Гражданско-правовая личность органов государственной власти (к вопросу о юридических лицах публичного права)

(Бараненков В. В.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 6) Текст документа

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ЛИЧНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА)

В. В. БАРАНЕНКОВ

Бараненков В. В., заместитель начальника Московского пограничного института ФСБ России, полковник юстиции, доцент, кандидат юридических наук.

Влияние публично-правовой природы органов государственной власти на особенности правового регулирования их участия в гражданском обороте, специфику их гражданско-правового положения настолько велико, что в современной юридической научной литературе начала XXI в. весьма часто можно встретить мнение, что указанные органы не могут быть обычными юридическими лицами. Так, по мнению Ю. В. Щербаковой, "при любой попытке урегулировать статус министерства как юридического лица гражданско-правовыми нормами становится очевидно, что публично-правовая сущность федеральных министерств противоречит всем требованиям, предъявляемым к юридическим лицам Гражданским кодексом" <1>. При этом в качестве обоснования своей позиции Ю. В. Щербакова и последователи ее взглядов <2> приводят обычно следующие аргументы. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <1> Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. N 10. С. 13 - 16. <2> См., например: Терешкович С. В. Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба / Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации: Материалы межведомственной научно-практической конференции // Российский военно-правовой сборник. 2004. N 1(1). С. 166 - 168.

1. Указанные организации создаются для особых целей - публичных, а не для участия в гражданском обороте <3>. "В отличие от других участников гражданских правоотношений публично-правовые образования осуществляют основную деятельность в рамках публичного права и только для решения публичных (общегосударственных, региональных и местных) вопросов вступают в гражданский оборот" <4>. С этим конечно же вряд ли следует спорить (так же, впрочем, как и с тем, что человек живет не для того, чтобы есть, а ест для того, чтобы жить). Но, по сути, любая некоммерческая организация создается для достижения социально значимых целей. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <3> Как отмечает, например, Ю. В. Щербакова, "применительно к федеральным министерствам можно утверждать, что участие в гражданском обороте не является целью создания данных органов государственной власти" (Щербакова Ю. В. Указ. соч. С. 13). <4> Савин В. И., Медолазов К. Л. Правовой статус органов публичной власти при участии в гражданских правоотношениях: от дискуссий к правотворчеству // Научные труды Российской академии юридических наук. Вып. 6. В 3 томах. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2006. С. 766.

2. Зачастую считается, что в ГК РФ отсутствует для таких организаций специальная организационно-правовая форма. Как отмечает С. В. Терешкович <5>, гражданским законодательством не установлена организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти, не установлена организационно-правовая форма также решениями об их создании и положениями о них <6>. Но гражданским законодательством не предусмотрены и такие организационно-правовые формы, как, например, больница, школа, библиотека, что не мешает им выступать в гражданском обороте в форме учреждений. Поэтому отсутствие специальной организационно-правовой формы вряд ли можно считать весомым основанием полагать невозможным наделение органов власти статусом юридических лиц (даже в совокупности с предыдущим аргументом - об особых целях создания). Что же касается отсутствия указания на организационно-правовую форму в положениях, определяющих их статус, то эта явная юридико-техническая недоработка свидетельствует не о необходимости "особого статуса" таких организаций, а о важности приведения указанных документов в соответствие с требованиями законодательства. -------------------------------- <5> Терешкович С. В. Указ. соч. С. 166. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <6> В то же время С. В. Терешкович сам же указывает, что "принято полагать, что Министерство обороны является государственным учреждением, т. е. некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для осуществления части ее функций, а именно управленческих функций в области обороны, и, более того, это подтверждается свидетельством о государственной регистрации" (Терешкович С. В. Указ. соч. С. 166). Ю. В. Щербакова же, отметив, что формально можно допустить существование министерств в форме учреждений (ст. 120 ГК РФ), считает, что даже в этом случае все остальные требования Гражданского кодекса останутся невыполненными (приводя ряд аргументов, указанных ниже) (Щербакова Ю. В.Указ. соч. С. 13).

3. В качестве обстоятельства, препятствующего наделению органов власти статусом юридического лица, называется мнимая невозможность их регистрации в качестве юридических лиц. Так, по мнению Ю. В. Щербаковой, "федеральные министерства могут быть признаны юридическими лицами только при условии их государственной регистрации, порядок которой не определен". С. В. Терешкович отмечает, что федеральные органы исполнительной власти при создании не проходят государственную регистрацию как юридические лица. Вместе с тем ранее сам же С. В. Терешкович ссылается на выданное Минобороны России свидетельство о государственной регистрации в качестве юридического лица <7>. Таким образом, любые органы власти, наделяемые статусом юридического лица, безусловно, обязаны пройти государственную регистрацию, что же касается особенностей такой регистрации, то при необходимости они могут быть установлены федеральным законом <8>. -------------------------------- <7> Терешкович С. В. Указ. соч. С. 166. <8> Согласно ст. 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

4. Органы государственной власти, как правило, действуют на основании положений, в то время как согласно п. 1 ст. 52 ГК РФ учредительными документами учреждений должны быть уставы (а общие положения об организациях данного вида - только в случаях, прямо предусмотренных законом). Указанное противоречие почему-то считается весомым аргументом в пользу того, что к органам государственной власти будто бы не могут быть применены нормы об учредительных документах обычных юридических лиц. Так, например, С. В. Терешкович, соглашаясь с тем, что Министерство обороны является некоммерческой организацией, обладающей специальной правоспособностью, полагает, что, "если признавать Министерство обороны государственным учреждением, необходимо соответственно признать, что оно действует без установленных ГК РФ учредительных документов" <9>. С. Я. Боженок, справедливо отмечая, что "признание подзаконным нормативным правовым актом государственного органа юридическим лицом без соблюдения соответствующих требований гражданского законодательства о форме уставных документов нивелирует значение этого правового статуса и делает его нелегитимным", вместе с тем делает неожиданный вывод о целесообразности внесения "изменений в действующее законодательство, направленных на расширение правовых форм учредительных документов" <10>, хотя вряд ли нарушение законодательства может рассматриваться в качестве аргумента в пользу его несовершенства. Ничто не мешает особенности гражданско-правового положения органов власти определить в установленных законом уставах или в общем положении о таких органах (которые будут действовать наряду с уже привычными индивидуальными положениями о таких органах). -------------------------------- <9> Терешкович С. В. Указ. соч. С. 166. <10> Боженок С. Я. К вопросу о признании государственных органов юридическими лицами // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 6. В 3 томах. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2006. С. 512.

5. К федеральным органам исполнительной власти, как считает С. В. Терешкович, "не могут быть применены нормы гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц" <11>. С. С. Дуканов отмечает, что в отношении органов государственной власти действует распорядительный порядок создания и прекращения, особенностями которого является то, что их правоспособность возникает и прекращается не на основании записей, вносимых в реестр юридических лиц, а на основании распорядительного акта. "Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было принято решение об упразднении, преобразовании министерств и ведомств. При этом основанием для внесения записи в реестр юридических лиц являлось только заявление о регистрации. Представления иных документов (положение, передаточный акт, ликвидационный баланс и другие) не требовалось" <12>. Сложившаяся практика внесения записей в реестр юридических лиц, по мнению С. С. Дуканова, полностью отвечает публичной составляющей органов государственной власти, но порождает множество вопросов в сфере гражданско-правового регулирования (момент возникновения и прекращения правоспособности, процедура уведомления кредиторов, расчеты с ними и другие). Таким образом, совершенно очевидно, что преобразование, упразднение и прочее реформирование органов государственной власти должно производиться с обязательным учетом их гражданско-правового статуса и в строгом соответствии с установленным гражданским законодательством порядком создания, реорганизации, ликвидации юридических лиц <13>. -------------------------------- <11> Так, С. В. Терешкович отмечает, что в соответствии с п. 12, 15 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "некоторые федеральные органы исполнительной власти упраздняются, а не ликвидируются как юридические лица, а другие - преобразовываются в иные федеральные органы исполнительной власти, а не в юридические лица другой организационно-правовой формы (п. 5 ст. 58 ГК РФ)". Встречаются и мнения, что по отношению к органам государственной власти не могут быть применены нормы статей гл. 4 ГК РФ "Юридические лица": ст. 49 "Правоспособность юридического лица", ст. 50 "Коммерческие и некоммерческие организации", ст. 51 "Государственная регистрация юридических лиц", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица" (Савин В. И., Медолазов К. Л. Правовой статус органов публичной власти при участии в гражданских правоотношениях: от дискуссий к правотворчеству // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 6. В 3 томах. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2006. С. 755). <12> Дуканов С. С. Гражданско-правовое регулирование прекращения юридических лиц в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 21 - 22. <13> См. подробнее: Бараненков В. В. Частноправовые основы организационно-штатных мероприятий // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 9. С. 2 - 5.

