Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования
(Андреева Г. Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 13) Текст документаПРИНУДИТЕЛЬНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ ИМУЩЕСТВА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Г. Н. АНДРЕЕВА
Андреева Г. Н., старший научный сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
1. Постановка проблемы
Статья 35 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения" (ч. 3). Данное конституционное положение содержит одну из важнейших "классических" (т. е. содержавшихся еще в первых конституциях) гарантий собственности в формулировке, восходящей к известным положениям французской Декларации прав человека и гражданина 1787 г. Реализация данного положения может осуществляться как публично-правовыми, так и частноправовыми средствами регулирования. Таким образом, содержащееся в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ положение создает основу для формирования конституционно-правового или публично-правового института отчуждения имущества для государственных нужд. Этот важнейший фундаментальный институт экономической конституции очерчивает границы вмешательства государства в право собственности, устанавливает не только и не столько возможность изъятия имущества (наоборот, это исключение из обычного состояния недопустимости изъятия имущества, гарантированного первым предложением ч. 3 ст. 35), сколько условия, при которых она вообще допустима. В России у конституционного законодателя в момент принятия конституции не было четкости в понимании содержания данного института по понятным причинам (он не был теоретически разработан в советский период в силу невостребованности), поэтому в отличие от некоторых других постсоциалистических стран, где попытались в конституционной формулировке отразить постсоциалистическую специфику <1>, положение Конституции РФ достаточно "нейтрально", представляет собой своего рода "усредненный вариант" конституционного регулирования, характерного для стран с рыночной экономикой. Возможно, в том числе и поэтому (поскольку была установлена слишком высокая планка без переходных и ориентирующе-пояснительных положений) и в настоящее время этот институт по-прежнему находится в стадии формирования, на что указывает "дисперсность" и пробельность правового регулирования. Отдельные положения о возможности отчуждения имущества для государственных нужд содержатся в ГК, жилищном, земельном, градостроительном, экологическом законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении. Большая часть норм сконцентрирована в актах частноправового характера. Некоторые вопросы изъятия имущества были предметом рассмотрения высших судебных органов <2>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Андреева Г. Н. Экономическая конституция зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 254 - 256. <2> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Хозяйство и право. 2005. N 8; Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в г. Москва" в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 2. С. 126 и др.
В ГК содержатся общие положения о праве собственности и других вещных правах, основания и гражданско-правовые аспекты порядка прекращения права собственности (ст. 235 - 243). В Земельном кодексе и Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", других актах земельного законодательства регулируются вопросы изъятия имущества для государственных нужд применительно к такому объекту права собственности, как земля. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ в редакции от 31 декабря 2005 г. также содержит ст. 32 "Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд" с соответствующим содержанием. Все эти акты содержат положения о правах собственника после принятия государственными или муниципальными органами решения об изъятии. Наиболее подробно вопросы участия населения в выработке соответствующих решений применительно к градостроительству урегулированы в Градостроительном кодексе от 24 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. Этот акт предусматривает опубликование проектов схем территориального планирования Российской Федерации и уже принятых схем (п. 5 и п. 7 ст. 11), аналогичные положения применительно к субъектам РФ (п. 4 и п. 6 ст. 15), возможность судебного обжалования гражданином схем (но не проектов схем, в которые заинтересованные лица могут только вносить предложения) территориального планирования Российской Федерации (п. 8 ст. 11), субъекта РФ (п. 7 ст. 15), согласование некоторых вопросов с органами местного самоуправления (только в трех случаях <3>, перечень ограничительный <4>), публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (ст. 28) и некоторые другие положения. Однако и этот акт содержит целый ряд пробелов, особенно в отношении механизмов, обеспечивающих обязательность и действенность указанных процедур, кроме того, наиболее веской и реальной юридической гарантией в нем выступает судебное обжалование уже принятых решений, которое рассчитано на сложившуюся действенную судебную систему. Некоторые совещательные формы участия граждан в решении вопросов, которые могут затрагивать или повлечь изъятие собственности для общественных нужд, предусмотрены Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ в редакции от 29 декабря 2004 г., с изменениями от 31 декабря 2005 г., "Об экологической экспертизе" <5>. Подпункт 20 п. 1 ст. 14, подп. 15 п. 1 ст. 15, подп. 26 п. 1 ст. 16, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулируют вопросы изъятия имущества для муниципальных нужд. -------------------------------- <3> Так, согласно п. 3 ст. 16 проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления, если содержащиеся в нем предложения предполагают изменение границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также в части учета правил землепользования и застройки и содержащихся в документах территориального планирования муниципальных образований положений о территориальном планировании. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях муниципальных образований. Градостроительный кодекс от 24 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета (Федеральный выпуск). 2004. 30 декабря. <4> Согласно п. 4 ст. 16 "иные вопросы, кроме указанных в частях 1 - 3 настоящей статьи вопросов, не могут подлежать согласованию в связи с подготовкой проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации" // Там же. <5> В частности, ст. 12 этого акта предусматривает обязательное проведение государственной экологической экспертизы, в том числе по проектам генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъектов РФ, при этом экспертиза проводится при условии представления материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными (организациями) объединениями, организованных органами местного самоуправления; возможность проведения общественной экологической экспертизы.
