О новом порядке исчисления сроков исковой давности в бюджетных правоотношениях

(Дорофеев М. В., Старосельский А. С.) ("Арбитражные споры", 2007, N 3) Текст документа

О НОВОМ ПОРЯДКЕ ИСЧИСЛЕНИЯ СРОКОВ ИСКОВОЙ ДАВНОСТИ В БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

М. В. ДОРОФЕЕВ, А. С. СТАРОСЕЛЬСКИЙ

М. В. Дорофеев, заместитель директора Департамента взыскания проблемной задолженности Внешэкономбанка, кандидат юридических наук.

А. С. Старосельский, директор Департамента взыскания проблемной задолженности Внешэкономбанка, кандидат юридических наук.

Внешэкономбанк - специализированный государственный финансовый институт, обслуживающий государственный внешний долг и государственные внешние и внутренние финансовые активы; агент Правительства по взысканию задолженности перед федеральным бюджетом; государственная управляющая компания пенсионными накоплениями граждан. Образован в 1924 году.

В контуре проводимых в последние годы мероприятий по усилению бюджетной дисциплины Внешэкономбанком совместно с другими банками - агентами Правительства Российской Федерации заметно активизирована деятельность по урегулированию задолженности заемщиков федерального бюджета, в первую очередь по такой категории бюджетных кредитов, как связанные иностранные кредиты. Как известно, указанная категория задолженности составила значительную часть государственного внешнего долга, полностью урегулированного Россией в 2006 году на условиях Парижского клуба кредиторов. В период 2003 - 2005 гг. Внешэкономбанк от имени Российской Федерации принял участие почти в 1550 судебных заседаниях, в результате чего по данному и смежным вопросам образовалась солидная судебная практика. В этой связи еще в 2005 г. аппаратом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при участии Минфина России и Внешэкономбанка был подготовлен к обсуждению проект Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1>. Данным Постановлением впервые на таком уровне предполагалось разрешить ряд принципиальных вопросов применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации <2>, в том числе одну из центральных проблем - соотношение норм бюджетного и гражданского законодательства применительно к регулированию бюджетного кредитования юридических лиц, а также связанный с ним вопрос о допустимости или недопустимости применения гражданско-правовых сроков исковой давности к требованиям о возврате средств, предоставленных в виде бюджетного кредита. -------------------------------- <1> Утвержден Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 23 (далее - Постановление). <2> Далее - БК.

Сторонами дискуссии, основываясь на имеющейся судебной практике, в том числе практике арбитражных судов, входящих в Северо-Западный судебный округ <3>, было предложено два взаимоисключающих варианта редакции пункта 9 Постановления, посвященных этой проблеме. В одном случае было предложено рассматривать отношения по бюджетному кредитованию как отношения, носящие исключительно гражданско-правовой характер, а в другом - как отношения, не подпадающие под действие Гражданского кодекса Российской Федерации <4> и лежащие в плоскости финансового права, то есть административных правоотношений. -------------------------------- <3> См. Постановление ФАС СЗО от 3 февраля 2005 г. по делу N А05-12881/04-23. <4> Далее - ГК.

