Девелопмент и государственные услуги
(Новиков А. Б.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2007, N 1) Текст документаДЕВЕЛОПМЕНТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ
А. Б. НОВИКОВ
Новиков А. Б., доцент Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, кандидат юридических наук.
Изучение правоотношений, возникающих в связи с оборотом и преобразованием недвижимости, имеет в науке гражданского права солидную историю. В этой связи было бы преувеличением говорить о кардинальном изменении в последнее время подходов к осмыслению традиционного состава общественных отношений, складывающихся по поводу недвижимой собственности. Однако экономические и правовые реформы в Российской Федерации в сфере оборота недвижимого имущества внесли значимые коррективы в регламентацию вещных прав на объекты недвижимости, отношений по возникновению и переходу прав собственности на недвижимое имущество, по созданию новых объектов недвижимости в ходе реконструкции и нового строительства в русле мирового опыта и традиций правового регулирования в этой сфере. Соответственно в теории вещных и обязательственных прав на недвижимое имущество в последние годы внимание специалистов стала привлекать система правоотношений, охватываемая понятием "девелопмент" (от англ. to develop - развивать, разрабатывать, раскрывать), которое энергично проникает в отечественную науку и практику из современных работ западных ученых и бизнесменов <1>. С нормативной точки зрения существенно, что понятие "девелопмент" соответствует прежде всего правоотношениям, возникающим при закреплении и переходе прав собственности на объекты недвижимости, и обязательственным правоотношениям в этой сфере, т. е. операциям с недвижимостью. В таком понимании объекта регулирования девелопмент мог бы претендовать на достаточно широкое юридическое толкование, представляя новомодный заимствованный термин. -------------------------------- <1> Управление проектами. Толковый англо-русский словарь-справочник / Под ред. В. Д. Шапиро. М., 2000; Мазур И. И., Шапиро В. Д. и др. Управление проектами: Справ. пособие. М., 2001; Дудин Е., Щукин А. Что такое девелопмент? // Интернет-журнал "Монолит". 2001. Июль. www. realesmedia. ru; Davidson Frame J. Managing Projects in Organisations. San Francisco, 1998; Kerzner Harold. Project Management. Sixth edition, John Wiley & Sons, Inc., 1999; и др.
Действительно, содержание, вкладываемое различными специалистами в понятие "девелопмент", варьируется в значительном диапазоне как в рамках исследуемых экономических механизмов, так и в рамках вопросов правового регулирования. Преимущественно вопросы девелопмента находят отражение в публикациях по менеджменту и экономике. Соответственно, в настоящее время представляется актуальным в сфере правовых исследований определить юридическое содержание понятия "девелопмент", установить круг общественных отношений, непосредственно связанных с этим понятием, выявить систему и перспективы правового регулирования этих общественных отношений. Кроме того, с учетом уже имеющихся результатов исследований по данной проблеме необходимо выяснить, представляет ли собой девелопмент правовой институт, и дать его соответствующую характеристику. Девелопмент наиболее часто рассматривается как специфическая разновидность коммерческой деятельности в сфере инвестиционно-строительных процессов и оборота недвижимости <2>. Девелопмент в трактовке западных бизнесменов и экономистов ассоциируется с управлением недвижимым имуществом, направленным на его преумножение и улучшение качественного состояния, повышение товарной ценности объектов недвижимости. При таком подходе представляется логичным взгляд на девелопмент западных правоведов, которые считают это понятие обозначающим разновидность предпринимательской деятельности, связанной с комплексным преобразованием объекта недвижимости, призванным увеличить его стоимость за счет технических, организационных усовершенствований, тонкого маркетингового подхода, удачных прогнозных оценок будущего спроса, учета факторов риска и т. п. В этом случае специфические отношения, в которые вступают предприниматели, характеризуются как градостроительные, архитектурные, инвестиционные, финансовые <3>. Таким образом, девелопмент прежде всего воспринимается как институт предпринимательского права, регулирующий правоотношения, связанные с предпринимательской деятельностью с использованием недвижимых активов. Однако уже из приведенных положений может вытекать и несколько иной вывод. Так, термин "девелопмент" в узком понимании может трактоваться как юридически значимые действия только по развитию (преобразованию) недвижимости. Тогда правовое регулирование будет иметь объектом только правоотношения, связанные с модификацией недвижимости в определенных целях, т. е. в особой, ограниченной сфере отношений по поводу объектов недвижимости. Соответственно, речь идет уже не о всякой предпринимательской (например, чисто спекулятивной) и не только о предпринимательской деятельности, а о такой деятельности, которая реально сопряжена с позитивной модификацией объектов недвижимости. Интересно отметить, что специалисты отмечают возможность трактовать деятельность девелопера не как развитие недвижимости, а как развитие соответствующего проекта <4>, что, на наш взгляд, существенно сближает девелопера с игроком на рынке недвижимости, так как финансовая успешность проекта может затмевать фактический строительно-архитектурный результат. Эта мысль подтверждается и тем, что к объектам девелопмента могут относиться не только объекты недвижимости, но и формы шоу-бизнеса, информационные технологии <5>, образовательные программы, т. е. любые социально востребованные объекты. -------------------------------- <2> Кущенко В. В. Девелопмент: современная концепция развития недвижимости. М., 2005. С. 2. <3> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 3. <4> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 14. <5> Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Девелопмент. М., 2006. С. 13.
