Права на землю и иное недвижимое имущество - основа стабильного гражданского оборота
(Иванов А. А.) ("Вестник гражданского права", 2007, N 2) Текст документаПРАВА НА ЗЕМЛЮ И ИНОЕ НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО - ОСНОВА СТАБИЛЬНОГО ГРАЖДАНСКОГО ОБОРОТА <1>
А. А. ИВАНОВ
Иванов А. А., кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета.
Мы повторяем слова "стабильность гражданского оборота" как заклинание и часто не задумываемся о том, что же этот оборот делает стабильным. А стабильность оборота обусловлена постоянством гражданско-правовых норм. Впрочем, не только норм, но и их применения на практике. Однако не все части гражданского права одинаково стабильны. Вещное право, скажем, более стабильно, чем обязательственное. Напротив, нормы о движимых вещах более подвижны, чем о недвижимых. Очевидно, что нормы о правах на землю и иное недвижимое имущество должны быть наиболее стабильной частью российского гражданского права. Но так ли это на самом деле?
1. Консерватизм и национальная специфика норм о правах на землю и иное недвижимое имущество
Права на землю и иное недвижимое имущество - это такая составляющая гражданского права, которая в наибольшей степени характеризуется консерватизмом и воплощает в себе национальную специфику гражданского права. В пользу данного довода свидетельствует то, что соответствующие нормы труднее всего поддаются унификации на наднациональном уровне, в отличие, скажем, от договорного права. Неслучайно мы практически не имеем жизнеспособных результатов такой унификации. Международный коммерческий оборот также оказывает слабое влияние на рассматриваемые права, поскольку в подавляющем большинстве стран к ним на исключительной основе применяются нормы национального права (lex rei sitae). Отмеченные особенности оказали непосредственное влияние на содержание норм, посвященных правам на землю и иное недвижимое имущество, в действующем ГК 1994 г. Эти нормы весьма скудны по содержанию, разбросаны по различным разделам ГК (имеются в вещном, обязательственном и наследственном праве), многие из них имеют отсылочный характер либо применяются, если специальными актами не предусмотрено иное, и т. д. Впрочем, существующее положение неудивительно, ввиду отмеченных чуть выше особенностей. Наднациональных правил в рассматриваемой сфере практически нет. Что касается национальных норм права России, то их использование оказалось невозможным по двум причинам. Во-первых, в советский период земля и другие природные ресурсы были национализированы: регулирование соответствующих отношений строилось на принципиально иных началах (административная, командная модель). Использование этих норм в иных социально-экономических (рыночных) условиях было невозможно, да и отрицалось многими учеными. Как тут не вспомнить наиболее радикальный вариант концепции земельного права, в принципе отрицающий гражданско-правовое регулирование в земельных отношениях. Пожалуй, в ГК 1994 г. можно было включить лишь некоторые нормы права советского периода, посвященные правам граждан на землю и иное недвижимое имущество. Во-вторых, что касается норм права Российской империи, то их использование при подготовке ГК 1994 г. также было невозможно. Ведь они были рассчитаны на иной социально-экономический уклад, в котором были весьма сильны остатки феодальных отношений. Вспомним хотя бы о системе укрепления прав на недвижимость (вотчинных прав). К тому же в период между 1917 и 1994 гг. имел место такой большой перерыв в последовательном развитии общественных отношений, что вряд ли вообще имело смысл копировать старые нормы. В итоге нормы о правах на землю и иное недвижимое имущество оказались в ГК 1994 г. весьма скудными. Опыт развития рыночных отношений в середине 90-х г. XX в. был еще очень мал, заимствовать же чуждые российской действительности нормы было слишком опасно: они могли вступить в противоречие с национальными особенностями отечественного права. Оставалось только ждать, когда наша действительность потребует создания своих специфических норм.