Таким образом, текущее законодательство привязано к отраслям права и видам имущества, носит конкретизированный характер и ориентировано в основном на урегулирование вопросов возмещения вреда, наносимого принудительным изъятием имущества. Фактически гражданин поставлен перед фактом изъятия, он может оспорить только величину ущерба, нанесенного отчуждением имущества, что же касается оснований изъятия, то механизмы оспаривания здесь либо слабы, либо вообще отсутствуют. Кроме того, данные акты по ряду положений, нередко принципиального характера, изначально противоречили друг другу, некоторые противоречия сняты законодателем путем внесения изменений в акты, другие по-прежнему сохраняются <6>. Применительно к этим актам существует проблема приоритета одних норм перед другими, а также "разграничения правовых норм на общие и специальные" <7>. -------------------------------- <6> Подробнее об этом: Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: соотношение норм Гражданского и Земельного кодексов // Юридический мир. 2007. N 2. С. 73 - 80. <7> Там же. С. 74.
Доминирование частноправового регулирования отражается и на характере исследований данного положения: ведущее положение занимают в нем цивилисты, которые активно разрабатывают различные аспекты отчуждения имущества для государственных нужд <8>. -------------------------------- <8> В числе последних: Моргунова Г. А. Правовые проблемы изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Аграрное и земельное право. 2006. N 8(20); Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Указ. соч.
Публично-правовой аспект проблемы урегулирован фрагментарно, нередко в частноправовых актах и с существенными пробелами. Так, ГК предусмотрена государственная регистрация решения государственного органа об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, однако сроки регистрации, а также государственный орган, который должен известить об этом собственников, законодательно не установлены, в научных исследованиях их выводят путем анализа и толкования положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <9>. -------------------------------- <9> Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Указ. соч. С. 78.
Относительно публично-правовой стороны проблемы в российских исследованиях в основном отмечается необходимость их разработки и подчеркивается возрастающая значимость защиты собственника в публично-правовой сфере. Так, по мнению С. И. Архипова, "для защиты собственников от произвола государства совершенно недостаточно конституционных положений, в частности норм, устанавливающих запрет лишения имущества иначе как по решению суда или декларирующих обязательность предварительного и равноценного возмещения собственнику стоимости его имущества при его отчуждении в пользу государства (ст. 35 Конституции РФ), - необходимы специальные гарантии, процедуры, правовые механизмы, обеспечивающие охрану прав собственников. Им предстоит еще долго бороться за свои права, добиваясь от государства не отдельных уступок по частным вопросам, а изменения принципиального отношения к ним государства, дабы оно было для них не внешним источником опасности, но гарантом интересов" <10>. -------------------------------- <10> Архипов С. И. Проблема права собственности // Известия вузов. Правоведение. СПб., 2007. N 1. С. 61.