На основании вышеуказанных аргументов Ю. В. Щербакова и С. В. Терешкович делают вывод о том, что указанные противоречия могут быть решены только путем признания органов государственной власти (а также военных организаций) юридическими лицами публичного права <14>. Менее радикально настроены Н. В. Козлова <15>, В. И. Савин, К. Л. Медолазов, которые полагают необходимым введение категории "публичное юридическое лицо" <16>. -------------------------------- <14> См., например: Терешкович С. В. Указ. соч. С. 167. <15> Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. М.: Статут, 2003. С. 278. <16> По мнению Н. В. Козловой, особенность "юридических лиц публичного права" как раз и состоит в том, что в разных правоотношениях они выступают "то как орган государства, то как самостоятельное юридическое лицо гражданского права. Их отношения с другими государственными органами или казной в целом носят публично-правовой характер" (Козлова Н. В. Указ. соч. С. 283 - 284).

Видимо, следует согласиться с тем, что проблема юридического лица публичного права назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении <17>, но при значительной популярности идеи о необходимости наделения органов государственной власти для участия в гражданском обороте неким особым статусом юридического лица публичного права в качестве панацеи от указанных проблем, учеными справедливо отмечается, что у нас никто не знает, что такое юридическое лицо публичного права <18>, а разброс мнений по этому вопросу весьма велик <19>. -------------------------------- <17> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. <18> Как замечает Е. А. Суханов, у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками? Цит. по: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 278. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <19> См., например: Чиркин В. Е. Указ. соч.; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5; Щербакова Ю. В. Указ. соч. С. 13 - 16.

Действительно, необходимость упорядочения системы организационно-правовых форм юридических лиц и соответствующего уточнения и систематизации особенностей правосубъектности различных видов юридических лиц назрела уже давно. Совершенно очевидной является и необходимость упорядочения терминологии законодательства о юридических лицах. Что же касается предложения о введении специальной категории "публичное юридическое лицо" (или "юридическое лицо публичного права"), то оно представляется дискуссионным. Следует отметить, что разделение юридических лиц на публичные и частные в трудах отечественных ученых встречается уже достаточно давно. Так, например, весьма показателен подход К. Д. Кавелина (1879 г.), который, рассматривая виды юридических лиц, считал главным их подразделение на: "а) имеющие публичный характер, значение государственных и общественных учреждений; б) частные, которые возникают и прекращаются по усмотрению частных лиц" <20>. К публичным юридическим лицам К. Д. Кавелин относит: 1) государство; 2) ведомства и учреждения; 3) благотворительные заведения, университеты и академии, монастыри, пустыни, лавры, церкви, архиерейские дома <21>; 4) сословные или местные общества, обязательные, с публичным характером (общества земские, губернские и уездные, городские, волостные и сельские, дворянские, купеческие, мещанские, ремесленные, общества биржевого купечества, лоцманов, вольных матросов и т. п.) <22>. Совершенно очевидно, что деление К. Д. Кавелиным юридических лиц на частные и публичные носило условный характер и не предполагало обоснование тем самым кардинальных различий в правовом регулировании их участия в гражданском обороте. -------------------------------- <20> Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М.: АО "Центр ЮрИнфоР", 2003. С. 197. <21> Юридические лица этой группы, как отмечал К. Д. Кавелин, "отличаются от ведомств тем, что представляют не совокупность учреждений, содержимых на капиталы и имущества, сосредоточенные в одном управлении, а единичные юридические лица, разного характера и устройства, которых юридическая правоспособность определена весьма различно" (С. 200). <22> Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 197 - 200. См. также: Шершеневич Г. Ф. Учебник гражданского права. М., 1912. С. 137.

Весьма интересна попытка К. Д. Кавелина проанализировать особенности участия указанных "публичных юридических лиц" в частноправовых отношениях. Так, рассматривая "публичные юридические лица", он разделяет государство (казну) <23> и государственные учреждения. В значении казны, по его мнению, "государство есть такое же лицо в юридическом смысле, как и лица физические, но пользуются сравнительно с ними некоторыми привилегиями" <24>. Анализируя правовое положение ведомства и учреждения, К. Д. Кавелин показывает, что они не являлись действительно самостоятельными субъектами частного права (следовательно, в современном понимании не могут быть признаны юридическими лицами) <25>. Но от них К. Д. Кавелин отличает "ведомства и учреждения, которые, будучи, по-видимому, во всем сходны со всеми другими, имеют в своем заведовании имущества, не принадлежащие казне. Эти имущества нельзя считать казенными, имеющими специальное назначение, потому что многие казенные имущества тоже распределены между разными ведомствами и очень часто имеют свое специальное назначение, однако различаются от имуществ, не признаваемых казенными. Здесь идет речь об особенных имуществах разнообразного свойства и происхождения, для управления которых и существуют особые ведомства" <26>. -------------------------------- <23> "В числе различных отправлений верховной власти, которыми установляются ее отношения к составным элементам государства, находятся и ее отношения к этим элементам по имуществам и обязательствам. Эта сторона государства обозначается выражением казна. Казна есть не особое от государства юридическое лицо, не особое ведомство, а только совокупность юридических отношений государства, как единого целого, к составным своим элементам, по имуществам и обязательствам" (Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 197). <24> Там же. <25> "Большая часть ведомств, правительственных учреждений и должностных лиц не суть самостоятельные юридические лица, хотя имеют в своем распоряжении имущества и вступают в обязательства. Они суть лишь органы или, так сказать, уполномоченные, поверенные государства в смысле казны. Имеют в своем заведовании казенное имущество, вступают в юридические отношения по ее поручению, за ее ответственностью и за ее счет. По принципу, все они между собою солидарны, как поверенные и представители одного и того же хозяина - государства, по указаниям которого действуют и которому отдают отчет в своих распоряжениях" (Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 198). <26> Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 198 - 199.

