Экономическое содержание исков, предъявляемых к казне субъекта Российской Федерации

(Зверева В.)

("Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 5)

Текст документа

ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИСКОВ,

ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫХ К КАЗНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. ЗВЕРЕВА

Зверева В., аспирант Российской академии правосудия, начальник юридического отдела комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике.

В теории гражданского процесса, научных исследованиях отсутствует классификация исков, предъявляемых к казне Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Любая классификация условна. Это тем более касается классификации исков к казне субъекта Российской Федерации, в которых переплетены политические, экономические и юридические аспекты. Критерии классификации, верные с экономической точки зрения, не всегда правильны с позиции права.

По экономическому содержанию все иски к казне субъекта Российской Федерации делятся на две группы: 1) бюджетные иски, связанные с исполнением бюджета; 2) финансово-публичные иски, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений. Подобная классификация представляется вполне приемлемой и для конституционных основ бюджетной деятельности как вида финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Приведенное деление позволяет объединить иски в группы в соответствии с действующей бюджетной системой Российской Федерации и бюджетным процессом в субъекте Российской Федерации.

Каждая группа исков характеризует бюджетные правоотношения, возникающие между субъектом Российской Федерации и участниками бюджетного процесса в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, исполнения бюджета.

Бюджетная группа исков характеризует определенную стадию бюджетного процесса:

1) деятельность субъекта Российской Федерации по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций государства;

2) деятельность субъекта Российской Федерации по формированию бюджета за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

Основным критерием, положенным в основу предлагаемой классификации, является определенная стадия бюджетного процесса. Более детально группы исков предлагается объединить по конкретным видам доходов и расходов.

Споры, связанные с основами исполнения бюджета, являются следствием противоречий между нормами гражданского и бюджетного законодательства. Посредством развития конституционных основ бюджетной деятельности осуществляется совершенствование механизма бюджетно-правового регулирования, реализуются правовые основы защиты бюджета. Конкретизация правового регулирования бюджетных отношений осуществляется путем создания новых норм, имеющих обязательный характер, и регулирующих отношения по аккумулированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных денежных фондов.

Основы исполнения бюджета Российской Федерации постоянно являются предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Правовые позиции Конституционного Суда РФ позволяют устранить пробелы в бюджетном законодательстве.

Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовые позиции, согласно которым в правовой системе Российской Федерации закон о бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. В закон о бюджете, исходя из его природы и предназначения в правовом государстве, включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов субъекта Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Споры, связанные с применением законодательства о социальных льготах, гарантиях, компенсациях, характеризуются тем, что посредством судебных решений реализуются установленные государством в федеральных законах финансово-правовые нормы в конкретные правоотношения относительно взаимоотношений между органами государственной власти и получателями бюджетных средств. Участниками данных правоотношений являются граждане, организации, имеющие право на определенные виды льгот и выплат, и субъект Российской Федерации в лице соответствующего финансового органа.

Отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части их расходов восполняется судами Российской Федерации. Именно суды в рамках каждого конкретного дела определяют какой размер выплат является правильным: тот, что выплачивается из бюджета, или тот, который заявлен истцом.

Споры, связанные с формированием доходов бюджета субъекта Российской Федерации, следует разделить в зависимости от вида доходов - налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Основную категорию указанных дел составляют споры по возврату и зачету излишне уплаченных сумм налога. Основанием возникновения исков является отказ налогового органа в предоставлении льготы по уплате налога, правильность определения налогооблагаемой базы и объекта налогообложения, а также применение сроков давности по уплате налоге.

На рост указанных дел влияют изменения в налоговом законодательстве и отсутствие единства в применении судами норм, устанавливающих обязанность налогоплательщиков уплачивать налоги.

К группе споров, связанных с неналоговыми доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся иски о взыскании сумм от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации; средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, компенсаций, а также средств, полученных в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации.

Споры, связанные с исполнением бюджета по капитальным расходам, являются результатом реализации субъектом Российской Федерации инвестиционных программ на территории соответствующего субъекта. В одних случаях это связано с недофинансированием капитальных вложений, в других - с превышением подрядчиком объемов работ, финансируемых за счет бюджетных средств. Третью категорию дел составляют споры, связанные с признанием права собственности на объекты строительства. Это связано с тем, что строительство крупных объектов (заводы, электростанции, газопроводы и т. д.) является отношениями длящимися и часть имущества в период строительства была приватизирована.

Споры, связанные с государственным внутренним долгом, возникают из правоотношений, в которые вступает субъект Российской Федерации при заключении кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ; договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ; соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Вторую группу составляют финансово-публичные иски, являющиеся следствием:

1) деятельности субъекта Российской Федерации в сфере гражданских, административных и иных публичных правоотношений;

2) исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства казны субъекта Российской Федерации.