Многие проблемы защиты права собственности при отчуждении имущества для государственных нужд были бы решены в случае удовлетворительного урегулирования публично-правовых аспектов. Наиболее яркими чертами, свидетельствующими о публично-правовом характере отчуждения имущества для государственных нужд, являются принудительный характер отчуждения и его целевое назначение, состоящее в удовлетворении государственных нужд. Принудительный характер отчуждения, которое производится по инициативе государственных органов, отменяет или существенно ограничивает право частной собственности. По сути, по решению государственных органов данное имущество выбывает из гражданского оборота, а гражданско-правовая природа права собственности на него трансформируется, осуществление данного права существенно ограничивается, поскольку даже обычные действия по распоряжению данным имуществом, осуществляемые после принятия решения об отчуждении имущества до его изъятия, влекут уже иные последствия (например, произведенные в этот период улучшения не будут учтены при определении компенсации), а затем чаще всего право собственности гражданина на данное отчуждаемое имущество прекращается. Вместе с тем, поскольку данное имущество переходит в государственную собственность, его статус становится публично-правовым. В связи с публично-правовыми особенностями данного института, как представляется, наука конституционного права должна создать теоретическую конструкцию, которая могла бы стать ориентиром для законодателя. Для этого нужно найти адекватные российской экономической конституции и соответствующие идее правового государства решения целого ряда проблем.
2. Форма законодательного акта
По мнению автора данной статьи, положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ 1993 г. нуждается в регулировании на уровне текущего законодательства в специальном комплексном акте в виде федерального закона о порядке изъятия собственности для государственных нужд. Необходимость принятия федерального закона определяется реальной значимостью данного института в сочетании с его неразработанностью и новизной для российского конституционного права. Кроме того, переходная экономика нуждается в таких актах, которые не просто конкретизируют позицию конституционного законодателя и государства по вопросу защиты собственности, но и "задают тон" законодательному регулированию, создают "опоры" для правового института, столь же целостные, как конституционная норма, но более "разветвленные". Зарубежная практика также свидетельствует в пользу этого. Такие специальные акты существуют в таких странах с рыночной экономикой, как Франция, Германия, Швейцария, Италия, Испания, и др. Принятие федерального закона в виде комплексного акта, регулирующего основные публично-правовые аспекты и устанавливающего общие принципы отчуждения имущества для государственных нужд, для частного права позволило бы устранить противоречия и нестыковки между различными актами, создать полноценный правовой фундамент для публично-правовой защиты частной собственности. Немаловажно, как указывалось, и то, что в системе российского законодательства появится акт "стержневого" регулирования, задающий дополнительные ориентиры экономической конституции в данном вопросе для частного права. В качестве удачного, по мнению автора данной статьи, примера такого акта в зарубежных странах можно привести французский Кодекс об экспроприации, осуществляемой в связи с общественно-полезным характером операции (Code de l'expropriation pour cause d'utilite publique <11>). Этот акт предусматривает, что экспроприация может быть объявлена только в том случае, если ей предшествовала декларация об общественно-полезном характере операции. В свою очередь, декларация издается только после проведения опроса общественного мнения. Заинтересованные и затрагиваемые экспроприацией лица должны участвовать в определении подлежащих экспроприации земельных участков и круга затрагиваемых владельцев. При этом должно рассматриваться несколько вариантов проекта. Для проведения опроса общественного мнения должен быть подготовлен целый ряд документов, включая заключение о влиянии на окружающую среду и пояснительную записку о том, почему для проведения опроса предпочтение было отдано именно данному проекту, а не другим рассмотренным вариантам. В Кодексе детально урегулированы различные стороны проведения опроса общественного мнения: сроки, время проведения опроса, предварительное уведомление граждан (включая такие детали, как опубликование в газете "четким шрифтом"), требования к реестру для внесения гражданами замечаний, порядок их учета, статус и организация работы комиссии по проведению опроса и т. д. В случае положительного решения вопроса, как правило, декретом Государственного совета обнародуется декларация об общественно полезном характере экспроприации. Предусмотрен целый ряд формальностей, без соблюдения которых экспроприация не может быть осуществлена. Передача права собственности осуществляется на основе соглашения либо постановления судьи. По кругу затрагиваемых экспроприацией лиц Кодекс не ограничивается только собственниками или владельцами земельных участков: в нем охвачены и вопросы возвращения сумм кредиторам в случае залога, права безвестно отсутствующих лиц, вопросы компенсации недвижимого имущества и т. п. Столь же детально регулируются вопросы определения размера компенсаций и их выплаты, а также судебный порядок обжалования решений. -------------------------------- <11> Текст Кодекса с последними изменениями доступен на французском языке на официальном сайте по адресу: http://www. legifrance. fr.
