Соотношение общих и специальных норм в законодательстве о некоммерческих организациях
(Егоров А. В.) ("Юрист", 2007, N 5) Текст документаСООТНОШЕНИЕ ОБЩИХ И СПЕЦИАЛЬНЫХ НОРМ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
А. В. ЕГОРОВ
Егоров А. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО ВАГС.
Важнейшими субъектами рыночных отношений современной России выступают некоммерческие организации, основа третьего некоммерческого сектора страны, призванного решать целый ряд задач по осуществлению общественно полезных проектов <1>. По состоянию на 1 октября 2005 г. на учете в Федеральной регистрационной службе Министерства юстиции РФ только общественных объединений 146892, религиозных организаций - 21805 <2>. И это только две организационно-правовые формы некоммерческих юридических лиц. Для эффективной деятельности организаций, численность которых составляет сотни тысяч, имеющих при этом самые разнообразные цели, необходим системный подход в их правовом регулировании. Построение такой системы соподчиненности правовых норм - сложный процесс, который начался в середине 90-х годов прошлого века и продолжается сейчас. -------------------------------- <1> Барков А. В., Лихотникова Е. П. Гражданская правосубъектность и право собственности некоммерческих организаций: Учебное пособие. М., 2004. С. 8. <2> Шкель Т. В квартире, на нарах // Российская газета. 2005. 3 ноября.
Общим недочетом складывающейся системы гражданского законодательства являются все более частые случаи отступлений в принимаемых новых законах от норм Гражданского кодекса, что наглядно видно на примере новых транспортных Кодексов (Воздушного и Железнодорожного транспорта), Жилищного кодекса <3>. Это нарушает иерархию гражданских законов и усложняет их применение <4>. Поэтому основная задача всех заинтересованных лиц - минимизировать пробелы и противоречия законодательства, унифицировать практику его применения в рамках защиты конституционных прав и свобод участников и членов некоммерческих организаций, а также граждан, в них обращающихся. Особую значимость представляет общее повышение эффективности государственного контроля за их деятельностью с целью предотвращения финансирования террористических и экстремистских организаций. -------------------------------- <3> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 14. <4> Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994 - 2003). Издание Госдумы РФ. М., 2003. С. 41.
В целом российская система законодательства о юридических лицах представляет собой единство нормативных правовых актов, построенных по определенной системе. Гражданско-правовая система является самостоятельным образованием, к основным компонентам которой можно отнести: источники права, их состав и соотношение между собой по юридической значимости. В данном компоненте необходимо учитывать правовую силу нормативных актов, в том числе кодифицированных, судебную практику и правовые обычаи; структуру гражданского права, т. е. распределение основных правовых норм по институтам и подотраслям, а также формирование общей и особенной частей. Основными институтами и подотраслями являются вещное право, обязательственное право, авторское и патентное право, семейное и наследственное право, а также нормы о физических и юридических лицах; правоприменительная практика, в которую входят судебная, конституционная, административная и др.; доктрина как совокупность существующих воззрений на право и практика его применения <5>. -------------------------------- <5> Лихачев Г. Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. ЗАО "Юстицинформ", 2005. С. 12.
Верховенство здесь, безусловно, принадлежит Конституции РФ, п. "о" ст. 71 которой относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации, а потому правовое положение, создание, реорганизация и ликвидация юридических лиц определяются федеральным законодательством. Ключевую роль в законодательстве о юридических лицах играет Гражданский кодекс РФ. Он имеет особое функциональное назначение и занимает главное место в гражданском законодательстве, что предопределяет известный уровень абстрактности содержащихся в нем норм <6>. Согласимся с мнением В. Ф. Яковлева, который отводит Гражданскому кодексу роль "экономической конституции" в регулировании имущественных отношений <7>. -------------------------------- <6> Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. С. 68. <7> Яковлев В. Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС РФ. 1995. N 5. С. 85 - 100.
