юридической ответственности - государства, термин "незаконные" следует толковать в широком смысле, а именно - как противоправные. Ведь органы государственной власти, их должностные лица подчиняются не только нормативно-правовым актам, но и должностным инструкциям, указаниям вышестоящих органов государственной власти. В соответствии с п. 2 ст. 6 ГК РФ к гражданско-правовым отношениям применимы также принципы разумности и добросовестности. Так, В. И. Кофман предлагает под противоправностью понимать "нарушение чужого субъективного права без должного на то управомочия" <5>. -------------------------------- <5> Кофман В. И. Соотношение вины и противоправности в гражданском праве // Правоведение. 1957. N 1. С. 65 - 76.
Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия. Отсюда две его возможные формы: противоправное действие и противоправное бездействие. Действия государства, органов государственной власти и их должностных лиц проявляются в различных формах - это приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания.
Наступление вреда
Вред включает в себя убытки (реальный ущерб и упущенная выгода, выраженные в денежной форме), а также моральный (неимущественный) вред. Вред в деликтных обязательствах является не только необходимым условием ответственности, но выступает и в качестве ее меры <6>. В гражданском праве (п. 1 ст. 1064 ГК РФ) действует принцип полного возмещения вреда, что соответствует восстановительной функции гражданско-правовой ответственности. Закрепляя принцип полного возмещения вреда, законодатель в то же время устанавливает изъятия из него, предусматривая главным образом выплаты сверх возмещения вреда. Выплаты сверх возмещения вреда могут быть предусмотрены законом или договором и распространяются прежде всего на случаи повреждения здоровья или причинения смерти (п. 1 ст. 1064, ст. 1084, п. 3 ст. 1085, п. 3 ст. 1089 ГК РФ). В то же время в законе предусмотрены случаи изъятия из принципа полного возмещения вреда в сторону его уменьшения, в частности случаи причинения вреда в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ) и грубой неосторожности потерпевшего (ст. 1083 ГК РФ). -------------------------------- <6> Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. С. 63.
Причинная связь
Это связь между противоправными действиями органов государственной власти, их должностных лиц и наступившим вредом. Если в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость и не может квалифицироваться как непосредственная причина вреда, а вред - как прямое следствие противоправного поведения, то имущественная ответственность лица, допустившего противоправность, должна исключаться. В сфере государственного управления нередко вред причиняется в результате действий (бездействия) нескольких органов государственной власти и должностных лиц, одни из которых являются непосредственными нарушителями, другие не исполнили надлежащим образом свои обязанности по контролю. В этом случае именно определение причинно-следственной связи между поступком и результатом помогает определить виновное лицо.
Вина
В российской юридической науке вину традиционно определяют как психическое отношение лица к совершенному им противоправному деянию и его последствиям. Психическое отношение к своему поведению могут испытывать лишь физические лица, государство же, являясь, по сути, совокупностью органов государственной власти и должностных лиц, не обладает психикой, а поэтому не способно иметь психического отношения к своим действиям. Именно поэтому применительно к такому субъекту гражданско-правовой ответственности, как государство, вина определяется психическим отношением к содеянному и его результатам должностного лица, выступавшего от имени государства. Действия должностного лица, связанные с осуществлением делегированных ему полномочий, - это действия самого государства, а, следовательно, вина должностного лица и есть вина государства. Исключением из общего правила о вине являются случаи ответственности государства независимо от вины, предусмотренные п. 1 ст. 1070 ГК РФ, а именно причинение вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Положение о безвиновной ответственности государства в данных случаях можно объяснить характерными особенностями отношений с участием правоохранительных органов. Другим примером усеченного состава правонарушения, не учитывающего такой элемент, как вина, является ответственность владельцев источников повышенной опасности (ст. 1079 ГК РФ). Основываясь на вышеизложенных элементах состава гражданско-правового нарушения, законодатель установил исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых у государства возникает обязанность возместить вред: 1) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 1069); 2) причинение вреда гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (п. 1 ст. 1070); 3) причинение вреда гражданину и юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекшей последствий, предусмотренных п. 1 ст. 1070 (п. 2 ст. 1070); 4) причинение вреда гражданину или юридическому лицу при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070). Таким образом, деликтная ответственность государства наступает при совершении причинителем вреда (органом государственной власти, должностным лицом) противоправного вредоносного действия (или бездействия), с наличием которого закон связывает возникновение права на возмещение вреда у потерпевшего (гражданина или юридического лица) и обязанности возмещения вреда за счет соответствующей казны. 2. Договорная ответственность государства. Переход Российской Федерации от административно-командной к рыночной экономике обусловил возникновение новых общих правовых и экономических принципов, в том числе и в отношениях, связанных с хозяйственной деятельностью такого субъекта права, как государство. Основой хозяйственной деятельности всех без исключения субъектов гражданского оборота в настоящее время является договор. Как уже отмечалось, участие в гражданских правоотношениях Российской Федерации и государственных образований основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях. Поэтому законодательно закреплены и применяются на практике специальные правовые режимы договорных отношений с участием государства, что часто вызывает неравенство сторон договора. К примеру, в случаях, установленных законом, заключение контракта на поставку для государственных нужд является обязательным для контрагента публичного образования. Налицо нарушение субъективного гражданского права поставщика, вытекающего из основополагающего принципа свободы договора - права на свободное решение вопросов о необходимости и целесообразности заключения договора, о выборе контрагента по договору. Однако в силу исключительности и специфичности государственного заказа без установления данного исключения из общего принципа свободы договора становится затруднительным обеспечение интересов государства, а значит, и общества в целом. Действующее гражданское законодательство РФ (ст. 527, 533 ГК РФ) в целях защиты имущественных интересов поставщика предусматривает обязанность государственного заказчика возместить все убытки, которые могут быть причинены другой стороне договора в связи с выполнением государственного контракта. Следует согласиться с авторами, указывающими на некорректность использования в вышеназванном случае термина "возмещение убытков", традиционно обозначающего форму гражданско-правовой ответственности <7>. Чтобы подчеркнуть юридическое различие возмещения убытков поставщику при выполнении государственного контракта от возмещения убытков как формы ответственности, необходимо использовать в данных случаях иной термин, например, "компенсация убытков" <8>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <7> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 642. <8> Горбунова Л. В. Некоторые правовые проблемы ответственности при поставке товаров для государственных нужд // Журнал российского права. 2003. N 12. С. 117.