3. Характерные черты конституционного регулирования публично-правовых аспектов отчуждения имущества для государственных нужд в РФ и их возможная детализация в текущем законодательстве
Если говорить непосредственно о формулировке ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, то она содержит несколько компонентов, которые в контексте экономической конституции РФ как государства, создающего рыночную экономику, могут быть интерпретированы следующим образом. Во-первых, в Конституции говорится о принудительном отчуждении имущества как о возможности, но не обязанности государственных органов. На это указывает формулировка ч. 3 ст. 35 о том, что оно "может быть произведено". Отчуждение имущества для государственных нужд производится по инициативе государственных органов. Однако законодательством государственные органы наделены полномочиями, которые позволяют им приобретать имущество для решения публичных задач различными способами, в том числе также и в качестве участников обычных гражданско-правовых отношений в результате купли-продажи, мены, дарения и т. д. Отчуждение по ч. 3 ст. 35 Конституции не является обычным и обязательным способом приобретения собственности для публичных целей, к ней прибегают в исключительных случаях и при наличии ряда условий. В этом смысле она существует как конституционно установленная возможность действий администрации, но не является обязанностью администрации, которая может прибегнуть к ней, а может найти и другие пути решения проблемы. Признание экстраординарного характера отчуждения имущества для государственных нужд должно стимулировать государственные органы к рассмотрению в первую очередь всех иных путей решения проблемы и только в случае, если альтернативные варианты исчерпаны (в том числе и в виде обращения к независимым экспертам), прибегать к описываемой конституционной процедуре отчуждения, а не наоборот. Таким же образом должно направлять действия администрации и законодательство. Рассмотрение данной конституционной нормы как возможности, к которой прибегают только в крайних, исключительных случаях, и четкое установление в одном акте исчерпывающего перечня оснований отчуждения для государственных нужд создают несравнимо большее поле защищенности собственности, чем рассеивание множества норм по разным по объекту регулирования законам, создающих возможность удовлетворения государственных нужд за счет отчуждения имущества граждан. Ограничительная интерпретация соответствует духу и букве конституции о правах и свободах человека как высшей ценности, а также о соблюдении прав и свобод человека и гражданина как обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). Во-вторых, из признания отчуждения как возможности, но не обязанности, возникает вопрос о том, каким образом должно приниматься решение, воспользоваться этой возможностью или нет. В настоящее время это - целиком прерогатива государственных и муниципальных органов. Между тем из характеристики РФ как демократического и правового государства в ст. 1 Конституции РФ вытекает необходимость детального урегулирования правовых механизмов и процедур, в ходе которых происходит решение вопросов отчуждения имущества для государственных нужд. Эти процедуры должны быть направлены на создание реальных возможностей для населения влиять на сам процесс принятия решения об отчуждении, а не только на его последствия, включая обязательное информирование не только собственников, но и всех заинтересованных лиц, которых может затронуть решение об отчуждении еще на стадии его подготовки, использование опросов общественного мнения и других форм демократии на всех стадиях, обязанность проведения экспертиз и возможность проведения населением альтернативных экспертиз, других форм участия заинтересованных лиц в определении объема и характера отчуждаемого имущества, процедуры не только судебного, но и эффективного административного обжалования, возможность создания третейских и согласительных органов и другие процедурные вопросы, обеспечивающие демократический характер процедуры отчуждения имущества для государственных нужд и ориентирующие государственные органы на минимизацию отчуждения. Экстраординарный характер отчуждения также является доводом в пользу урегулирования этих вопросов в специальном федеральном законе. В-третьих, в Конституции используется термин "государственные нужды". Поскольку конституционная защита права собственности направлена на минимизацию возможных ограничений и изъятий имущества (в противном случае утратил бы смысл сам институт и принцип защиты собственности), данное конституционное понятие