Кроме того, можно утверждать, что развитие недвижимости не является исключительной областью приложения действий и инвестиций предпринимателей. Тем самым ставится под сомнение определение девелопмента как исключительно предпринимательской деятельности, отстраненной от общественного интереса. Здесь, вероятно, и проявляется существенная особенность рассматриваемого понятия: все разнообразные субъекты девелопмента (девелоперы) действуют в конечном итоге на рынке недвижимости, в условиях, когда объекты недвижимости, за редким исключением, так или иначе становятся обычными предметами гражданского оборота. Эту позицию фактически разделяет С. Н. Максимов, указывая, что "термин "девелопмент" не принято использовать в тех случаях, когда речь идет о строительстве "под заказ", для заранее определенного пользователя, хотя как материально-вещественный процесс развитие недвижимости здесь, несомненно, присутствует" <6>. Следовательно, обоснованный перечень субъектов девелопмента, а также характеристика их деятельности и позволяют ответить на вопрос, должен ли предприниматель являться олицетворением девелопмента в современной системе правового регулирования. -------------------------------- <6> Максимов С. Н. Девелопмент (развитие недвижимости). СПб., 2003. С. 22.
В сфере правовых исследований формирование понятия "девелопмент" опирается как на юридические, так и на экономические подходы к характеристике исследуемой деятельности. Более того, применение современной юридической методологии подразумевает акцент на выявлении системы урегулированных правом операций, юридически значимых действий, относящихся к области девелопмента, в то время как экономические методы сосредотачиваются на повышении ценности объекта недвижимости вследствие произведенных физических изменений при минимальных финансовых затратах. Так, экономическую сущность девелопмента выражает определение, приведенное С. Н. Максимовым: "Девелопмент - это такие материальные преобразования в объекте недвижимости, которые обеспечивают превращение его в другой, новый, объект, обладающий стоимостью большей, чем стоимость исходного объекта" <7>. -------------------------------- <7> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 8.
Операционное определение девелопмента удачно применяется со ссылкой на Закон о городском и сельском планировании Великобритании 1971 г. <8>. Это определение указывает на "выполнение строительных, инженерных, земляных и иных работ на поверхности, над или под землей или осуществление каких-либо материальных изменений в использовании зданий или участков земли". Работы по улучшению внутреннего интерьера, не изменяющие внешний вид здания, из сферы девелопмента исключены. Такая формулировка заставляет весьма тщательно подходить к анализу содержания понятия "качественное преобразование недвижимости", используемого для обобщения операций девелопмента, для того, чтобы установить связь состояния объекта недвижимости и системы действий участника девелопмента. -------------------------------- <8> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 10; Максимов С. Н. Указ. соч. С. 8.