Другой пример неравенства сторон договора с участием государства мы можем найти в Бюджетном кодексе РФ, где установлено, что при уменьшении объема бюджетных средств, выделенных учреждению для финансирования заключенных им договоров, оно и другая сторона договора должны согласовать новые сроки и другие условия, причем контрагент вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения лишь реальных убытков, но не упущенной выгоды, возникшей в результате изменения условий соответствующего договора (п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Тем самым одна из сторон такого договора ставится в заведомо неблагоприятные условия, связанные с возможностью принудительного пересмотра условий заключенного ею договора и ограничением имущественной ответственности контрагента. Такая ситуация устанавливается государством в целях ограничения или исключения собственной имущественной ответственности, что нарушает основополагающий принцип равенства его с другими участниками гражданских правоотношений <9>. -------------------------------- <9> Кирилова Н. А. Гражданско-правовая ответственность государства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 98.
В отличие от деликтной ответственности, в договорной субъекты изначально состоят в правоотношениях, за ними закреплены определенные права и обязанности, нарушение которых и вызывает наступление ответственности. При этом мера ответственности самостоятельно определена сторонами и закреплена в договоре. Что касается договорных отношений с участием публично-правовых образований, то здесь мера ответственности ввиду особенности правового положения субъекта зачастую прописана в нормативно-правовых актах. Так, п. 2 ст. 16 Федерального закона от 29.12.94 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" предусматривает ответственность поставщика за просрочку поставки материальных ценностей в государственный резерв в виде неустойки в размере 50 процентов стоимости недопоставленных материальных ценностей. К мерам договорной ответственности относятся: - уплата неустойки (ст. 330 ГК РФ); - уплата процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ); - возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ); - компенсация морального вреда (ст. 151 ГК РФ). С различными оговорками к мерам гражданско-правовой ответственности в цивилистической литературе относят безвозмездное устранение дефектов, обращение задатка, уменьшение стоимости товара <10>. -------------------------------- <10> См. подробнее: Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти, 1997. С. 286 - 292.
Обобщая вышесказанное, можно утверждать, что в законодательстве о договорных отношениях с участием публично-правовых образований ответственность контрагента государства детально регламентирована, санкции за невыполнение государственного контракта закреплены более жесткие по сравнению с санкциями за нарушение иных договоров. В то же время ответственность государства четко не определена, специальные санкции не установлены, более того, имеются послабления. Формой выравнивания участников гражданского оборота в данном случае является возмещение государством убытков, связанных с выполнением государственного контракта, что вытекает из ключевого принципа гражданского права - принципа равенства участников гражданских правоотношений. Особенностью установленного режима ответственности государства является также и то, что законодатель указал источник возмещения вреда. Статьи 1069 и 1070 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта РФ. В современном гражданском законодательстве определение казны приводится в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которому государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Установление правового режима, при котором вред возмещается за счет казны, существенно повышает эффективность института возмещения вреда, так как обеспечивает гражданам и юридическим лицам более надежный и быстрый источник компенсации, своевременную защиту и полное восстановление социальной справедливости, чем в случае возмещения вреда по общим правилам (ст. 1064, 1068 ГК РФ). Казна располагает неизмеримо большими возможностями по восстановлению потерпевшему прежнего состояния, чем соответствующие органы и тем более должностные лица. Необходимо отметить, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут, за их действия отвечает соответствующий государственный орган, а в рассматриваемых случаях - соответствующая казна. Тем не менее на самих должностных лиц может быть возложена имущественная ответственность в порядке регресса, т. е. в виде возмещения органу или казне по их требованию выплаченных потерпевшему сумм. Так, в ст. 1070 Гражданского кодекса РФ предусмотрена регрессная ответственность перед казной должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, допустивших в отношении граждан незаконное привлечение к ответственности, незаконное осуждение или незаконный арест. Регрессная ответственность названных должностных лиц может наступить лишь при одном условии: их вина должна быть подтверждена вступившим в законную силу приговором суда. Теоретически данное положение закреплено, однако применение его на практике вызывает множество вопросов. В заключение следует подчеркнуть, что государство в отличие от других субъектов гражданского права самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. В противном случае достичь стабильности в экономике и построить правовое государство не представляется возможным.
Название документа