должно быть истолковано законодателем максимально узко. Это означает, что, строго говоря, Конституция не допускает изъятия имущества для муниципальных нужд <12>. В пользу такой узкой трактовки говорит и то обстоятельство, что в других статьях Конституции либо упоминается государственная и муниципальная собственность через запятую и таким образом подчеркивается, что данные положения распространяются и на муниципальную собственность (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), либо говорится только о государственной собственности (п. "д" ч. 1 ст. 71) и в этом случае положение распространяется только на государственную собственность. Отсутствие прямого упоминания о муниципальной собственности в ч. 3 ст. 35 означает, что на нее данное положение не распространяется. Кроме того, согласно ст. 12 Конституции 1993 г. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а в соответствии с положением ч. 1 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Таким образом, для того чтобы распространить положение об отчуждении имущества для государственных нужд на местное самоуправление, конституционный законодатель должен был это прямо оговорить в Конституции. -------------------------------- <12> Законодатель в РФ, напротив, пошел по пути расширительного толкования данной конституционной нормы положения об отчуждении имущества для муниципальных нужд (наряду с государственными) содержатся в ст. 239, 279, 281 - 283 ГК РФ, ст. 32 Жилищного кодекса РФ, подп. 20 п. 1 ст. 14, подп. 15 п. 1 ст. 15, подп. 26 п. 1 ст. 16, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и других актах.
Если же рассматривать проблему с точки зрения экономической конституции, т. е. реализации концепции правового государства в сфере экономики, идея, что муниципальные нужды следует удовлетворять за счет принудительного отчуждения имущества у населения, которое осуществляет местное самоуправление, не выглядит сколько-нибудь убедительной. Как известно, заложенная в Конституции природа органов местного самоуправления, является двойственной. С одной стороны, они могут наделяться некоторыми государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Отчуждение имущества в этом случае будет одной из форм отчуждения для государственных нужд, а органы местного самоуправления выступают как исполнители по поручению государства. Такое отчуждение имущества, даже если в конечном счете исполнителем выступает местное самоуправление, должно осуществляться по общим правилам отчуждения для государственных нужд, с соответствующими процедурами и рангом принятия решений. С другой стороны, местное самоуправление - это форма организации жизни местного населения, решения вопросов местного значения. Принудительное изъятие имущества у членов этого местного самоуправляющегося сообщества противоречит его назначению, означает ограничения прав одних членов в пользу других только потому, что это нужно данному местному самоуправлению (нужды), что противоречит идее универсальности защиты прав в масштабах государства, создает разную защищенность в рамках каждой единицы местного самоуправления для разных групп населения. Помимо этого, отчуждение собственности, конституционно установленное только для государственных нужд и не предусмотренное для других нужд, соответствует идее соразмерности данного ограничения собственности характеру самих нужд. Общество тем самым как бы соглашается на такое существенное ограничение фундаментального конституционного права собственности, как изъятие имущества в силу особой значимости нужд. Определенные государственные нужды (как будет показано далее, тоже только при соблюдении определенных требований) еще могут этому соответствовать, но нужды местного самоуправления в силу самой значимости и масштаба не могут. Расширительное толкование ч. 3 ст. 35 Конституции РФ создает диффузию, размывание защищенности права собственности, ставит ее в зависимость от особенностей и потребностей множества единиц местного самоуправления, в то время как Конституция требует в этом вопросе единообразия. Само понятие "государственные нужды" требует законодательного определения. Если сравнить положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ с формулировками конституций европейских стран с рыночной экономикой, то выясняется интересная особенность. В европейских конституциях изъятия такого рода связаны с обществом и его потребностями, но не с государством. Их диапазон достаточно широк: от общего блага до общественных нужд, но все они ориентированы на общество, а не на государство <13>. В российской литературе формулировки конституций