2. Права на землю и иное недвижимое имущество - вторичное правовое образование в системе гражданского права
Если соглашаться с идеей многомерности (полимерности) системы права, которой придерживаются многие авторы (В. К. Райхер, С. С. Алексеев, Ю. К. Толстой), то нельзя не распространять ее и на само гражданское право. Это означает, что наряду с первичными правовыми образованиями (подотраслями, институтами, субинститутами и т. д.) в системе гражданского права могут существовать и вторичные, третичные и т. д. Примером вторичного правового образования может служить, например, коммерческое (предпринимательское) право в том его понимании, в котором оно рассматривается как специальная часть гражданского права (Г. Ф. Шершеневич, В. Ф. Попондопуло). Вторичные правовые образования в системе гражданского права выделяются при помощи специальных классификационных критериев в законотворческих, доктринальных, учебных и прочих целях. Они не обособляются в рамках первичных правовых образований отрасли права, а рассредоточены внутри них в качестве специальных норм. Впрочем, в системе гражданского законодательства они могут существовать в качестве и первичных правовых образований (подотраслей, институтов, субинститутов законодательства). Возможно их присутствие также в составе комплексных отраслей законодательства. Права на землю и иное недвижимое имущество (в дальнейшем они будут именоваться в целях простоты изложения правами на недвижимость или реальными правами) как раз и являются вторичным правовым образованием в системе гражданского права. Критерием его выделения служит объект соответствующих прав (правоотношений) - недвижимое имущество (недвижимость). А раз так, то нормы права на недвижимость присутствуют практически во всех первичных образованиях системы гражданского права, за исключением, пожалуй, права интеллектуальной собственности (исключительных прав). В общей части гражданского права нормы права на недвижимость содержатся в основном в разделе об объектах прав (ст. 130 - 132 ГК) и о сделках (ст. 164 - 165). В рамках вещного права эти нормы представлены наиболее широко: они имеются практически во всех институтах данной подотрасли. Подробно перечислять их не имеет смысла. Что касается обязательственного права, то в основном нормы права на недвижимость сосредоточены в рамках специальных разновидностей отдельных видов договоров (ипотека, продажа недвижимости и предприятия, пожизненное содержание с иждивением, аренда зданий и сооружений, а также предприятий, наем жилого помещения) либо в качестве вкраплений в нормах об отдельных разновидностях договоров. Наконец, в наследственном праве идет речь о наследовании отдельных видов недвижимости (предприятий, земельных участков) и некоторых специальных нормах (в особенности о п. 4 ст. 1152 ГК). С учетом того, что право на недвижимость является вторичным правовым образованием, наличие общей части у данного правового образования необязательно. Некоторые общие нормы могли бы быть включены в раздел об объектах гражданских прав, а также в общие положения о вещных правах и об обязательствах, но об этом будет сказано ниже. Здесь же следует сказать о том, что необходимость включения в ГК общих норм обусловлена существованием специальных законов, посвященных правам на недвижимость (Закон РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Земельный кодекс РФ и законы, посвященные обороту других природных ресурсов, Жилищный кодекс РФ и т. д.). Ведь эти законы иногда по-разному трактуют одни и те же понятия.
3. Недвижимость как объект гражданских прав
Понятие недвижимости как объекта гражданских прав является весьма емким: изложить все положения по этому вопросу в рамках представленного вниманию слушателей доклада невозможно, да и не нужно. Здесь хотелось бы сосредоточиться на наиболее принципиальных вопросах, которые закреплены или требуют закрепления в ГК 1994 г., а за деталями отослать к Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе 2003 г. <2>. -------------------------------- <2> В подготовке которой участвовал и автор настоящего доклада. Здесь же будут указаны и те положения Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, с которыми автор не согласен.