Следующий фактор, определяющий высокую обобщенность норм, содержащихся в Гражданском кодексе РФ, - построение Кодекса по пандектной системе. Пандектное начало, заложенное в концепции Гражданского кодекса РФ, предполагает не только выделение Общей его части, распространяющей действие на все прочие его разделы, но и конструирование каждой главы таким образом, чтобы в начале ее располагались нормы, общие для всей группы отношений, а затем - специфические положения <8>. Кроме того, для юридических лиц действует целый ряд законов, определяющих особенности их правового статуса. -------------------------------- <8> Степанов Д. И. Проблемы законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 72.
Из вышесказанного следует сделать ряд выводов. Основополагающие нормы гражданского законодательства предусмотрены в первой (Общей) части Гражданского кодекса. Они служат правовой основой для развития и совершенствования всех частей Гражданского кодекса, а также федеральных законов и иных правовых актов, содержащих нормы гражданского права. Первая часть Гражданского кодекса приводит гражданское законодательство в систему, в которой ни одна норма, ни один институт не могут применяться в отрыве от общих положений <9>. В этом положении отражена суть соотношения общих и специальных норм гражданского права. Теоретическое и практическое значение общих положений в гражданском праве состоит в том, то они действуют и, следовательно, применяются всегда, если иное не предусмотрено специальным законом одного уровня с общими нормами <10>. В отличие от общих законов, которые применяются ко всем отношениям данного рода, специальные нормы регулируют не все, а лишь часть этих отношений. Когда в правовом акте изменяются, ограничиваются или расширяются общие положения, эта норма считается специальной. Особенность ее состоит в том, что если этой нормой какой-либо вопрос решен иначе, чем общей нормой, для разрешения спора применяют специальные предписания закона <11>. -------------------------------- <9> Яковлев В. Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС РФ. 1995. N 5. С. 88 - 89. <10> Медведев М. Ф. Проблемы соотношения общих и специальных норм в гражданском праве Российской Федерации. Проблемы современного этапа реформ в России: федеральный и региональный аспекты, межвузовская научно-практическая конференция. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. С. 282. <11> Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 172; Медведев М. Ф. Возмещение средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий. Волгоград: Изд-во ВСШ МВД СССР, 1980. С. 12.
Специальные нормы приобретают юридическое значение при условии, если они приняты в соответствии с принципами соотношения законов и иных правовых актов в иерархии норм гражданского законодательства, установленными в общей ст. 3 ГК РФ. В ней впервые определены юридические акты, составляющие гражданское законодательство, и их соотношение. Это законодательство состоит из гражданско-правовых норм прямого действия Конституции РФ, которые обладают верховенством над всеми правовыми актами, и конституционных законов. В соответствии со ст. 71 Конституции гражданское законодательство - предмет исключительного ведения Российской Федерации. Гражданский кодекс РФ как раз является кодифицированным правовым актом, объединяющим все институты, а его Общая часть интегрирует их единым предметом и методом правового регулирования. В п. 2 ст. 3 ГК РФ предусмотрено, что гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Однако нормы федеральных законов "должны соответствовать Гражданскому кодексу" (пп. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ). Следовательно, Гражданский кодекс по отношению к другим федеральным законам обладает высшей юридической силой. Система гражданского законодательства далеко не ограничивается нормами отрасли гражданского права. Нормы гражданского права в достаточно большом количестве содержатся в трудовом, семейном, административном, лесном, водном законодательстве, законодательстве о недрах и об охране окружающей среды, в многочисленных законах, имеющих комплексный характер. В системе гражданского законодательства Гражданский кодекс занимает положение координирующего центра. Поэтому все нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать. В тех же случаях, когда указанные нормы не отвечают этому требованию, а их принятие диктуется интересами общества и государства, необходимо одновременно с принятием таких норм вносить соответствующие изменения в Кодекс <12>. -------------------------------- <12> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 7.