зарубежных стран об общественном благе в советский период оценивались как "расплывчатые", "туманные" в отличие от такой формулировки, как, например, "интересы государства" <14>. Поскольку здесь речь идет, видимо, не о вкусовой, а конституционно-правовой оценке регулирования, то хотелось бы отметить следующее. Как представляется, конституционные формулировки об общественном благе не более "туманны", чем другие, если сложилось правовое государство и сформированы допустимые границы государственной деятельности. Конституция как акт высокой степени абстрактности не обязательно должна быть наполнена конкретными положениями даже по самым социально значимым вопросам. Поскольку вопрос об отчуждении собственности относился к животрепещущим на момент принятия первых конституций, идеи общественной целесообразности, необходимости, пользы и т. д. были наполнены вполне конкретным содержанием уже в первых, принятых для детализации этих норм конституций законах. Такая же традиция сохраняется и в настоящее время. Какой бы абстрактной, размытой и неопределенной ни казалась формулировка условий отчуждения собственности в конституции, ее правовое содержание очень конкретно и является результатом поисков оптимального правового наполнения политическими силами, представленными в парламенте и не заинтересованными в массовых, бессмысленных или чрезмерных ограничениях прав собственников. -------------------------------- <13> Так, в Основном Законе ФРГ говорится об отчуждении "в целях общего блага" (ст. 14), в Декларации прав граждан и основных принципов устройства Сан-Марино 1974 г. "из соображений общественной пользы" (ст. 10), в Конституции Кипра 1962 г. "в общественных целях" (ст. 23), в Конституции Исландии 1944 г., Конституции Турции 1982 г., Конституции Португалии 1976 г. "в общественных интересах" (соответственно ст. 31, ст. 23 и ст. 62), в Конституции Лихтенштейна 1921 г. и Конституции Италии 1947 г. "в общих интересах" (соответственно ст. 35 и ст. 43), в Конституции Дании 1953 г., если этого требует "общественная необходимость" (разд. 73), в Конституции Испании 1978 г. "по оправданной причине, связанной с общественной целесообразностью или социальными интересами" (ст. 33), в Конституции Финляндии 1999 г. "общественные нужды" (§ 15) и т. д. <14> Маклаков В. В. Эволюция конституционных прав и свобод в странах Западной Европы. М., 1991. С. 25, 26.
Можно также поставить вопрос о степени определенности формулировки о "государственных нуждах" или "интересах государства". На самом деле это понятие не обязательно конкретнее, т. е. уже, оно может быть наполнено тем же по объему содержанием, как и "общественный интерес", а может и выходить за эти рамки. Здесь многое зависит от формулировок в текущем законодательстве. Как представляется, используя термин "государственные нужды", российский законодатель не имел в виду узко ведомственные интересы, а думал о тех нуждах, которые имеют особую общественную значимость. В противном случае данное конституционное положение противоречило бы положениям о демократическом государстве. Таким образом, на наш взгляд, в основе определения государственных нужд должен лежать прямо выраженный общественный интерес, общее благо <15>. Кроме того, следует исходить из значимости данного блага, поскольку, как справедливо отмечается в литературе, не каждый публичный интерес идентичен "общественному благу", "только существенный общественный интерес может быть достаточным основанием для изъятия" <16>. Изъятие имущества, не оправдываемое существенным общественным интересом, воспринимается обществом как произвол и создает общую атмосферу вседозволенности государственных органов, даже если последние руководствуются благими намерениями. Кроме того, неопределенность, неконкретизированность понятия государственных нужд в законодательстве создает ситуацию, когда государственные органы могут принять решение об отчуждении имущества у одних граждан для создания аналогичного по целям и назначению имущества для других граждан, т. е. под видом государственных нужд отдается немотивированное предпочтение одной группе граждан перед другой, как, например, при сносе малоэтажной застройки для строительства многоэтажек. -------------------------------- <15> Герасин С. И., сравнивая российское и немецкое конституционное право в этом плане, отмечает, что "сложившееся в России представление о государственных и муниципальных нуждах в принципе соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие юристы в понятие "благо общества". См.: Герасин С. И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. С. 59. <16> Там же.
