Новое юридическое лицо (автономное учреждение)
(Залесский В. В.) ("Журнал российского права", 2007, N 4) Текст документаНОВОЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО (АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ)
В. В. ЗАЛЕССКИЙ
Залесский Виктор Васильевич - заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных стран ИЗиСП, доктор юридических наук.
В связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) <1> появился новый субъект гражданского права. В российском праве (как дореволюционном, так и советском) понятие "учреждение" существовало, хотя обозначало разные юридические конструкции. Рассматривая историю формирования учреждения в качестве разновидности юридического лица, С. Н. Братусь писал: "Учреждение выросло из корпорации; в процессе своего развития оно переросло корпоративную форму" <2>. Далее он обращал внимание на то, что "...в условиях буржуазного общества субъектами права собственности могут быть либо физические лица, либо организованные их объединения, либо государство в целом (казна), причем во всех этих случаях речь идет о различных модификациях права частной собственности; необходимо признать собственником имущества, предназначенного для удовлетворения общественно полезной цели, именно учреждение как таковое..." <3>. В 1954 г. С. Н. Братусь, говоря о советских учреждениях как структурном виде юридического лица, писал, что это, во-первых, государственные органы как бюджетные, так и действующие на основе хозяйственного расчета; во-вторых, это созданные кооперативными и общественными организациями предприятия и учреждения, являющиеся юридическими лицами. Союзы лиц, т. е. кооперативные и общественные организации, не частные объединения лиц, а социалистические организации <4>. Но в советское время учреждения не рассматривались как собственники закрепленного за ними имущества - собственником было государство. Создание частных учреждений предусматривалось ст. 15 ГК РСФСР 1922 г., в которой давался и примерный перечень таких учреждений - больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки. Частные учреждения могли быть в государственной, кооперативной или частной собственности согласно ст. 52 ГК РСФСР 1922 г., затем ситуация изменилась. В соответствии с ч. 2 ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. государственное имущество, закрепленное за государственными организациями (в том числе, учреждениями), состояло в оперативном управлении этих организаций. Частные учреждения в ГК РСФСР 1964 г. не упоминались. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <2> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 61. <3> Там же. С. 62. <4> См.: Советское гражданское право. Т. I. М., 1954. С. 150.
С восстановлением в правах системы товарно-денежных отношений частная собственность вновь появилась в российском законодательстве, а ГК РФ 1994 г. в п. 3 ст. 50 относит учреждения к некоммерческим организациям, финансируемым собственником. Пункт 1 ст. 212 ГК РФ в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ указывает, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Таким образом, учреждение может быть создано и финансироваться любым собственником. Основываясь на соображениях, высказанных С. Н. Братусем в работе о юридических лицах, Н. В. Козлова составила реестр признаков учреждения как одного из видов юридических лиц. Полагаем, что перечисленные признаки достаточно полно характеризуют учреждение: 1) создается по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределенного круга лиц; 2) основой учреждения является целевое имущество, переданное учредителем; 3) между учреждением и потребителями его услуг, а также между потребителями не возникают корпоративные отношения; 4) содержание деятельности учреждения определяется общественным интересом в рамках, определяемых государством; 5) волеобразующим органом учреждения является его администрация, действующая в соответствии с учредительными документами, содержание которых определяется учредителем на основании закона; 6) учреждение не может быть ликвидировано по воле его администрации, но только по основаниям, предусмотренным законом <5>. -------------------------------- <5> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 216 - 217.
