Финансовое оздоровление градообразующей организации как должника особой категории

(Ткачев В. Н.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2007, N 8) Текст документа

ФИНАНСОВОЕ ОЗДОРОВЛЕНИЕ ГРАДООБРАЗУЮЩЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ДОЛЖНИКА ОСОБОЙ КАТЕГОРИИ

В. Н. ТКАЧЕВ

Ткачев Валентин Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, профессор Академии экономической безопасности МВД России, главный эксперт-консультант Правового департамента МВД России.

Процедура финансового оздоровления является новой для российского права; она введена Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (с последующими изменениями) "О несостоятельности (банкротстве)" <1> (далее - Закон о банкротстве). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Финансовое оздоровление вводится при наличии у должника возможности без постороннего вмешательства (либо при минимальном вмешательстве) в течение длительного времени (до двух лет) восстановить свое финансовое состояние и, соответственно, расплатиться с кредиторами. Введение процедуры финансового оздоровления позволяет сделать вывод об усилении продолжниковой направленности российского конкурсного законодательства. Анализ практики показывает, что данная процедура применяется еще редко, при этом невозможно не отметить как научный, так и практический интерес к этой процедуре <2>. -------------------------------- <2> Гончаров А. И., Барулин С. В., Терентьева М. В. Финансовое оздоровление предприятий. Теория и практика. М., 2004; Гончаров А. И. Содержание и значение финансового оздоровления предприятия при восстановлении платежеспособности // Экономический анализ. Теория и практика. 2004. N 5; Гончаров А. И. Финансовое оздоровление предприятия: методология и механизмы реализации // Финансы. 2004. N 11; Попов А. В. Финансовое оздоровление как новая процедура банкротства // Законодательство. 2003. N 3; Сарбаш С. В. Некоторые вопросы новой реабилитационной процедуры - финансового оздоровления // Закон. 2003. N 8.

Статус градообразующих должников определяется в основном социальными факторами. Таким образом, усиление защиты должника в рамках конкурса соответствует целям применения законодательства о банкротстве к таким должникам, как градообразующие организации. Соответственно, финансовое оздоровление для рассматриваемой категории должников имеет цель дать должнику дополнительные возможности для восстановления платежеспособности. Логично предположить, что исходя из этих целей должна строиться правовая регламентация финансового оздоровления градообразующих должников. В частности, особым образом целесообразно решать вопросы одобрения сделок должника, вопросы социального характера (например, связанные с переобучением работников); вопросы экономические (например, перепрофилирование производства в целях сохранения бизнеса и рабочих мест и связанные с этим расходы). К сожалению, Закон о банкротстве не устанавливает каких-либо особенностей проведения финансового оздоровления в отношении градообразующих должников, что является одним из его недостатков. Не установлены и какие-либо льготные основания введения финансового оздоровления. Таким образом, и при решении первым собранием кредиторов вопроса о дальнейшей судьбе должника, и при принятии соответствующего решения арбитражным судом, и при осуществлении мероприятий финансового оздоровления применяются общие правила. Особенности установлены только для случаев продления финансового оздоровления. Возможность увеличения срока проведения данной процедуры возникает в силу норм ст. 172 Закона о банкротстве. Условия увеличения срока финансового оздоровления градообразующего должника следующие: наличие ходатайства определенных субъектов, в качестве которых выступают: орган местного самоуправления; федеральный орган исполнительной власти; орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; предоставление поручительства по обязательствам должника. При наличии указанных условий финансовое оздоровление градообразующего должника может быть продлено на срок не более года; таким образом, общий максимальный срок рассматриваемой процедуры для данной категории должников может составлять три года. Из сказанного следует, что инициатива в продлении срока финансового оздоровления градообразующего должника может принадлежать только властным органам. Иные субъекты, т. е. частные лица, настаивать на продлении данной процедуры, даже при условии предоставления обеспечения, не имеют права. Представляется целесообразным внести в Закон о банкротстве изменения, с тем чтобы предоставить право заявлять ходатайства о продлении срока финансового оздоровления градообразующего должника любым заинтересованным субъектам; в целях избежания злоупотреблений необходимо установить, что такое ходатайство подлежит удовлетворению при наличии в совокупности следующих условий: анализ финансового состояния должника, содержащий вывод о том, что по окончании продленного срока финансового оздоровления платежеспособность должника может быть восстановлена; предоставление заявителем ходатайства обеспечения исполнения должником обязательств перед кредиторами; согласие собрания (комитета) кредиторов на продление срока финансового оздоровления. В настоящее время, как было сказано выше, продление срока финансового оздоровления возможно только при условии предоставления поручительства. Вопрос о поручительстве в отношениях, связанных с несостоятельностью градообразующих организаций, нуждается в особом внимании. Основная проблема состоит в том, что в ст. 173 Закона о банкротстве речь идет об особом поручительстве, а не о том, которое регламентировано нормами § 5 гл. 23 ГК РФ. При этом в п. 1 ст. 173 Закона о банкротстве сказано, что соответствующие параметры поручительства установлены "для целей настоящего Закона". Это означает, что при любом (а не только в контексте градообразующих должников) упоминании в Законе о банкротстве поручительства следует руководствоваться не нормами ГК РФ, а нормами ст. 173 Закона о банкротстве. Таким образом, Закон о банкротстве ввел новый способ обеспечения обязательств, неизвестный ГК РФ (это вполне возможно, поскольку в соответствии со ст. 329 ГК РФ перечень способов обеспечения исполнения обязательств, содержащийся в ГК РФ, является не исчерпывающим - дополнительные способы могут быть установлены законом или договором). Причем называется этот новый способ так же, как и один из уже существующих. По мнению О. А. Макаровой, "это поручительство следовало бы назвать гарантией, которая была предусмотрена Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г." <3>. -------------------------------- <3> Макарова О. А. Комментарий к ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" / Под ред. В. Ф. Попондопуло. М.: Омега-Л, 2003. С. 373.