К иным правовым актам, содержащим нормы гражданского права, отнесены: указы Президента РФ, постановления Правительства России, принимаемые на основании Гражданского кодекса РФ, федеральных законов и указов Президента РФ. В случае противоречия этих правовых актов Гражданскому кодексу РФ или иным федеральным законам применяется кодекс или соответствующий федеральный закон (п. 5 ст. 3 ГК РФ). Вместе с тем министерства и другие федеральные органы исполнительной власти наделены правом издавать акты, содержащие нормы гражданского права в случае и в пределах, установленных Гражданским кодексом РФ, федеральными законами и иными правовыми актами. Обратим внимание, что органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Однако они могут и должны их надлежащим образом применять, например, принимая решения о создании различных учреждений, утверждать их уставы и т. п. Законодательство о некоммерческих организациях в Российской Федерации начало складываться как система лишь в 1990-х годах, хотя в отдельных нормативных актах более раннего периода признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах. Конституцией РФ гарантированы свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение <13>. С принятием первой части Гражданского кодекса РФ нормы о некоммерческих организациях сведены в единый раздел "Некоммерческие организации", где представлен перечень их видов, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью, включены основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов некоммерческих организаций, порядок получения и пользования ими имуществом и т. д. Нормы, установленные в этом разделе, содержат понятия и общий правовой статус отдельных видов некоммерческих юридических лиц. Однако перечисленные организации составляют не исчерпывающий их перечень, поскольку п. 3 ст. 50 ГК РФ устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных законом. Таким источником является Закон "О некоммерческих организациях" <14>, который является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческой организации как юридического лица, формирование и использование имущества некоммерческой организации, права и обязанности ее учредителей (участников), основы организации управления в таких организациях и другие отношения, общие для любых видов некоммерческих организаций, кроме потребительских кооперативов. -------------------------------- <13> Злобина Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". С. 5. <14> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Исключение потребительских кооперативов из предмета регулирования Закона объясняется своеобразной природой этого вида организаций - потребительские кооперативы служат удовлетворению в большей степени материальных потребностей граждан, тогда как иные формы некоммерческих организаций объединяются по признаку удовлетворения духовных потребностей и потребностей граждан в самореализации на политическом поприще и в других формах нематериального взаимодействия <15>. Кроме того, исключения могут быть предусмотрены самим Законом и другими федеральными законами. Например, в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 174-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <16> действие ст. 13 - 19, 21 - 23, 28 - 30 не распространяется на религиозные организации; согласно п. 5 ст. 1 Закона его действие не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления и на государственные и муниципальные учреждения, если иное не установлено федеральным законом <17>. -------------------------------- <15> Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях / В. В. Залесский, Р. Ф. Каллистратова. М.: Изд-во "Юрайт", 2000. С. 5. <16> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5849. <17> Федеральный закон РФ от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 17 января.
В иерархии норм гражданского законодательства Закон о некоммерческих организациях занимает основное место по отношению к Гражданскому кодексу. В свою очередь, он имеет общее значение для нормативных актов, регулирующих правовое положение некоммерческих организаций, перечисленных в его главе II, а также других форм, создание которых возможно в соответствии с иными федеральными законами. Правовое регулирование различных видов некоммерческих организаций осуществляется большим количеством специальных законов, действующих в отношении соответствующих видов таких организаций. Например, правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании, осуществлении деятельности и ликвидации негосударственных пенсионных фондов, а также основные принципы государственного контроля за их деятельностью регулируются Федеральным законом от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах" <18>. Образовательные учреждения подчиняются правилам Закона РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" с последующими изменениями <19>. Некоммерческие организации культуры в своей деятельности руководствуются Законом РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" <20>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071. <19> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120, N 33. Ст. 3348. <20> Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172.
В сфере регулирования особенностей различных видов некоммерческих организаций действуют и другие законы, а также принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные правовые акты, которые конкретизируют общие нормы законов применительно к отдельным видам организаций. Например, деятельность такой организации культуры, как театр, детально регламентирована Положением о театре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329 <21>. Такие законы и иные нормативные акты носят специальный характер уже по отношению к Закону о некоммерческих организациях и устанавливают особенности их правового статуса. Однако действуют они при условии, если не противоречат Гражданскому кодексу РФ и федеральным законам России. Кроме того, возможно создание некоммерческого юридического лица на основании общего положения об организации данного вида. Например, Закон РФ "Об образовании" в п. 5 ст. 12 предусматривает принятие типовых положений о соответствующих видах образовательных учреждений. Для государственных и муниципальных образовательных учреждений эти типовые положения играют роль уставов, утверждаемых собственником (Постановлениями Правительства РФ были утверждены Типовые положения об учреждении начального профессионального образования <22>, об общеобразовательном учреждении <23>, об образовательном учреждении среднего профессионального образования (о среднем специальном учебном заведении) <24> и др.). -------------------------------- <21> СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1615. <22> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 864. <23> СЗ РФ. 1994. N 19. Ст. 2221; 1996. N 38. Ст. 4430; 1997. N 3. Ст. 395. <24> СЗ РФ. 1994. N 27. Ст. 2893.