ГК, несомненно, должен содержать определение недвижимости в разделе, посвященном объектам гражданских прав. Вопрос в том, каким это определение должно быть. Во-первых, нужно устранить неопределенность в вопросе о том, что есть недвижимость - вещь или же, более широко, имущество. Пока что действующий ГК 1994 г. ставит знак равенства между этими понятиями в отношении недвижимости (п. 1 ст. 130 ГК). Обусловлено это тем, что нет ясности в вопросе о том, что есть вещь. Классическое определение вещи как телесного объекта, имеющего границы в пространстве и служащего удовлетворению потребностей лица, проводится в ГК непоследовательно. В частности, об этом свидетельствует ст. 128 ГК, которая относит к вещам деньги и ценные бумаги, не делая различий, о чем - документарных (телесных) или бездокументарных (безналичных) деньгах и ценных бумагах - идет речь. В то же время очевидно, что к недвижимому имуществу не относятся права на недвижимость (как считают некоторые правопорядки). Значит, в составе недвижимости нет ничего, кроме недвижимых вещей. Намного проще и понятнее было бы понимать под недвижимостью именно недвижимые вещи. Во-вторых, следует решить, какой же из признаков недвижимости - прочная связь с землей или невозможность перемещения в пространстве без существенного ущерба его назначению - является главным. Сохранение обоих признаков недвижимости как равноправных порождает в теории и на практике многочисленные трудности. Земля (а точнее - земельный участок) вообще не способна перемещаться в пространстве. Что касается остальных объектов недвижимости, названных в п. 1 ст. 130 ГК, то вопрос о возможности их перемещения в пространстве не столь очевиден. На практике это порождает сложности в отношении таких зданий и сооружений, которые не имеют фундамента (ангары, павильоны, киоски и т. п.). Ясно также, что оба признака относятся к категории оценочных, т. е. их совместное применение теоретически возможно, но весьма затруднительно. В ГК должен остаться только один признак недвижимой вещи - ее прочная связь с землей. Подобное решение опирается на историческую традицию и близкие по смыслу положения иностранных законодательств. Земельный участок в таком понимании будет главным объектом недвижимости, а остальные недвижимые вещи могут быть выделены в теоретических и практических целях при помощи критерия прочной связи с землей. Все, что не выделено в качестве особого объекта недвижимости, составляет часть земельного участка и находится в гражданском обороте вместе с ним (superficies solo cedit). Противопоставление земельному участку иных объектов недвижимости должно опираться на формальный момент - выделение в земельном кадастре в качестве самостоятельных объектов недвижимости только таких вещей, отдельное бытие которых предусмотрено действующим законом. В итоге определение недвижимости в ГК могло бы быть следующим: недвижимость (недвижимая вещь) - это земельный участок и иные обособленные по отношению к нему вещи, сохраняющие прочную связь с землей, перечень которых назван в законе. Что касается перечня связанных с землей объектов недвижимости, то он должен быть значительно сокращен по сравнению с тем, который сейчас содержится в п. 1 ст. 130 ГК. Остаться в нем должны, пожалуй, только участки недр, здания и сооружения. Отдельно следует обсудить вопрос о том, нужно ли проводить различие между зданиями и сооружениями или ограничиться общим для них собирательным термином - строения. Различия между зданиями и сооружениями слишком эфемерны для того, чтобы строить на них нормы закона. В перечень объектов недвижимости следует добавить, пожалуй, только один объект, не предусмотренный п. 1 ст. 130 ГК, - помещения. Но не потому, что их естественные свойства таковы, что позволяют считать их самостоятельными объектами недвижимости, а из соображений политико-правовых и практических. В обороте сейчас находится огромное количество помещений - жилых и нежилых, - и в одночасье лишить их режима недвижимости было бы опрометчиво. Миллионы простых людей нас не поймут, если мы лишим их прав на индивидуальные помещения и заменим их долями в общей собственности на строения. Причем понятие "помещения" должно быть четко определено в ГК. Однако должна существовать и альтернативная модель, при которой вместо помещений в обороте находятся доли в праве общей собственности на строение целиком. Нужно продумать и стимулы, которые будут способствовать использованию модели долевой собственности на объекты недвижимости. Наконец, нуждается в обсуждении абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК, который относит к недвижимым вещам такие движимые вещи, как воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. В свое время появление данной нормы обосновывалось желанием распространить на соответствующие объекты правовой режим недвижимости, и прежде всего правила о государственной регистрации прав. Однако более чем десятилетнее применение упомянутой нормы показало, что правила о регистрации истинной недвижимости существуют сами по себе, а регистрация прав на транспортные средства - сама по себе. Иными словами, следует либо распространить общие правила на все объекты недвижимости, либо отказаться от признания транспортных средств недвижимостью, установив для них специальные правила регистрации, которая будет ничем иным как регистрацией движимых вещей. В разделе ГК об объектах гражданских прав должна сохраниться и норма о государственной регистрации прав на объекты недвижимости. В Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе содержится развернутое обоснование отказа от регистрации сделок с недвижимостью и перехода только к регистрации прав на недвижимость. С этим обоснованием следует согласиться. Повторение приведенных аргументов выходит за рамки данной работы. Государственной регистрации должны подлежать все вещные права на объекты недвижимости, а также обременения этих прав, перечисленные в законе. И ничего более!