Указанное совпадение терминов является недостатком юридической техники Закона о банкротстве, который целесообразно устранить. Для этого следует внести в ст. 173 Закона о банкротстве изменения, в рамках которых переименовать названное в этой статье поручительство, обозначив его как, например, конкурсное поручительство. В дальнейшем мы будем использовать данный термин - "конкурсное поручительство" - наряду с термином "поручительство", под последним подразумевая способ обеспечения исполнения обязательств, установленный § 5 гл. 23 ГК РФ. Для обозначения субъекта, принимающего на себя обязанности, связанные с конкурсным поручительством, мы будем использовать термин "конкурсный поручитель". Конкурсное поручительство имеет особенности, состоящие в том, что оно: выдается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации муниципальным образованиям в лице уполномоченных органов (поскольку в Законе о банкротстве не содержатся указания на иных субъектов, можно сделать вывод о том, что представленный перечень является исчерпывающим); является односторонней обязанностью субъекта, выдавшего такое поручительство; влечет обязанность конкурсного поручителя отвечать за исполнение должником всех его денежных обязательств, а также обязанностей по уплате обязательных платежей (таким образом, размер обеспеченного обязательства может не конкретизироваться); предоставляется арбитражному суду в виде письменного заявления, содержащего указание на сумму обязательств и обязанностей должника и график погашения задолженности; к заявлению необходимо приложить документы, подтверждающие включение обязательств по данному поручительству в соответствующий бюджет на дату предоставления поручительства. Конкурсное поручительство является основанием для вынесения арбитражным судом определения о продлении срока финансового оздоровления. Это определение может быть обжаловано в соответствии с нормами п. 3 ст. 61 Закона о банкротстве. В силу сущностных особенностей конкурсного поручительства возникает вопрос о соотношении этого способа обеспечения обязательств должника и такого способа, как государственная и муниципальная гарантия, названного в ст. 115 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Эти способы во многом схожи, но не тождественны. Следует согласиться с мнением В. В. Витрянского, в соответствии с которым "предусмотренные Законом о банкротстве правила о порядке и условиях предоставления поручительства муниципальными образованиями, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по отношению к общим положениям о государственных и муниципальных гарантиях, содержащимся в БК РФ, носят специальный характер и по этой причине подлежат приоритетному применению" <4>. -------------------------------- <4> Витрянский В. В. Постатейный комментарий Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" / Под ред. В. В. Витрянского. М.: Статут, 2003. С. 711.