Наиболее же интересным в суждениях К. Д. Кавелина представляется то, что, по его мнению, "в качестве владельца государство ничем не отличается от других частных владельцев, есть само не что иное, как частный владелец. Оттого имущества государства, - публичные по своему значению, - считаются в то же время частными и подчиняются вполне всем условиям, обязательным для частных имуществ" <27>. Таким образом, так называемые публичные юридические лица вступают в частноправовые отношения в качестве субъектов частного права (хотя и с некоторыми особенностями, обусловленными их природой). Но указанные особенности не должны противоречить общим принципам гражданского права. Участвовать в гражданско-правовых отношениях любые субъекты должны именно по общим правилам гражданского права <28>, так же, как едиными для всех должны быть правила дорожного движения. Именно поэтому если понятие "публичные юридические лица" еще имеет право на существование, то термин "юридическое лицо публичного права" вряд ли можно признать удачным. Категорически против такого подхода и даже против введения таких терминов, как "юридическое лицо публичного права", "юридическое лицо административного права", выступал А. В. Венедиктов, мотивируя это прежде всего необходимостью "избежать смешения этого понятия с категорией юридического лица гражданского права" <29>. Как справедливо указывает А. В. Венедиктов, как право в целом, так и отдельные его отрасли - право гражданское и право административное - знают лишь два вида субъектов права: граждане и организации. -------------------------------- <27> Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 84. <28> "В той мере, как публичное юридическое лицо, для удовлетворения своих материальных потребностей становится в непосредственные отношения с частными лицами, оно само есть частное лицо и, следовательно, должно подчиняться всем правилам, обязательным для частных, приватных отношений" (Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 85). <29> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. II. М.: Статут, 2004. С. 366.

Таким образом, органы государственной власти, вступая в гражданские правоотношения, должны быть юридическими лицами (и не какими-либо особыми юридическими лицами публичного права, а обычными юридическими лицами гражданского права, действующими на основании общих для всех принципов и правил гражданского оборота лишь с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их правовой природы). Следует отметить, что в настоящее время институт юридического лица приобретает не только межотраслевой характер, но и все более становится базовым для других отраслей права. Все чаще участие организации в тех или иных видах правоотношений ставится в зависимость от того, является ли такая организация юридическим лицом. Так, в соответствии с современным законодательством статус юридического лица требуется организациям (включая органы власти) для вступления в налоговые <30>, бюджетные <31>, трудовые <32> и многие другие правоотношения <33>. Иными словами, отраслевая правосубъектность организации в самых различных видах правоотношений обусловливается обязательным наличием у нее статуса юридического лица <34>. Таким образом, любой орган государственной власти (как, впрочем, и орган муниципальной власти, местного самоуправления) должен быть юридическим лицом или структурным подразделением юридического лица. -------------------------------- <30> Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. <31> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. <32> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. <33> Только организация, обладающая статусом юридического лица, может быть истцом и ответчиком в суде (подп. 1 п. 1 ст. 22 ГПК РФ, п. 2 ст. 27 АПК РФ 2002 г.). Юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). УПК РФ допускает признание юридического лица (в случае причинения вреда его имуществу и деловой репутации) в качестве потерпевшего (п. 1, 9 ст. 42 УПК РФ), а также лица, по заявлению которого может быть возбуждено уголовное дело (ст. 23 УПК РФ). <34> Так, например, согласно ст. 11 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950), возможность полноценного функционирования организации в качестве политической партии (возникновение у нее в полном объеме соответствующей правосубъектности) обусловлено приобретением ею статуса юридического лица.

Учитывая изложенное, необходимость четкого определения гражданско-правового статуса органов власти совершенно очевидна, но совершенствование их гражданско-правового положения, правового регулирования их участия в гражданском обороте должно осуществляться с обязательным учетом особенностей их публично-правовой природы в рамках, не выходящих за пределы общих принципов гражданского права.

Название документа