4. Вещные права на недвижимость
Судьба Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе приводит к мысли о том, что ее невозможно реализовать в отрыве от серьезного пересмотра раздела ГК, посвященного вещным правам. Без четкого определения в ГК, что такое вещное право, без закрепления в нем замкнутого перечня вещных прав невозможно определить, какие же права на недвижимость подлежат государственной регистрации. Иначе нам придется по-прежнему мучительно выяснять, нет ли в отношении данного объекта недвижимости незарегистрированного права. Вспомним, к примеру, ситуацию с общей совместной собственностью супругов, о наличии которой подчас можно судить лишь предположительно, или о правах на жилое помещение членов семьи собственника жилого помещения. Строгий подход, согласно которому любое вещное право по поводу недвижимости подлежит государственной регистрации, а если таковой не было, то нет и самого права, позволил бы избежать многих проблем. Отсутствие в ГК более или менее подробных норм о владении вещами не позволяет четко определить ни порядок передачи недвижимости, ни иные способы завладения ею. А ведь к владению объектом недвижимости могли бы быть приурочены многие правовые последствия, которые сейчас связаны только с государственной регистрацией. Регистрация же, в свою очередь, зависит от многих факторов, зачастую оторванных от поведения лица, претендующего на нее. Это лицо могло сделать все зависящее от него, в том числе оплатить недвижимость, но не достичь заветной цели. Отсюда и постоянные споры в судах, и отсутствие уверенности в прочности своих прав, и риск убытков. Если бы лицо, получившее владение недвижимостью в установленном законом порядке, могло бы рассчитывать на приоритетную защиту своих прав, многих проблем удалось бы избежать. Нуждается в обсуждении и вопрос о том, следует ли разделять нормы, посвященные вещным правам, на недвижимые и на движимые вещи. Уже сейчас отдельные разновидности вещных прав рассчитаны только на недвижимость (право пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, сервитуты), другие - на все виды вещей. Среди последних прав находится и наиболее полное из них - право собственности. В некоторых правовых системах различается право собственности на движимые и на недвижимые вещи. Это позволяет сформулировать общие положения, касающиеся права собственности соответствующего вида и отражающие его специфику. Мы упомянутое деление законодательно не проводим. Но это не значит, что оно у нас de facto отсутствует. Анализ норм ГК приводит к выводу о том, что провести подобную группировку норм можно. И ее целью могла бы стать выработка общих правил, рассчитанных на любые вещные права на объекты недвижимости. Анализ практики последних пяти лет показывает, что попытка введения Земельным кодексом РФ дихотомии - либо право собственности, либо аренда - провалилась. Как бы ни продлевали сроки переоформления некоторых земельных прав (права пожизненного наследуемого владения и права постоянного бессрочного пользования), уже сейчас ясно, что гражданский оборот требует признания вещных прав владения и пользования земельными участками. И не только теми участками, на которых расположены строения, хотя применительно к ним проблема стоит наиболее остро. Количество строений, права на которые зарегистрированы в отрыве от прав на земельные участки, продолжает увеличиваться. И в результате мы оказываемся еще дальше от реализации принципа "единой судьбы" земельного участка и строения на нем, не говоря уже о принципе "единого объекта". Нельзя не подчеркнуть, что арендизация земельных отношений, которая в последние годы все расширяется, не только приводит к многочисленным осложнениям на практике, но и не вполне вписывается в рамки действующей Конституции. В попытке вытеснить из гражданского оборота вещные права владения и пользования чужими земельными участками был сужен объем ранее принадлежавших гражданам и юридическим лицам прав. Но хуже другое: права, принадлежавшие юридическим лицам, оказались под дамокловым мечом их прекращения, если они не будут переоформлены в установленный срок. Хотя их правообладатели никаких правонарушений не совершали. Они просто хотели спокойно пользоваться теми правами, которые ранее принадлежали им на законных основаниях. Следует признать, что собственность и аренда не удовлетворяют многих интересов, которые имеют обладатели земельных участков. Негативное отношение Земельного кодекса к вещным правам владения и пользования чужими земельными участками должно быть отвергнуто. ГК должен предусматривать возможность возникновения таких прав на будущее время и четко регулировать их содержание. Что касается фискальных интересов государства, то они могут быть достигнуты не только повсеместным введением арендных отношений, но и рационализацией налогообложения. Проблема ведь не в гражданско-правовых формах земельных отношений, а в отсутствии надлежащего кадастрового учета земельных участков. Но решать эту проблему нужно не путем прекращения традиционных вещных прав на землю. На протяжении последнего десятилетия мы наблюдаем, как постепенно одерживает верх гражданско-правовая модель построения отношений по поводу природных ресурсов. Сначала принципы гражданско-правового регулирования победили в земельных отношениях, затем в отношении лесов и водных объектов. Осталась лишь одна категория природных ресурсов, в отношении которой соперничают гражданско-правовая и административная модель - участки недр. Введение вещных и обязательственных отношений по поводу недр - вопрос времени. И это ставит перед нами задачу комплексного регулирования вещных прав в отношении всех природных ресурсов в ГК, при сохранении специализированных кодексов. И это еще одна причина, по которой требуется серьезное обновление норм о вещных правах в ГК 1994 г.
5. Обязательства по поводу недвижимости
Обязательства по поводу недвижимости представляют собой довольно широкое понятие. Под ними следует понимать любые обязательства, предметом которых выступает недвижимость. Однако в таком широком понимании данное понятие в законодательстве не используется. Общая часть обязательственного права не содержит специальных норм об обязательствах по поводу недвижимости. В то же время отдельные виды обязательств по поводу недвижимости довольно широко представлены в особенной части обязательственного права. Возникает вопрос, не нужны ли какие-либо общие положения об обязательствах по поводу недвижимости. На него следует дать утвердительный ответ. Достаточно обратиться к некоторым повторяющимся правилам о купле-продаже и аренде недвижимости. К примеру, можно сформулировать общие правила об исполнении обязанности передать недвижимость (о передаточном акте, о регистрации и т. д.). Не менее важно и четкое решение вопроса о том, какое обязательство по поводу недвижимости порождает обременение права на недвижимость. Ведь перечень обязательств, обременяющих недвижимость, сформулирован в законодательстве не совсем четко (имеются теоретические и практические сложности в отношении безвозмездного пользования, доверительного управления, учредительного договора, простого товарищества и т. п.). Между тем такой перечень должен быть исчерпывающим. Но даже в отношении таких обязательств по поводу недвижимости, которые, несомненно, обременяют права на недвижимость, уточнению подлежит порядок возникновения соответствующего обременения. Ведь для возникновения обременения требуется двойное волеизъявление: договор по поводу недвижимости и заявления сторон договора (иногда только одной стороны). И возникающий порой диссонанс между первым и вторым волеизъявлением приводит к неблагоприятным последствиям. Например, сторона сначала заключила договор по поводу недвижимости, а потом отказалась подписать заявление на регистрацию. В практическом плане, особенно если учесть, что многие договоры по поводу недвижимости заключаются не по рыночной цене, может возникнуть патовая ситуация. Но