При этом, как совершенно справедливо указывается учеными, поручительства, выдаваемые в соответствии с Законом о банкротстве, должны, помимо норм этого Закона, выдаваться с учетом требований БК РФ <5>. -------------------------------- <5> Попов Н. А., Тарцан Н. В., Карпусь Н. П., Цинделиани И. А. Комментарий к ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". М.: Элит, 2003. С. 427.

Теоретические проблемы, которые могут иметь практическое значение, вызывают вопрос о характере обязанности конкурсного поручителя - от ответа на этот вопрос зависит, в какой момент к поручителю могут быть предъявлены требования в случае неисполнения должником обязанностей. Применительно к внешнему управлению Закон о банкротстве на этот вопрос отвечает: в п. 3 ст. 171, регламентирующей введение внешнего управления под поручительство, сказано, что поручитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам должника перед кредиторами. Для целей финансового оздоровления подобной четкой нормы в Законе о банкротстве нет. Более того, в п. 3 ст. 173 Закона о банкротстве установлено, что должник и его поручитель обязаны приступить к расчетам с кредиторами в соответствии с графиком погашения задолженности, предусмотренным поручительством. Из этой нормы вполне может быть сделан вывод о солидарном характере обязанностей конкурсного поручительства - поскольку приступать к расчетам обязаны и должник, и поручитель. К такому выводу приходят некоторые ученые <6>. -------------------------------- <6> Макарова О. А. Указ. соч. С. 374.

Однако в п. 4 ст. 173 Закона о банкротстве содержится норма, в соответствии с которой в случае неисполнения должником графика погашения задолженности кредиторы и уполномоченные органы вправе предъявить к поручителю требования о взыскании невыплаченных сумм в общем порядке, предусмотренном законодательством. Эта норма позволяет сделать вывод о субсидиарном характере обязанности конкурсного поручителя. Такая позиция поддерживается многими учеными <7>. -------------------------------- <7> Витрянский В. В. Указ. соч. С. 712; Попов Н. А., Тарцан Н. В., Карпусь Н. П., Цинделиани И. А. Указ. соч. С. 428.