Для установления такой связи оказывается существенным сформулировать цели преобразования недвижимости. Так, с экономической точки зрения цель может быть обозначена как получение прибыли участника девелопмента. Однако необходимо признать, что оптимальное достижение такой цели находится в сложной взаимосвязи с повышением ценности объекта. Иначе говоря, получение прибыли от операций с видоизмененной недвижимостью еще не свидетельствует о наличии реального девелопмента. Действительно, целью девелопмента является не просто создание объекта недвижимости на коммерческой основе, а получение дохода за счет создания объектов, удовлетворяющих потребности приобретателей недвижимости. Результатом девелопмента должно явиться возникновение нового объекта недвижимости, удовлетворяющего запросы бизнеса и населения по своим характеристикам, таким как материальность, долговечность, высокая капиталоемкость, участие в ряде воспроизводственных циклов, относящихся к капитальным благам <9>. Необходимо заметить, что одна из конкретных целей девелопмента, сформулированная В. В. Кущенко, существенно влияет на представление о статусе и роли девелопера как специального субъекта гражданского оборота, характеризуя девелопера как особого рода представителя или агента. Такой целью является "представление и защита интересов инвестора перед подрядчиком, проектировщиками, консультантами и государственными органами" <10>. Как видим, цель получения прибыли имеет существенное, но не исчерпывающее значение для понимания сущности девелопмента и его разновидностей. Именно здесь вскрывается возможная характеристика девелопмента как государственной услуги. -------------------------------- <9> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 22. <10> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 36.
В западноевропейской практике различают два вида девелопмента с выраженной коммерческой направленностью - fee-development и speculative development и строительство объекта недвижимости без цели получения прибыли для себя (build-to-suit). Эти разновидности девелопмента различаются по применяемым организационно-финансовым схемам. Fee-development подразумевает, что девелопер работает за денежное вознаграждение, за счет средств инвестора проводит проектирование, согласование, строительство и сдачу объекта. В условиях speculative development девелопер выступает еще и соинвестором проекта, совмещает в своей деятельности финансовые, архитектурно-строительные и риелторские операции. Представляется, что build-to-suit выступает разновидностью speculative development в условиях максимальной финансовой самостоятельности инициатора проекта (девелопера-инвестора). В этом случае прибыль субъекта девелопмента может быть "встроена" в созданный объект и не отделена от ценности объекта в денежном выражении, как это имеет место в других упомянутых разновидностях девелопмента. Одновременно выделяются и разновидности девелопмента в зависимости от содержания проекта, такие как редевелопмент и лэнддевелопмент <11>. Редевелопмент - преобразование уже существующих объектов недвижимости и их комплексов. Лэнддевелопмент - развитие земли как обустройство земельных участков, создание инженерной инфраструктуры. -------------------------------- <11> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 12.
В. В. Кущенко приходит к выводу, что девелопмент - комплексная совокупность организационных, фактических и юридических действий в процессе профессиональной предпринимательской деятельности, направленных на создание и (или) изменение объектов недвижимости с целью получения прибыли от таких преобразований <12>. С такой точки зрения, правовое обеспечение девелопмента - это система правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность по созданию и (или) изменению объектов недвижимости. При этом девелопер - предприниматель, инициирующий и обеспечивающий реализацию наилучшего из возможных вариантов развития недвижимости, включая организацию финансирования проекта <13>. -------------------------------- <12> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 12. <13> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 10, 45.
Правовое обеспечение девелопмента представляет прежде всего нормативное урегулирование порядка проведения операций и юридического оформления создания и изменения недвижимости, образования нового объекта недвижимости, регистрации и передачи прав на созданный объект, что обусловливает в конечном итоге законный механизм образования прибыли девелопера. Ключевыми процедурами, придающими завершенность процессу девелопмента, являются регистрация объекта и прав на него. В российской правовой науке обоснованно ставится вопрос о поиске места девелопмента в тех правовых концепциях Российской Федерации <14>, которые не ограничиваются либо вопросами предпринимательства в области оборота недвижимости, либо вопросами оказания публичных услуг в жилищной сфере. Здесь необходимо заметить, что необходимость оказания публичных услуг в жилищной сфере увязывает проблему становления девелопмента с общими проблемами реализации административной реформы в Российской Федерации, в ходе решения которых вырабатываются стандарты и административные регламенты оказания публичных услуг <15>. По меткому замечанию С. М. Максимова, "девелопмент является способом разрешения противоречия между изменяющимися и возрастающими потребностями общества в услугах, оказываемых с использованием недвижимости, с одной стороны, и наличными качественными и количественными характеристиками недвижимого имущества - с другой" <16>. Девелопер признается участником рынка профессиональных услуг <17>, действующим в сфере недвижимости. На региональном уровне с мероприятиями по реформированию системы исполнительной власти