Таким образом, в законодательстве о некоммерческих организациях установлена система соподчиненности общих норм гражданского законодательства и специальных федеральных законов и подзаконных нормативных актов, расположенных в зависимости от их юридической силы в определенной иерархической последовательности гражданского права. Безусловно, указанная система находится в постоянной динамике. В начале ноября 2006 г. принят Федеральный закон "Об автономных учреждениях", который вводит в гражданский оборот новую организационно-правовую форму некоммерческих организаций. Также в настоящее время в Государственной Думе идет работа над проектами Федеральных законов "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях" и "Об установлении порядка, условий и критериев, вводящих новые организационно-правовые формы медицинских организаций". Действие указанных Законов будет распространяться на государственные и муниципальные учреждения, действующие в социальной сфере - в области науки, образования, медицины, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Система представляется следующим образом: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс РФ; Федеральный закон "О некоммерческих организациях", за исключением изъятий, предусмотренных в нем самом; специальные Федеральные законы ("Об общественных объединениях", "О свободе совести и о религиозных организациях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и др.); указы Президента РФ и постановления Правительства РФ о создании либо типовые положения, выполняющие роль уставов некоммерческих организаций вообще, а учреждений в частности. Особо, как нам представляется, следует выделить Закон о некоммерческих организациях, который внес серьезный вклад в регулирование их правового статуса, более детально, чем его предшественники, подошел к вопросу о порядке создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих юридических лиц. Уделено внимание порядку формирования и использования имущества исследуемых организаций, не оставлены без внимания права и обязанности их учредителей (участников).
Список литературы и нормативно-правовых актов
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья). М., 2005. 3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 14. 4. Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 17 января. 5. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473; 2002. N 52 (часть II). Ст. 5141; 2003. N 52 (часть I). Ст. 5031; Российская газета. 2006. 17 января. 6. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; Российская газета. 2006. 17 января. 7. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 174-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5849. 8. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3334; 2002. N 12. Ст. 1093, N 30. Ст. 3029; 2003. N 27 (часть II). Ст. 2708; 2004. N 35. Ст. 3607. 9. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах" // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071. 10. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2000. N 14. Ст. 1430; 2002. N 12. Ст. 1093, N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711. 11. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", в редакции ФЗ от 13 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120, N 33. Ст. 3348; 2001. N 53 (часть I). Ст. 5030; 2002. N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 30, N 35. Ст. 3607, ст. 3086; 2005. N 1 (часть I). Ст. 25, N 19. Ст. 1752, N 30 (часть I). Ст. 3111. 12. Закон РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" // Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172. 13. Положение о театре в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329 // СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1615. 14. Барков А. В., Лихотникова Е. П. Гражданская правосубъектность и право собственности некоммерческих организаций: Учебное пособие. М., 2004. 15. Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994 - 2003). Издание Госдумы РФ. М., 2003. 16. Злобина Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". 17. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. 18. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2004. 19. Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях / В. В. Залесский, Р. Ф. Каллистратова. М.: Изд-во "Юрайт", 2000. 20. Лихачев Г. Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. ЗАО "Юстицинформ", 2005. 21. Медведев М. Ф. Проблемы соотношения общих и специальных норм в гражданском праве Российской Федерации. Проблемы современного этапа реформ в России: федеральный и региональный аспекты, межвузовская научно-практическая конференция. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. 22. Медведев М. Ф. Возмещение средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий. Волгоград: Изд-во ВСШ МВД СССР, 1980. 23. Степанов Д. И. Проблемы законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2002. N 10. 24. Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ, 1999. 25. Шкель Т. В квартире, на нарах // Российская газета. 2005. 3 ноября. 26. Яковлев В. Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС РФ. 1995. N 5.
Название документа