До издания Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" <6> в законодательстве использовалось одно понятие - "учреждение" с указанием на некоторые виды учреждений, отличающихся друг от друга в зависимости от того, каким собственником оно было создано. Закон дозволял создавать учреждения любому собственнику. Пункт 1 ст. 120 ГК РФ установил: "Учреждением признается организация, созданная собственником..." Эта же формула была воспроизведена в п. 1 ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) <7>. Изменения, вносимые в связи с принятием Федерального закона об автономных учреждениях, не затронули эту общую формулу. Но законодатель воспользовался нормой п. 3 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которой правовое положение отдельных видов государственных и иных учреждений может быть определено законом "...и иными правовыми актами". В какой степени возможно определять правовое положение учреждений "иными правовыми актами" - не вполне ясно. Из п. 3 ст. 50 ГК РФ следует, что некоммерческие организации могут создаваться только в формах, предусмотренных законом. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627. <7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В настоящее время различают учреждения трех видов: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальными образованиями. Родовое понятие учреждения характеризуется признаками, общими для всех видов учреждений. Каждое учреждение пользуется правами юридического лица. Особенностью учреждения является то, что оно всегда создается внешним учредителем, остающимся за его пределами. Учредитель определяет цели деятельности учреждения, которые соответствуют его общей характеристике как некоммерческой организации и конкретизируются в уставных документах в рамках указания закона - учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функции некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Частное учреждение может быть создано любым физическим или юридическим лицом, вкладывающим имущество, принадлежащее ему на праве собственности. Частное учреждение могут образовать и акционерное общество, и общественная организация (например, политическая партия). Согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <8>, в собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, а в п. 2 ст. 28 названного Закона указано, что собственником имущества политической партии, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является политическая партия в целом. Таким образом, имея имущество в собственности, политическая партия вправе создать частное учреждение, действующее в соответствии с целями и задачами своего учредителя. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <9> упоминает об особом виде учреждений - общественном учреждении. Статья 11 этого Закона называет общественным учреждением не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Но такое учреждение может и не быть юридическим лицом: "В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации" (ч. 4 ст. 11 указанного Федерального закона). Можно ли общественное учреждение, прошедшее государственную регистрацию, отнести к категории частных учреждений? Представляется, что да, так как оно удовлетворяет всем признакам именно частного учреждения. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Автономное учреждение создается Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ч. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Из приведенного определения следует: 1) учредителями автономных учреждений могут быть только Российская Федерация, субъект Федерации либо муниципальное образование; 2) автономные учреждения создаются для осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления; 3) указанные полномочия могут осуществляться в конкретно перечисленных сферах деятельности - науке, образовании, здравоохранении, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Имущество (материальная база) для осуществления уставной деятельности учреждения предоставляет собственник, являющийся учредителем автономного учреждения, т. е. Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование. За автономным учреждением переданное собственником имущество закрепляется на праве оперативного управления (ч. 1 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Это положение ст. 296 ГК РФ распространяется на все виды учреждений, включая автономные. Автономному учреждению принадлежат вещные правомочия владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с: а) целями деятельности учреждения; б) заданиями собственника предоставленного имущества; в) назначением имущества. Выяснение перечисленных условий представляет значительные трудности в связи с большим разнообразием видов деятельности, осуществляемой автономными учреждениями, изменяющимися обстоятельствами ее осуществления, коррекции заданий, поступающих от собственника. Все это требует обращения к специальным законам, например, к Закону РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <10>, Основам законодательства Российской Федерации о культуре (утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г.) <11>. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. <11> Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
Реализация всех трех правомочий подчинена общим требованиям, но правомочие распоряжения осуществляется в более узких рамках. Абзац 2 п. 1 ст. 298 ГК РФ предусматривает, что автономное учреждение не вправе без согласия собственника отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Определение недвижимого и движимого имущества дается в ст. 130 ГК РФ. Понятие особо ценного движимого имущества содержится в ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях, где под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. В этом определении категория "существенно затруднено" имеет явно оценочный характер - будет ли существенно затруднено функционирование музея, если в нем будет отсутствовать одна из картин известного художника? Ясность в порядок определения видов особо ценного движимого имущества должно внести Правительство РФ, издав соответствующий акт. В рамках этого порядка решение об отнесении движимого имущества к "особо ценному" принимает учредитель одновременно с принятием решения о закреплении имущества за автономным учреждением либо решения о предоставлении средств для приобретения такого имущества. Функции и полномочия учредителя (при отсутствии иных указаний в законе или актах Президента РФ) выполняют: в отношении автономного учреждения, созданного на базе федеральной собственности, - федеральный орган исполнительной власти (например, Министерство культуры РФ); в отношении автономного учреждения, созданного на базе собственности субъекта Федерации, - исполнительный орган государственной власти субъекта (например, Правительство Пермского края); в отношении автономного учреждения, созданного на основе муниципальной собственности, - орган местного самоуправления (ст. 6 Закона об автономных учреждениях). В отличие от частного учреждения у автономного может быть лишь один учредитель. Это правило основано на необходимости четкого разграничения государственного и муниципального имущества во избежание неправомерного присвоения функций управления объектами чужой собственности. Обеспечив сохранность и целевое использование важнейших объектов государственной и муниципальной собственности, Закон предоставляет автономным учреждениям широкие возможности осуществления уставной деятельности по выполнению работ и оказанию услуг в определенном учредителем направлении. Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно с одним существенным исключением - вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя допускается только с согласия учредителя (ч. 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Деятельность автономного учреждения заключается в выполнении работ и оказании услуг по заданию учредителя на базе имущества, закрепленного собственником-учредителем за учреждением. Содержание задания, которое учредитель адресует автономному учредителю, должно соответствовать уставу учреждения и определенному в нем направлению его деятельности. Задания могут охватывать значительный период времени (возможно, вообще без определения каких-либо временных рамок), но, по-видимому, допустимы даже разовые задания - например, поручение университету провести всероссийский конкурс на лучшую студенческую работу или предложение музею организовать выставку хранящихся в нем произведений искусства в иностранном государстве. Финансовое обеспечение заданий, которые учредитель дает автономному учреждению, производится учредителем соответственно уровню учреждения в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта Федерации либо местной администрацией (ч. 5 ст. 4 Закона об автономных учреждениях). Выполнение заданий учредителя является первостепенной задачей им же созданного автономного учреждения. Сверх этого учреждение вправе выполнять работы и оказывать услуги в рамках своей основной деятельности для граждан и юридических лиц за плату. При этом условия выполнения работ и оказания услуг, а также их оплата должны быть одинаковыми для всех потребителей. В сущности речь идет о публичных договорах и соблюдении интересов потребителей при их присоединении к потреблению работ и услуг, предлагаемых автономным учреждением (ст. 426 и 428 ГК РФ). Важным признаком автономных учреждений следует считать то обстоятельство, что такие субъекты публичных отношений, как Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования, используют правовую форму автономного учреждения для реализации своих социальных задач. Вместе с тем предоставление автономным учреждениям более широких возможностей участия в имущественных отношениях, проявления коммерческой инициативы делает их более чуткими к изменениям конъюнктуры на рынке работ и услуг, в получении которых заинтересованы граждане и юридические лица. Поэтому автономные учреждения могут работать более оперативно по сравнению с бюджетными учреждениями того же профиля. Здесь сказывается и непосредственная материальная заинтересованность в результатах деятельности: доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, а собственник имущества, закрепленного за учреждением, не имеет права на получение таких доходов (ч. 8, 9 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). В связи с предоставлением автономному учреждению значительных правомочий по участию в гражданском обороте Закон об автономных учреждениях приблизил правовое регулирование организации и деятельности учреждения к правовым конструкциям, свойственным хозяйственным обществам. Как следствие этого, автономное учреждение приобрело в известной степени двойственную природу: в нем объединились черты государственного (или муниципального) бюджетного учреждения, частично финансируемого из соответствующего бюджета, и некоммерческой организации, пользующейся в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность, не отклоняясь от целей, "направленных на достижение общественных благ" (п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Своеобразная природа автономного учреждения получила адекватное отражение и закрепление в нормах Закона об автономных учреждениях. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона об автономных учреждениях органами учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные законами и уставом учреждения органы. Наблюдательный совет и руководитель должны быть в любом автономном учреждении, наличие других органов определяется спецификой задач, во имя решения которых создано учреждение. Так, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ (в ред. от 16 октября 2006 г.) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <12> в ст. 12 определяет общие основы управления высшим учебным заведением: управление осуществляется на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности; общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет; непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляется ректором. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
В организации управления автономным учреждением значительна роль учредителя-собственника базового имущества учреждения. Закон специально определяет его компетенцию в области управления автономным учреждением. Учредитель утверждает устав учреждения, назначает руководителя и прекращает его полномочия, принимает решение о реорганизации и ликвидации автономного учреждения, рассматривает и одобряет предложения руководителя учреждения о заключении сделок, для которых необходимость такого одобрения предусмотрена Законом об автономных учреждениях. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что полномочия учредителя, определяющие само существование автономного учреждения, весьма напоминают права общего собрания акционеров в акционерном обществе с тем существенным отличием, что акционеры собственниками имущества акционерного общества не являются. Широкие полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются в координации и под контролем наблюдательного совета. Полномочия наблюдательного совета в значительной степени определяются его составом, в котором представлены исполнительные органы государственной власти либо муниципального образования и представители общественности (ст. 10 Закона об автономных учреждениях). Функционирование автономного учреждения обеспечивается имущественным комплексом, переданным ему в оперативное управление учредителем. Поэтому в состав наблюдательного совета в обязательном порядке включаются представители учредителя. Таковыми могут быть, например, представители Министерства культуры РФ в автономном учреждении культуры (консерватории, театре, музее и т. д.) либо Министерства образования и науки РФ (университете, научно-исследовательском институте). Кроме них обязательно включение представителей исполнительных органов государственной власти, на которые возложено управление государственным имуществом (Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ и др.). Обязательно включаются представители общественности, в частности, лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Так, в наблюдательный совет при музыкальном театре, имеющем статус автономного учреждения, может войти известный композитор, дирижер или исполнитель. Аналогичные требования Закон об автономных учреждениях установил и для автономных учреждений, создаваемых субъектом Федерации или муниципальным образованием. В наблюдательный совет помимо обязательных членов могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители коллектива автономного учреждения. Для сохранения определяющего влияния государства, органов местного самоуправления Закон предусмотрел численный состав наблюдательного совета и квоты представительства в нем. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления должно быть более одной трети общего числа членов совета, а количество представителей коллектива автономного учреждения - не более одной трети от общего числа членов наблюдательного совета. Члены наблюдательного совета простым большинством избирают из своей среды председателя совета. Председателем может быть избран любой член совета за исключением представителя работников автономного учреждения. Избирается председатель на весь срок полномочий наблюдательного совета, но в любое время может быть переизбран. Впервые в законодательство о юридических лицах введен возрастной критерий - в отсутствие председателя наблюдательного совета его функции выполняет старший по возрасту член совета, за исключением представителя работников автономного учреждения (ч. 16 ст. 10 Закона об автономных учреждениях). Отсюда следует, что ни основная должность члена совета в государственном органе или в органе местного самоуправления, ни другие факторы, определяющие статус лица за пределами наблюдательного совета, во внимание не принимаются. В нормах Закона, касающихся компетенции наблюдательного совета, четко проводится идея преобладания воли учредителя в формировании воли автономного учреждения как юридического лица. По многим вопросам, отнесенным к компетенции наблюдательного совета, совет лишь дает рекомендации, а учредитель принимает решения. Это относится к рассмотрению предложений учредителя или руководителя учреждения о внесении изменений в устав автономного учреждения, предложений тех же лиц об открытии или закрытии филиала либо представительства учреждения, предложения о реорганизации или ликвидации автономного учреждения и др. (п. 1 - 5 и 8 ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях). Вместе с тем по ряду важных вопросов наблюдательный совет принимает решения, обязательные для руководителя учреждения (п. 10, 12 ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях). Так, совет принимает обязательные для руководителя решения о заключении крупных сделок или сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Как правило, наблюдательный совет принимает решения простым большинством голосов. Большинство в две трети голосов совета требуется для принятия решений о заключении крупных сделок и по поводу проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения. Непонятны мотивы, которыми руководствовался законодатель, не включив в список решений наблюдательного совета, для вынесения которых требуется большинство в две трети голосов членов совета, решения о совершении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность. Как совершение крупной сделки, так и сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, может вызвать невыгодные последствия для учредителя автономного учреждения, причинить ущерб его материальным интересам. Поэтому Закон об автономных учреждениях окончательное решение по этим сделкам оставляет за учредителем - собственником имущества учреждения (ст. 14 - 17). Крупная сделка может быть признана недействительной не только по иску самого автономного учреждения, но и по иску его учредителя. Аналогичное правило действует и в отношении сделок, в совершении которых имелась заинтересованность. Если сравнить правила Закона об автономных учреждениях о крупных сделках и сделках с заинтересованностью с соответствующими статьями Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Закон об акционерных обществах), то при наличии существенных отличий (главным образом, процедурных) мы обнаружим сходство по кардинальному вопросу - решающее значение в определении судьбы указанных сделок имеет голос того лица, которому принадлежит право распоряжения имуществом: в акционерном обществе - акционерам, в автономном учреждении - собственнику. Наряду с другими особенностями, Закон об автономных учреждениях уточняет перечень лиц, которые могут оказаться заинтересованными в совершении сделки. Помимо лиц, перечисленных в ст. 81 Закона об акционерных обществах, в него включены: бывший супруг, бабушки, дедушки, внуки, двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в том числе братья и сестры усыновителей этого лица), племянники (ч. 3 ст. 16 Закона об автономных учреждениях). Список обстоятельств, при наличии которых указанные лица признаются заинтересованными, в целом совпадает для акционерных обществ и для автономных учреждений. Чем объяснить расширение списка лиц, потенциально заинтересованных в совершении учреждением сделки? Можно предположить, что Закон об автономных учреждениях исходит из задачи максимально защитить публичный интерес, предотвратить посягательства на государственную или муниципальную собственность, тогда как Закон об акционерных обществах регулирует отношения с частным интересом. Реорганизация автономных учреждений в основном происходит в известных формах слияния, присоединения, разделения и выделения (ст. 18 Закона об автономных учреждениях). Однако присоединение к автономному учреждению "одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности" возможно, т. е. муниципальное учреждение может быть присоединено только к муниципальному. В отношении слияния такое ограничение не обозначено. Можно ли считать реорганизацией изменение "типа" автономного учреждения, как это предусмотрено в ч. 5 ст. 18 Закона об автономных учреждениях (речь идет о создании на базе автономного учреждения бюджетного учреждения). Предположительно здесь имеет место не столько реорганизация, сколько преобразование, в какой-то степени похожее на преобразование открытого акционерного общества в закрытое. Закон об автономных учреждениях особо подчеркивает, что не допускается изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (ч. 3 ст. 20). Ликвидация автономного учреждения производится по основаниям и в порядке, предусмотренном ГК РФ. Оставшееся имущество автономного учреждения (в том числе то, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание) передается ликвидационной комиссией учредителю учреждения (ч. 3 ст. 19 Закона об автономных учреждениях).
Название документа