реально сопрягаются процессы самоорганизации участников девелопмента. Так, объединение участников рынка коммерческой и промышленной недвижимости Санкт-Петербурга - Гильдия девелоперов - как общественная организация имеет в качестве одной из целей выработку стандартов работы на рынке управления недвижимостью, совершенствование деятельности доверительных управляющих недвижимостью по эффективному использованию государственной и частной собственности <18>. Здесь необходимо выделить особенность такого доверительного управления - преобразование (развитие) недвижимости, что позволяет рассматривать девелопера как специфическую разновидность доверительного управляющего в сфере создания и использования недвижимости. Таким образом, в ходе углубленного исследования девелопмента речь идет уже о совершенствовании правового регулирования режимов деятельности на рынке недвижимости различных субъектов гражданского оборота, включая и государство <19>. При этом в сфере инвестиционной, строительной, архитектурной и градостроительной деятельности указанных субъектов значительная роль принадлежит публично-правовому регулированию, которое существенно дополняет и корректирует механизмы гражданско-правового регулирования. Особенностью девелопера, наделенного государственно-властными полномочиями, является, на наш взгляд, его ориентированность не на извлечение прибыли, а на решение социально-экономических задач, связанных с преобразованием объектов недвижимости, за счет государственных ассигнований с привлечением частного капитала. В результате, по признанию специалистов, правовой режим рынка недвижимости не может ограничиваться только нормами гражданского права <20>. Такая трактовка позволяет при известных оговорках объединить негосударственных субъектов девелопмента с девелоперами, наделенными государственно-властными полномочиями, в группу лиц, реализующих в области строительства публичный интерес на коммерческой основе под контролем государства и с привлечением как частных, так и государственных инвестиций, что подтверждается различными механизмами организации современного строительного процесса в регионах Российской Федерации <21>. -------------------------------- <14> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 7; Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. М., 2004. <15> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. <16> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 15. <17> Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Указ. соч. С. 7. <18> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 50. <19> Там же. С. 17. <20> Там же. С. 8, 9. <21> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 6, 7.
Совокупность субъектов и проводимых ими операций девелопмента становится определяющим критерием для формирования юридически-доктринального определения понятия "девелопмент". При этом исследователи фактически различают понятия "девелоперы" и "участники девелоперских процессов". С экономической точки зрения указывается даже на известный антагонизм экономических ролей инвестора, менеджера, заказчика, подрядчика и агента по продажам <22>. Так, В. В. Кущенко в число участников девелоперских процессов включает, кроме собственно девелоперов, во-первых, субъектов инвестиционной деятельности - инвесторов, соинвесторов, заказчиков, подрядчиков, пользователей объектов капитальных вложений, во-вторых, собственников недвижимого имущества, в-третьих, государство и органы местного самоуправления, в-четвертых, консалтинговые организации и риелторов. Представляется корректным говорить о субъектах девелопмента как о группе, включающей девелоперов и иных участников девелоперских процессов. В этой связи "девелопмент" является синонимом "девелоперского процесса" и с юридической точки зрения понятием, обозначающим процедурный правовой институт. Так, С. Н. Максимов, характеризуя девелопмент как "профессиональную деятельность по организации процессов девелопмента", подчеркивает единство физических, экономических и правовых процессов <23>. -------------------------------- <22> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 7. <23> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 13.
Девелопмент может обоснованно восприниматься как особого рода сложный инвестиционный проект, как процесс, представленный системой процедур в отношении специфических ресурсов. Задача такого процесса - "создание активов с долгосрочным характером использования в целях последующего возврата вложенных средств и получения дохода" <24>. При этом чрезвычайно важно, что исследователи вольно или невольно не отождествляют понятия "девелопмент" и "инвестиционный процесс": девелоперский процесс выделяется как часть инвестиционно-строительного процесса <25>. При этом девелопментом как базовой категорией именуют современную концепцию организации инвестиционного процесса <26>. Соответственно, форма организации инвестиционной деятельности, имеющая ряд существенных преимуществ по сравнению с традиционными формами, получает обозначение "девелопмент". Кроме того, многозначность термина "девелопмент" проявляется и в том, что он выражает "метод организации инвестиционного процесса, подразумевающий организацию финансирования и осуществления проекта по развитию недвижимости девелопером (в том числе на основе собственных средств) в заданные сроки и в пределах соответствующих бюджетных ограничений с целью извлечения коммерческой выгоды" <27>. -------------------------------- <24> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 23, 24. <25> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 37 - 40. <26> Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Указ. соч. С. 7. <27> Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Указ. соч. С. 7 - 9, 15.