Согласно пункту 1 статьи 76 БК "бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений настоящего Кодекса и иных нормативных актов". Содержащаяся в данной норме ссылка на гражданское законодательство в ряде арбитражных судов была воспринята как свидетельствующая о гражданско-правовом характере отношений по бюджетному кредитованию юридических лиц. Подобный подход получил отражение в итоговой редакции пункта 9 Постановления. Между тем, по мнению Минфина России и Внешэкономбанка, разделенному Московской государственной юридической академией и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, норму пункта 1 статьи 76 БК надлежит понимать с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2.2 его Постановления от 17.06.04 N 12-П, согласно которой "публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит ГК, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". Само понятие бюджетного кредита раскрывается в статье 6 БК, согласно которой эта форма финансирования бюджетных расходов предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В соответствии со статьей 69 БК бюджетные кредиты юридическим лицам являются одной из форм расходов бюджетов. Исходя из этого, буквальный смысл нормы пункта 1 статьи 76 БК состоит в том, что гражданское законодательство регулирует только отношения, возникающие при заключении договора о предоставлении бюджетного кредита, - соответственно круг подлежащих применению гражданско-правовых норм ограничивается положениями главы 28 "Заключение договора" и главы 9 "Сделки" ГК. Представляется, что такой вывод с очевидностью вытекает не только из содержания пункта 1 статьи 76 БК, но, прежде всего, из самой природы рассматриваемых отношений. На преддоговорном этапе они, несмотря на жестко формализованные требования к порядку и условиям заключения договора о предоставлении бюджетного кредита (например, цели, на которые могут быть предоставлены бюджетные кредиты, условия и порядок их выдачи, лимиты их предоставления, ограничения по кругу субъектов использования бюджетных кредитов ежегодно определяются посредством издания нормативного правового акта - закона о бюджете на очередной финансовый год (пункт 7 статьи 76 БК). - Примеч. авт.), все же характеризуются автономией воли по крайней мере одной из сторон - потенциального заемщика. Он вправе по своему усмотрению заключать либо не заключать с уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления договор о предоставлении бюджетного кредита. На этом этапе данное лицо исходя из статьи 152 БК еще не является субъектом бюджетных правоотношений, а потому к отношениям с его участием по поводу заключения указанного договора применяются нормы гражданского законодательства. Однако с момента заключения юридическим лицом договора о предоставлении бюджетного кредита оно в силу статьи 152 БК становится участником бюджетного процесса как получатель бюджетных средств - то есть организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (статья 162 БК), и приобретает соответствующие права и обязанности, предусмотренные статьей 163 БК и носящие бюджетно-финансовый, публично-правовой характер. Так, статьей 163 БК определяется, что получатели бюджетных средств, с одной стороны, имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования, а с другой стороны - обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств. С этого момента юридическое лицо, получающее кредит, предстает уже не участником гражданского оборота, а субъектом бюджетных правоотношений (к которым в соответствии со статьей 1 БК относятся в том числе "отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации"), основанных на властном подчинении одной стороны (получателя бюджетных средств) другой (публичному образованию). Таким образом, в силу пункта 3 статьи 2 ГК с момента заключения договора о предоставлении бюджетного кредита юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным предприятием (статья 76 БК) все дальнейшие отношения его сторон, а именно - обязательство по выдаче бюджетного кредита юридическому лицу, обязательство последнего по возврату предоставленных бюджетных средств, ответственность за неисполнение этих обязательств, исковая давность и т. д., регулируются не гражданским, а бюджетным законодательством, прежде всего Бюджетным кодексом и федеральными законами о федеральных бюджетах на текущие годы, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Что касается бюджетного кредитования государственных и муниципальных предприятий (статья 77 БК), то они в силу статьи 152 БК изначально являются участниками бюджетного процесса, а ссылка на гражданское законодательство в статье 77 БК вообще отсутствует, поэтому публично-правовой характер соответствующих отношений, по нашему мнению, в принципе не подлежит сомнению. Содержание норм бюджетного законодательства, регулирующих отношения по бюджетному кредитованию, с очевидностью свидетельствует о властном характере данных отношений, юридическом неравенстве их участников. В частности, БК содержит правила, предоставляющие публичному образованию право на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (статьи 284, 284.1, 289, 290, 291 БК). Наконец, в силу пункта 11 статьи 76 БК возврат предоставленных юридическим лицам средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет, что является основанием для отнесения указанных платежей при определении очередности списания денежных средств со счета должника к третьей очереди (статья 855 ГК, статья 29 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", статья 26 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", статья 26 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год", статья 31 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и т. д.). Средства от возврата бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам, отражаются в составе расходов бюджетов со знаком "минус" (пункт 3 статьи 66 БК), а плата за пользование бюджетными средствами учитывается в доходах бюджетов (пункт 1 статьи 42 БК). Сторонники частноправового подхода к решению данной проблемы ссылались при обсуждении проекта постановления на имеющийся в пункте 1 статьи 76 БК термин "договор", который должен бы однозначно указывать на гражданско-правовой характер отношений. Однако, как нам представляется, сам по себе термин "договор" означает лишь юридический факт, с которым связано возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений: он используется не только в гражданском праве, но и в других отраслях права (например, существуют трудовые договоры, административные договоры, международно-правовые договоры). Заключение договоров - это один из методов правового регулирования как частноправовых, так и публично-правовых отношений (административных, трудовых и даже межгосударственных и государственных, например федеративный договор). Все вышеизложенное указывает на публично-правовой характер бюджетного кредита и говорит о достаточно спорной применимости норм статей 124 и 125 ГК, регламентирующих участие публичных образований в гражданском обороте, к отношениям, возникающим из договоров о предоставлении бюджетных кредитов юридическим лицам. Одним из основных доводов сторонников публично-правового характера отношений бюджетного кредитования были выводы, содержащиеся в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.03.05 N 65-О по жалобе ОАО "Татсахарпром" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 11 статьи 76 БК. В арбитражном деле с участием заявителя данной жалобы суд, посчитав, что к отношениям сторон в части возврата государственного кредита гражданское законодательство неприменимо, отверг довод заявителя о пропуске исковой давности и удовлетворил требование финансового органа субъекта Российской Федерации о взыскании с него непогашенной части кредита со ссылкой на пункт 11 статьи 76 БК. По мнению заявителя жалобы, названная норма нарушает его конституционные права в силу своей неопределенности, не позволяющей применить срок исковой давности, установленный гражданским законодательством, к требованиям, вытекающим из отношений по предоставлению и возврату бюджетного кредита. Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, указал, что оспариваемый заявителем пункт 11 статьи 76 БК, устанавливающий, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет, не может расцениваться как содержащий какую-либо неопределенность и сам по себе конституционные права заявителя не нарушает. В этом ракурсе достаточно спорная позиция, нашедшая итоговое отражение в редакции пункта 9 Постановления, согласно которой отношения, возникающие в связи с предоставлением юридическому лицу бюджетных средств на возвратной и возмездной основе (статьи 76, 77 БК), носят гражданско-правовой характер, а потому на них распространяется исковая давность, предусмотренная гражданским законодательством, - выглядит необходимым и вынужденным правовым компромиссом, заключающимся в расширительном толковании нормы закона, но позволяющей судам наиболее определенным образом разрешать споры с участием государственных финансовых органов, что в конечном итоге положительно скажется на стабильном функционировании как всей денежной системы государства в целом, так и на бюджетных отношениях в частности. В практическом плане этот компромисс реализуется путем одновременного с принятием Постановления внесения соответствующих изменений в законодательные акты. Так, вступающая в силу с 1 января 2008 г. новая редакция БК <5> (пункт 1 статьи 93.2) будет содержать прямое указание на то, что к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК. Кроме того, в новой статье 93.4 БК будет указание, согласно которому на требования, связанные с возвратом бюджетных кредитов, уплатой процентов и/или иных платежей, предусмотренных договором или законом, включая требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков, а также на требования, вытекающие из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения бюджетных долговых обязательств, нормы гражданского законодательства Российской Федерации о сроках исковой давности не распространяются. Принимая во внимание остроту и актуальность для государства поднятого вопроса в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" уже сейчас включена специальная норма (статья 116), устанавливающая, что на требования Российской Федерации по обязательствам (включая требования по неосновательному обогащению и возмещению убытков) юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникшим в связи с привлечением Российской Федерацией целевых кредитов (заимствований) или предоставлением государственных кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств, в том числе по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации, исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется. -------------------------------- <5> См. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