Необходимость убеждения общественности в том, что речь идет о существенных государственных нуждах и организационные способы доказывания этого должны стать важной составной частью российского законодательства уже в силу того, что такие демократические традиции в РФ отсутствуют. Это могло бы стать вкладом законодателя в формирование уважения к мнению населения со стороны органов государства, содействовать реальной транспарентности деятельности государственных органов и таким образом обеспечивать создание той самой российской правовой культуры, на отсутствие которой так часто ссылаются политики. На необходимость обоснования отчуждения имущества существенным интересом в своих решениях ссылаются и конституционные суды. Так, согласно решению Конституционного суда ФРГ от 16 декабря 1986 г. "для изъятия недостаточно какого-нибудь общественного интереса, такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особенно веские, неотложные публичные интересы; только для их исполнения можно ограничить частные права" <17>. Как представляется, эти соображения актуальны и для российского законодателя. В этом смысле можно предложить в качестве возможных основополагающих подходов, чтобы определение государственных нужд в законодательстве применительно к отчуждению собственности было прямо увязано с конкретными публичными государственными функциями и с общественными интересами, имеющими особо значимый и неотложный характер. Изложенные положения должны содержаться, как уже указывалось, в комплексном по своему характеру федеральном законе об отчуждении имущества для государственных нужд, а правоприменительные акты должны быть подведены под критерии закона с мотивировочной и доказательной частью о наличии в данном случае существенного, веского и неотложного публичного интереса. -------------------------------- <17> Цит. по: Герасин С. И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. С. 59.
В некоторых отраслевых актах содержатся нормы, в определенной степени ограничивающие решения государственных органов. Так, в ст. 49 Земельного кодекса РФ предусмотрены два основания изъятия: международные обязательства РФ и необходимость размещения объектов (приведен исчерпывающий перечень) государственного или муниципального значения "при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов". Однако и в этом акте имеется отсылка к другим актам, на основании которых также возможно изъятие, что снижает эффективность введенных ограничений, хотя сама идея заслуживает развития и использования в комплексном акте. В-четвертых, в ч. 3 ст. 35 Конституции говорится о том, что отчуждение может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Понятие предварительного возмещения означает в самом общем виде, что оно должно быть осуществлено до отчуждения имущества. В связи с этим перед законодателем возникает задача создания такого правового режима и временных рамок решения вопроса о компенсации, при котором не было бы большого временного разрыва между принятием решения об изъятии и выплатой возмещения, формах и способах компенсации. Наиболее сложным и уязвимым в данном условии является термин "равноценное возмещение", между тем именно он носит принципиальный характер <18>. Как представляется, само по себе принудительное изъятие имущества для государственных нужд у гражданина показывает, что его имущество, которое для него и других граждан имело ценность, которая определялась только по гражданско-правовому законодательству, приобрело иное качество: оно в силу тех или иных причин приобрело ценность для государства, т. е. лица публичного права, и предполагается его использование в публичных целях, следовательно, объективно его ценность возросла. Тем самым конституционное понятие равноценности в контексте отчуждения имущества для государственных нужд имеет публично-правовой оттенок, который должен быть учтен на законодательном уровне. -------------------------------- <18> Например, Г. А. Гаджиев считает, что "вопрос о том, какой должна быть стоимость отчуждаемого для государственных нужд имущества частных собственников, приобретает принципиальное значение. Что означает "равноценное возмещение"? Надо ли оценивать экономическую ценность изымаемой вещи исходя из существующей ценности по рыночным ценам или же необходимо принимать во внимание ту экономическую ценность от эксплуатации вещи, которая в будущем может возрасти (то есть с учетом будущей потенциально более высокой стоимости)?" Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 4(33); 2001. N 1. С. 92.
Принудительный характер отчуждения собственности для государственных нужд делает особенно важным детальное законодательное урегулирование вопросов возмещения. Какие интересы собственника должны быть учтены, каким образом, в какой форме - все эти вопросы должны регулироваться не только на основе гражданско-правового законодательства, но и с учетом публично-правовой природы данного института. В зарубежной науке конституционного права для того, чтобы пояснить особую природу изъятия собственности в общественных интересах, использовали сравнение его с гражданско-правовым институтом купли-продажи. Поскольку при изъятии в общественных интересах имущество изымается небезвозмездно, наоборот, законодательство направлено на обеспечение справедливой компенсации, экспроприация имеет определенное сходство с институтом купли-продажи. Однако имеется и ключевое отличие, которое заключается в наличии принудительности при экспроприации. Как известно, купля-продажа осуществляется в сфере гражданского или коммерческого права при согласии обеих сторон, и покупателя, и продавца, а заключение договора купли-продажи обосновывается частным интересом к сделке, который должен быть взаимным, принуждение в данном случае исключается. В случае экспроприации, наоборот, собственник не может выбирать покупателя, а также отказаться от передачи собственности администрации. Принудительность при экспроприации проистекает из того, что как институт такая принудительная покупка возникает в сфере публичного права и представляет собой принуждение в пользу общества или государства. В связи с этим круг интересов собственника, учитываемых при определении размеров компенсации при отчуждении собственности для государственных нужд, должен быть и законодательно определен как более широкий, чем просто рыночная стоимость и другие гражданско-правовые формы компенсации. Как представляется, имеет смысл учитывать в этом случае и другие моменты, например наличия особой привязанности в силу каких-то важных для лица событий, связанных с данным имуществом, вплоть до компенсации морального вреда, который наносится, например, в случае отчуждения земли, на которой проживало несколько поколений предков или работы на которой велись в течение десятилетий, наличия посадок, уникальных для данной местности или особо трудоемких для выращивания, и т. д. В-пятых, требует уточнения конституционное понятие "имущество". Здесь возможны различные варианты регулирования. Как представляется, конституционное понятие имущества должно интерпретироваться как более широкое, чем содержащееся в ГК. Для того чтобы обеспечить максимально возможную защиту права собственности, оно должно интегрировать представления различных отраслей права. Такой опыт имеется в зарубежных странах. Так, в конституционном праве ФРГ выделяют широкий круг объектов, которые в целях распространения на них конституционных гарантий считаются имуществом (вещи, т. е. имущество в смысле ГГУ, права требования частного права, права владения, авторские и патентные права, публично-правовые имущественные блага, т. е. пенсии, страховки и т. д., право на организованный и осуществляемый бизнес <19>). -------------------------------- <19> Подробнее об этом см.: Демин Е. А. Конституционно-правовые гарантии и ограничения права собственности в Германии // Законодательство. 2003. N 5. С. 76 - 77.
В-шестых, для последовательного и логичного в отношении защиты права собственности урегулирования вопросов отчуждения имущества в предлагаемом комплексном акте должна получить отражение возможность приоритетного приобретения бывшим собственником отчужденного имущества, если необходимость в его использовании для государственных нужд отпала, найдены иные пути удовлетворения государственных нужд, имущество не используется в течение длительного времени, при приватизации ранее отчужденного в пользу государства для удовлетворения государственных нужд имущества и в других аналогичных случаях. В заключение хотелось бы отметить, что в российской правовой системе существует серьезная лакуна в отношении регулирования публично-правовых аспектов отчуждения, из-за которой "пробуксовывает" и частноправовое регулирование, не имеющее четких ориентиров. Без этой части регулирования не обеспечивается полнота защиты права собственности. Поскольку основные направления регулирования в гражданском или земельном законодательстве иные, чем в конституционном (отраслевые нормы направлены на развитие института частной собственности и уточнение различных "параметров" отчуждения в связи с этим, а конституционно-правовые - на дополнительное гарантирование), возникает разрыв между этими направлениями регулирования. Законодателю предстоит как бы "остановиться и осмотреться", не уточнять и детализировать применительно к конкретным аспектам частноправового регулирования положения об отчуждении имущества для государственных нужд, а создать каркасную правовую структуру в виде комплексного федерального закона о порядке отчуждения имущества для государственных нужд, принципы которого впоследствии найдут отражение и в отраслевом законодательстве, структурируют его и создадут для него "промежуточные" конституционно-правовые ориентиры. В случае издания такого акта, учитывающего особенности отчуждения имущества для государственных нужд как публично-правового института, будет создана база для его развития на собственной основе и корректировки соответствующих норм отраслевых законов, укрепится институт защиты собственности не только в конституционном, но и в гражданском, земельном, административном и ином законодательстве.
Название документа