Девелопер с точки зрения присущих ему операций инициирует процесс развития недвижимости, привлекает в проект и координирует деятельность иных участников девелопмента, с точки зрения организации процесса - обеспечивает принятие обоснованных и эффективных решений на всех этапах инвестиционного проекта, а с юридической точки зрения обеспечивает осуществление необходимых юридически значимых действий для завершения проекта. Следовательно, на наш взгляд, ключевыми юридическими свойствами девелопера являются его право инициативы инвестиционного проекта и оптимизация юридического процесса девелопмента. Это ярко иллюстрируется правовым содержанием функций девелопера <28>. На основе обособления ключевых функций девелопер позиционируется как юридическое или физическое лицо, обеспечивающее продвижение (реализацию) проекта, предприниматель, получающий прибыль от создания объектов недвижимости и выступающий в качестве автора идеи проекта, приобретателя прав на земельный участок под застройку, организатора проектирования объекта, нанимателя, заказчика, генподрядчика, брокеров для реализации вновь созданного объекта, управляющих недвижимостью, в качестве лица, привлекающего инвестиции <29>. -------------------------------- <28> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 46 - 48. <29> Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Указ. соч. С. 14.
Система правового регулирования девелопмента имеет многоуровневую структуру и представлена федеральным и региональным законодательством, а также включает международно-правовую часть. Как справедливо отметила В. В. Кущенко, "развитие недвижимости в какой бы то ни было форме является весьма капиталоемкой деятельностью, поэтому любое исследование по данной теме будет касаться вопросов финансирования и инвестиций" <30>. Кроме того, необходимо учитывать, что в развитых странах инвестиции в проекты в сфере недвижимости представляют собой традиционный метод осуществления крупных капиталовложений. Соответственно, правовое регулирование девелопмента включает в первую очередь регулирование инвестиционной деятельности в сфере создания недвижимости. -------------------------------- <30> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 15.
Факторы обеспечения девелоперской деятельности, связанные с правовым регулированием, современный менеджмент относит к группе административных, включая в нее налоговый режим, условия получения прав на застройку или реконструкцию, условия совершения сделок с недвижимостью <31>. Однако последняя из упомянутых совокупность факторов на самом деле представляет целый комплекс гражданско-правовых институтов, регулирующих коммерческий оборот недвижимости <32>. Система этих факторов и определяет современную правовую базу девелопмента, интегрирующую нормативные положения в сфере землепользования и градостроительства, в области архитектурно-строительной и инвестиционной деятельности и институты гражданского права, обеспечивающие реализацию вещных прав на объекты недвижимости и исполнение обязательств. -------------------------------- <31> Максимов С. Н. Указ. соч. С. 57 - 58. <32> См. подробно: Скворцов О. Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте. М., 2006.
Рациональная стратегия совершенствования правового обеспечения девелопмента заключается в том, чтобы перевести упомянутые административные факторы из перечня барьеров, преодолеваемых предпринимателем любыми средствами в погоне за максимальной прибылью, в сферу стабилизирующих факторов, обеспечивающих правовой баланс интересов и гарантий участников девелоперского процесса и достижение комплексного результата девелопмента, в котором прибыль девелопера корреспондирует с социальным эффектом преобразования недвижимости. В этой связи регулятивная роль государства, способного создать сеть уполномоченных органов, оказывающих государственные девелоперские услуги, должна неуклонно возрастать. В настоящее время исследователи единодушно признают, что в Российской Федерации наблюдается лишь процесс становления девелопмента в его классическом западном понимании <33> как в организационном плане, так и в сфере правового регулирования. Такое положение требует формирования системного отечественного правового регулирования соответствующих отношений на основе взаимосвязанных отраслевых исследований в области государственного, административного, гражданского, финансового, налогового, земельного права с учетом мирового опыта и специфики российских условий развития экономики. -------------------------------- <33> Кущенко В. В. Указ. соч. С. 49.
------------------------------------------------------------------
Название документа