и с точки зрения теории необходимость второго волеизъявления подрывает принципы незыблемости договора и стабильности гражданского оборота. Ясно, что должно быть достаточно только одного волеизъявления обладателя права на недвижимость для возникновения обременения, и такое волеизъявление должно быть совершено при заключении договора по поводу недвижимости. Заявление на регистрацию обременения должно подаваться только тем лицом, в пользу которого данное обременение установлено. Однако необходима проверка того, кем произведено первичное волеизъявление. Легче всего поручить такую проверку нотариусу, т. е. установить обязательное нотариальное удостоверение договора, который порождает обременение права на недвижимость. Еще одним вариантом может стать единая конструкция нотариального акта об установлении (переходе) и права на недвижимость, и обременения этого права (превращенная конструкция купчей крепости, известной российскому праву до 1917 г.). Тогда можно было бы обойтись без нотариального удостоверения договора по поводу недвижимости и унифицировать порядок внесения любых записей в Единый реестр государственной регистрации прав на недвижимость.
6. Концептуальное единство ГК 1994 г. и его учет в процессе законотворчества применительно к правам на недвижимость
Ценность ГК 1994 г. состоит в числе прочего и в его концептуальном единстве. Это единство обеспечили общие методологические подходы, применяемые на протяжении всех этапов создания Кодекса. И достичь обозначенной цели в значительной мере удалось за счет относительного постоянства авторского коллектива, участвующего в законопроектной работе. И хотя применительно к некоторым институтам противоречий избежать не удалось, концептуальное единство ГК в целом все-таки налицо. Это единство нужно соблюдать и при внесении изменений в ГК. Сейчас в организационном плане оно обеспечивается работой Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, который выступает своеобразным фильтром на пути некачественных законопроектов в сфере гражданского права. Этот фильтр, конечно, следует сохранить. Но следует подумать и о более серьезных гарантиях концептуального единства ГК. В частности, при будущем изменении Конституции РФ можно было бы Гражданскому кодексу, как и некоторым иным кодифицированным актам, придать статус федеральных конституционных законов. Но даже качественный, концептуально выдержанный кодекс не должен отставать от жизни. Поэтому обойтись без его изменений нельзя. Несколько лет назад была предпринята попытка разработки концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Сейчас аналогичная концепция разрабатывается в отношении законодательства о юридических лицах и об обязательствах. Путь разработки концепций, предшествующих законопроектам, несомненно, является правильным. Но уже сейчас очевидно, что концепции, посвященные отдельным разделам гражданского законодательства, не должны методологически противоречить друг другу. В то же время их разработка разными рабочими группами создает условия для возникновения подобных противоречий. Но главное даже не в этом. Подготовка концепций развития законодательства по отдельным разделам не затрагивает многих положений общей части ГК. Так что возрастает угроза концептуальному единству Кодекса на ином уровне. Будучи реализованной отдельно, та или иная концепция может нарушить методологическое единство всего ГК. Отсюда следует важный вывод: концепции, посвященные отдельным разделам гражданского права, следует объединить в единой концепции изменения ГК, которая должна затрагивать не только права на недвижимость, юридические лица и обязательства, но и вещные права в целом, а также все положения общей части. Разработка такой концепции необходима еще и потому, что третья и четвертая части ГК включили немало положений, требующих ревизии ряда норм общей части ГК. На разработке единой концепции изменения ГК и должно сосредоточить свои усилия все цивилистическое сообщество.
Название документа