Для применения судами при рассмотрении соответствующих споров этих законодательных норм в отношении ранее предоставленных бюджетных кредитов, придания этим нормам закона обратной силы не требуется, так как срок исковой давности по своей правовой природе не является пресекательным сроком, следовательно, его истечение не прекращает материально-правовых отношений сторон, что, в свою очередь, не влечет освобождение сторон от выполнения взаимных обязательств и не является препятствием для обращения кредитора в суд за защитой нарушенного права. В соответствии с пунктом 2 статьи 199 ГК исковая давность может быть применена судом только по заявлению стороны в споре. Таким образом, при рассмотрении дела с учетом заявления стороны о пропуске сроков исковой давности суд, основываясь на норме статьи 3 АПК, будет руководствоваться нормами законодательства об исковой давности, действующего на момент рассмотрения иска, то есть совокупностью норм статьи 208 ГК и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", а после 1 января 2008 г. - пункта 4 статьи 93.4 новой редакции БК. По мнению специалистов, указанный подход позволит государству, с одной стороны, урегулировать задолженность значительной части должников федерального бюджета, среди которых основными должниками являются субъекты естественных монополий и предприятия топливно-энергетического комплекса, а с другой - позволит поставить окончательную, можно сказать судебную, точку в споре о правовой природе бюджетного кредита.

Название документа