В зависимости от основания возникновения ответственности иски, предъявляемые к бюджету субъекта Российской Федерации, следует разделить на споры о возмещении внедоговорного вреда и споры о применении договорной ответственности.

Дела об оспаривании действий (бездействия) государственных органов являются видом внедоговорной ответственности. Надлежащим ответчиком выступает казна субъекта Российской Федерации в случае, если гражданину или юридическому лицу причинен вред в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа.

Статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации возложила обязанность выступать от имени казны субъекта Российской Федерации на соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Дела по спорам, связанным с взысканием убытков, причиненных государственными органами, являются самыми распространенными и на практике порождают ряд нерешенных проблем. Гарантией от злоупотреблений данным положением государственных органов и их должностных лиц должен быть регрессный порядок предъявления требований к виновным лицам, однако такая практика полностью отсутствует.

Споры о привлечении к субсидиарной ответственности по обязательствам созданных субъектом Российской Федерации юридических лиц возникают в случае, когда собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, т. е. субъект Российской Федерации, субсидиарно отвечает по обязательствам юридического лица, которому передано такое имущество. Это может быть предусмотрено учредительными документами либо если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана собственником имущества, который имеет право давать обязательные для выполнения указания (ст. ст. 56, 114 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Что же касается учреждений, основанных на собственности субъекта Российской Федерации, то ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает субсидиарную ответственность по его обязательствам собственника имущества при недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств.

Споры о заключении, изменении, расторжении и признании недействительными договоров возникают в результате того, что публично-правовые образования в лице соответствующих органов вступают в гражданско-правовые сделки. При этом органы государственной власти вступают в договорные отношения с нарушением норм гражданского и бюджетного законодательства, устанавливающих правовой статус субъектов Российской Федерации. Это проявляется в том, что зачастую руководители органов исполнительной власти заключают договоры с превышением полномочий, не учитываются особенности особого правового статуса государства в гражданско-правовых отношениях. Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит норм, согласно которым сделки, совершенные с нарушением бюджетного законодательства, могут быть признаны недействительными, и не определяет правовых последствий недействительности таких сделок.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов связаны с признанием недействующими законодательных актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъекта Российской Федерации. Требования, предъявляемые к бюджету субъекта Российской Федерации, носят исключительно публично-правовой характер, где отсутствует гражданско-правовой спор, предметом судебного разбирательства является правовой конфликт (спор) в сфере нормотворчества.

Предметом защиты по этим делам является законный интерес казны субъекта Российской Федерации, заключающийся в том, чтобы признание недействующим спорного нормативного акта не привело к нарушению бюджетного процесса, и тем самым оградить бюджет от неблагоприятных последствий. Правовое регулирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с заменой льгот, породило новую категорию дел, по которым суд проверял законность нормативных актов, устанавливающих меры социальной поддержки граждан. Замена натуральных льгот денежными выплатами во многих регионах фактически лишила граждан этих льгот, так как ежемесячные денежные выплаты не компенсировали в полном объеме отмененные льготы.

Споры, связанные с исполнением судебных актов, являются следствием отсутствия единого подхода и единства судебной практики по исполнению судебных актов, в которых должником выступает публичное образование - субъект Российской Федерации.

Стадия исполнения судебных решений в отношении такого должника, как казна субъекта Российской Федерации, порождает достаточно большое количество дел.

Как правило, суды в резолютивной части решений указывают, что взыскание производится с субъекта Российской Федерации за счет средств казны. До вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ГПК РФ, АПК РФ и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель самостоятельно определял, какие денежные средства и какое имущество составляет казну субъекта Российской Федерации, хотя в действующем законодательстве отсутствуют критерии отнесения соответствующих денежных средств к казне субъекта Российской Федерации. Кроме того, большинство субъектов Российской Федерации перешли на казначейское исполнение бюджета, а порядок исполнения судебных решений за счет средств субъекта Российской Федерации через органы Федерального казначейства отсутствовал.

Проблемы, связанные с оценкой действий судебного пристава-исполнителя, можно разделить на споры, вытекающие из нарушений судебными приставами-исполнителями норм процессуального права, материального права, и споры, связанные с пробелами в законодательном регулировании. Защита имущественных интересов субъекта Российской Федерации заключается в обжаловании в судебном порядке незаконных действий судебного пристава-исполнителя.

Предлагаемая классификация исков позволяет определить юридическое содержание бюджетных правоотношений, субъективные права и обязанности конкретных участников. В правовом государстве особую важность приобретает одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами Федерации, что возможно только в условиях развития и совершенствования бюджетного законодательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа