Социальный наем жилого помещения в гражданском и жилищном законодательстве
(Журавлев Т. С.) ("Юридический мир", 2007, N 7) Текст документаСОЦИАЛЬНЫЙ НАЕМ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В ГРАЖДАНСКОМ И ЖИЛИЩНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Т. С. ЖУРАВЛЕВ
Журавлев Т. С., аспирант кафедры частного права юридического факультета ИЭУП РГГУ.
Основные принципы правового регулирования жилищных правоотношений закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, ст. 25 гарантирует неприкосновенность жилища, ст. 27 признает за каждым, кто законно находится на территории страны, право "свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства", ст. 40 закрепляет право граждан на жилище и, наконец, ст. 72 относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Конституционные принципы конкретизируются и развиваются в нормах гражданского и жилищного законодательства. Гражданский кодекс Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ) объединяет в гл. 35 договоры, предметом которых служат жилые помещения, а целью - их предоставление контрагентам для проживания, осуществляя их раздельное регулирование. Такими договорами выступают договор найма жилого помещения и договор социального найма жилого помещения. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 26 января 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2007. N 5. Ст. 558
Первым из указанных договоров, по смыслу ГК РФ, является договор коммерческого найма жилого помещения <2>. При этом применительно к обоим договорам широко используются отсылки к жилищному законодательству. -------------------------------- <2> Прообразом договоров коммерческого найма были договоры, заключенные в качестве наймодателя тем, кто в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов" (Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. N 36) был признан собственником жилого дома. Возможность сдачи внаем помещений собственником в своем доме нашла подтверждение в одном из рассмотренных Верховным Судом СССР дел. В нем Судебная коллегия по гражданским делам указала на то, что "законом не запрещено гражданам, владеющим домом на праве личной собственности, сдавать помещения внаем как частным лицам, так и государственным и общественным организациям" (цит. по: Аскназий С. М., Брауде И. Л., Пергамент А. М. Жилищное право. М., 1956. С. 89). В ГК 1964 г. существовала ст. 298 "Сдача внаем помещений в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, и в домах жилищно-строительного кооператива", а в Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. - целая глава "Пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда". Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 147) в ст. 1 разграничивал два вида договоров, на основе которых происходило предоставление во владение и пользование жилых помещений для проживания в них: договор найма и договор аренды. При этом договором аренды признавался договор, по которому "арендодатель предоставляет арендатору и членам его семьи недвижимость в жилищной сфере, включая жилые помещения, без ограничения размеров за договорную плату во временное владение и пользование либо пользование, а арендатор обязуется использовать ее в соответствии с договором и своевременно вносить арендную плату за коммунальные услуги". Этот договор получил название договора коммерческого найма сначала в литературе (см., напр.: Крашенинников П. В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С. 49 и след.; Седугин П. И. Жилищное право. М., 1998. С. 156 и след.), а в настоящее время и в нормативных актах. Так, в частности, договоры социального и коммерческого найма выделены в ст. 15 Закона г. Москвы от 11 марта 1998 г. N 6 "Основы жилищной политики в городе Москве" (Ведомости Московской Думы. 1999. N 8).
Общее для гл. 35 ГК РФ и жилищного законодательства состоит в том, что большая часть входящих в их состав норм относится к числу императивных. Это позволяет обеспечить необходимые гарантии, главным образом для нанимателя как заведомо более слабой стороны договора (вне зависимости от того, является ли договор найма социальным или коммерческим, хотя отмеченная особенность, безусловно, в большей степени присуща нормам, рассчитанным на применение их к договору социального найма). Вместе с тем регулирование, осуществляемое положениями гл. 35 ГК РФ, рассчитано не на все договоры коммерческого найма. В частности, п. 2 ст. 683 ГК выделяет из всех статей, посвященных этому договору, те, которые, безусловно, применяются только к договорам коммерческого найма, заключаемым на срок более одного года. К их числу относятся: п. 2 ст. 677 - о постоянно проживающих вместе с нанимателем гражданах, ст. 680 - о временных жильцах, ст. 684 - о преимущественных правах нанимателя на заключение договора на новый срок, ст. 685 - о поднайме жилого помещения, ст. 686 и абз. 4 п. 2 ст. 687 - о последствиях указанных в них нарушений договора. К договору найма жилого помещения со сроком действия менее одного года все эти статьи могут применяться только при наличии в таком договоре специальных на этот счет указаний. Подчеркнем, что из семнадцати статей, регламентирующих договор коммерческого найма, отсылки к жилищному законодательству содержат шесть. К ним относятся: п. 1 ст. 673 - порядок определения пригодности жилого помещения для проживания, ст. 679, 680 и 685 - об установлении нормы жилой площади на человека, п. 1 ст. 682 - о максимальном размере платы за жилое помещение и п. 3 ст. 687 - о дополнительных основаниях одностороннего расторжения договора в судебном порядке <3>. При этом в одном случае (п. 3 ст. 682 - определение порядка ежемесячной платы за жилое помещение) адресатом отсылки служит конкретный нормативно-правовой акт, входящий в состав жилищного законодательства, - Жилищный кодекс Российской Федерации <4> (далее - ЖК РФ). -------------------------------- <3> Примечательно, что в некоторых из приведенных статей ГК РФ употребляется термин "жилищное законодательство". В других используются при отсылке иные термины - "закон, устанавливающий максимальный размер платы за жилое помещение" (п. 1 ст. 682 ГК) или "законодательство о норме жилой площади на одного человека" (ст. 679, 680 и 685 ГК). Однако и в том и в другом случае в качестве адресата имеются в виду акты, входящие в состав жилищного законодательства. <4> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 13.
При отсутствии на указанный счет императивной нормы в соответствующей статье стороны договора коммерческого найма сохраняют возможность включить в него указание на применение конкретных норм жилищного законодательства и по вопросам, которые входят в остальные статьи гл. 35 ГК. Таким образом, использование жилищного законодательства не исчерпывается случаями прямых отсылок к нему в названных шести статьях. Договору социального найма жилого помещения посвящена ст. 672 ГК РФ, которая с юридико-технической точки зрения весьма сложна. Прежде всего она содержит нормы прямого действия - п. 1 и 2, в которых закреплены правила об обязательности при предоставлении гражданам жилых помещений из государственного и муниципального жилого фонда социального использования заключения договоров социального найма, а также о правовом положении членов семьи нанимателя в таком договоре. Кроме того, п. 3 ст. 672 ГК называет пять статей гл. 35 ГК РФ - ст. 674, 675, 678, 680 и п. 1 - 3 ст. 685, положения которых не только применяются к договору социального найма, но пользуются приоритетом по отношению к нормам жилищного законодательства <5>. Это подкреплено также п. 2 ст. 3 ГК, в котором устанавливается верховенство ГК РФ по отношению к другим актам, регулирующим гражданские отношения (включая и те, которые входят в состав жилищного законодательства, если иное прямо не указано в самом ГК РФ, как это сделано, в частности, в ст. 672). -------------------------------- <5> При оценке включенных в п. 3 ст. 672 ГК РФ положений следует учитывать, что такой юридико-технический прием, как отсылка на случай отсутствия прямого регулирования либо к другим вообще, либо к прямо указанным нормативно-правовым актам, используется законодателем достаточно часто. В частности, можно назвать п. 2 ст. 525, п. 3 ст. 539, п. 3 ст. 730, ст. 768 ГК и др. В отдельных главах ГК РФ встречаются также нормы, которые сопровождают предусмотренную в них отсылку к определенному закону указанием на то, что такой прямо названный закон будет пользоваться приоритетом по отношению к конкретным статьям ГК РФ. Речь здесь идет в первую очередь о п. 1, 2 ст. 548, ст. 784, п. 3 ст. 801 и др. Использование соответствующего приема означает признание в строго определенном случае приоритета специального законодательства и нисколько не колеблет действия общего принципа - верховенства ГК РФ при регулировании гражданских отношений, поскольку основание приоритета закона в подобных случаях создается самим ГК РФ.
Таким образом, за пределами п. 1 и 2 ст. 672 ГК и пяти статей, названных в п. 3 ст. 672 ГК, предусмотрено, что договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, которые предусмотрены жилищным законодательством. При этом другие положения ГК РФ применяются к договору социального найма, только если иное опять же не предусмотрено жилищным законодательством. Не вошедшие в состав пяти перечисленных в п. 3 ст. 672 ГК РФ статьи, принятые законодателем в расчете на регулирование договоров коммерческого найма, могут применяться и по отношению к договорам социального найма, но только в порядке восполнения пробелов в жилищном законодательстве. Следует также учитывать, что положения общих глав ГК РФ также должны применяться к договору найма жилых помещений. В этой связи термин "жилищное законодательство" употребляется в гл. 35 ГК РФ именно в противопоставление ее нормам. Это подтверждается судебной практикой. Так, в частности, когда в одном из рассмотренных судами дел гражданин обязался предоставить вместо трехкомнатной четырехкомнатную квартиру, но обязательство не исполнил, суд счел возможным применить к отношениям сторон нормы ГК РФ о необходимости надлежащего исполнения должником принятого на себя обязательства (ст. 309 ГК), а также о недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательств (ст. 310 ГК) <6>. -------------------------------- <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 8. С. 18 - 20.
Специфика же п. 3 ст. 672 ГК заключается лишь в том, что в нем определен порядок восполнения пробелов, обнаруживаемых не только в самом ГК РФ, но и в законе, который служит адресатом отсылки. Из этого следует, в частности, что, если в актах, которые составляют жилищное законодательство, появятся нормы, предусматривающие иной порядок восполнения пробелов, по сравнению с предусмотренным в п. 3 ст. 672 ГК, в соответствующих случаях следует руководствоваться ГК РФ. В этой связи есть основания обратиться к общему вопросу о природе самого жилищного законодательства. Оно включает прежде всего нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К числу таких актов следует отнести ЖК РФ, регулирующий весьма широкий набор жилищных отношений, в том числе опосредствованных договорами найма жилого помещения, принятые в соответствии с ЖК РФ другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти. Важное значение в регулировании ряда вопросов, связанных с договором коммерческого найма, в частности, имеет Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (ред. от 29 декабря 2004 г., изм. от 15 июня 2006 г.) <7>, договором социального найма - Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <8>, Постановление Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 "Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения" <9> и др. -------------------------------- <7> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959; РГ. 2005. 12 янв. <8> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331; 2007. N 2. Ст. 360. <9> Собрание законодательства РФ. 2005. N 22. Ст. 2126.
Конституция РФ (ст. 72) открывает широкие возможности законотворческой деятельности субъектов Федерации в сфере жилищных отношений. В качестве примера их реализации можно указать на такие принятые в г. Москве акты, как Закон от 11 марта 1998 г. N 6 "Основы жилищной политики в городе Москве" (ред. от 16 февраля 2005 г., с изм. от 14 июня 2006 г.) <10>, Закон от 13 ноября 1996 г. N 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" (ред. от 11 мая 2005 г.) <11> и др. -------------------------------- <10> Ведомости Московской Думы. 1999. N 8. <11> Ведомости Московской Думы. 1997. N 2.
ЖК РФ (разд. III) содержит положения, призванные регулировать отношения, связанные с заключением договоров социального найма жилого помещения, их исполнением и последствиями нарушения действующих на этот счет положений. В данном случае прежде всего имеются в виду нормы, посвященные сдаче внаем жилых помещений в домах и квартир гражданам в связи с осуществлением ими конституционного права на жилище. Вместе с тем по своей природе эти отношения разнородны. Правовые конструкции, по которым они построены, расходятся уже потому, что одни основаны на административном или ином властном подчинении, а другие - на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Соответственно жилищное законодательство объединило нормы разных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др. С включением указанных норм в жилищное законодательство они подчиняются тому общему правовому режиму, который создан для указанного комплекса. Один из элементов этого последнего установлен ст. 72 Конституции РФ, которой определяются законодательные права субъектов Федерации, и ст. 76 той же Конституции РФ, которая конкретизирует пределы соответствующих прав. Таким образом, если бы ГК РФ направил все регулирование договора найма жилых помещений целиком в сферу действия ЖК РФ, оказался бы практически перечеркнутым приоритет норм ГК, регулирующих жилищные отношения на федеральном уровне. Во всем остальном включенные в жилищное законодательство нормы сохраняют свою отраслевую принадлежность и связанный с этим правовой режим. Применительно к договорам найма жилых помещений это означает, в частности, что гл. 35 ГК устанавливает пределы действия жилищного законодательства применительно к соответствующим отношениям. Вместе с тем представляется, что статьи гл. 35, которые регулируют договоры социального найма, должны рассматриваться в соответствии со ст. 76 Конституции РФ не иначе как устанавливающие пределы законотворческих полномочий субъектов Федерации. При этом и в данном случае необходимо учитывать верховенство соответствующих статей ГК РФ по отношению к другим федеральным законам.
Название документа