Интересны последствия неисполнения конкурсным поручителем своих обязанностей. С теоретической точки зрения возможны две категории последствий: во-первых, применяемые к самому конкурсному поручителю, во-вторых, - к должнику. Последствия первой категории состоят в применении к поручителю установленных законодательством санкций за неисполнение денежного обязательства. Последствия второй категории определяет конкурсное законодательство - в силу п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве нарушение поручителем своих обязательств в отношении кредиторов и уполномоченных органов, обладающих 1/3 частью всех требований к должнику, может служить основанием для досрочного прекращения финансового оздоровления, признания должника банкротом и открытия конкурсного производства. Следует отметить, что п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве, устанавливая рассмотренное основание прекращения финансового оздоровления градообразующего должника, не отвечает на вопрос о том, как применять это основание с учетом общих оснований, предусмотренных п. 1 ст. 87 Закона о банкротстве. Проблемы соотношения норм п. 1 ст. 87 и п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве нельзя решить однозначно. Возможны два варианта толкования: 1. Пункт 5 ст. 173 Закона о банкротстве устанавливает дополнительное основание прекращения финансового оздоровления градообразующего должника по сравнению с основаниями, установленными п. 1 ст. 87 Закона о банкротстве. При принятии этого толкования мы придем к выводу, в соответствии с которым п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве практически не будет применяться, так как в силу ч. 3 п. 1 ст. 87 Закона о банкротстве основанием для досрочного прекращения финансового оздоровления служит неоднократное либо существенное (на срок более 15 дней) нарушение должником сроков удовлетворения требований, предусмотренных графиком погашения задолженности, что позволяет кредитору предъявлять требования о прекращении финансового оздоровления, не выясняя отношения с поручителем и не доказывая, что последний не исполнил более 1/3 требований. В пользу данного толкования говорит характер построения норм п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве - из этих норм ни прямо, ни косвенно не следует, что они исключают применение общих оснований, предусмотренных п. 1 ст. 87 Закона о банкротстве. 2. Пункт 1 ст. 87 Закона о банкротстве не подлежит применению, так как для градообразующих должников основания прекращения финансового оздоровления урегулированы п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве, т. е. в силу ст. 168 данного акта, устанавливающей, что общие положения Закона о банкротстве применяются к отдельным категориям должников в части, не урегулированной специальными нормами, применению подлежит только п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве. Теоретическое обоснование данного толкования состоит в том, что неприменение общих оснований прекращения финансового оздоровления направлено на затруднение прекращения данной процедуры в отношении градообразующих должников, что предоставляет этим субъектам дополнительную возможность восстановить платежеспособность, т. е. избежать ликвидации. В рамках данного толкования кредитор, обязательства перед которым в соответствии с графиком погашения задолженности должник не исполняет, может обратиться к поручителю. При этом настаивать на прекращении финансового оздоровления данный кредитор может, только если размер обязательств, не исполненных поручителем, превысит 1/3 общей суммы требований. Более того, в п. 5. ст. 173 Закона о банкротстве говорится именно о возможности прекращения финансового оздоровления, следовательно, даже при наличии неудовлетворенных поручителем требований в размере более чем 1/3 от общей суммы требований арбитражный суд может отказать в прекращении данной процедуры. Практика не выработала единого подхода к рассмотренному вопросу. С теоретической точки зрения представляется более обоснованным второе толкование. В целях предотвращения возможных практических проблем представляется необходимым разработать официальные рекомендации применения п. 5 ст. 173 Закона о банкротстве либо внести в Закон о банкротстве изменения, с тем чтобы в ст. 173 было четко сказано о неприменении в случаях финансового оздоровления градообразующих должников общих оснований прекращения финансового оздоровления. Еще одной особенностью финансового оздоровления градообразующих должников является регламентация погашения требований кредиторов в рамках этой процедуры. Теоретическая сущность данного мероприятия состоит в том, что если какой-то субъект имеет возможность и желание расплатиться со всеми кредиторами должника, то это влечет прекращение производства по делу о банкротстве. Естественно, указанный субъект в такой ситуации либо аккумулирует все требования к должнику, осуществив затем прощение долга, либо получает от должника какие-то обязательства в обмен на предоставленные должнику средства, достаточные для расчетов со всеми кредиторами. В силу особой социальной значимости градообразующей организации законодатель ограничил круг субъектов, имеющих право погасить требования кредиторов. Этими субъектами могут являться только Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Очевидно, при этом должны соблюдаться требования бюджетного законодательства. Особенностью погашения требования кредиторов градообразующего должника в рамках финансового оздоровления является то, что отсутствует четкий ответ на вопрос: предоставляются ли средства для расчетов с кредиторами должнику либо самим кредиторам? Из п. 1 ст. 174 Закона о банкротстве можно делать вывод о том, что Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование рассчитываются именно с кредиторами, причем в силу п. 2 ст. 174 Закона о банкротстве необходимо осуществлять эти расчеты в соответствии с очередностью, установленной Законом о банкротстве для расчетов с кредиторами. Такой вывод следует из буквального толкования, однако он представляется не вполне логичным, кроме того, противоречащим общим принципам конкурсного права, в соответствии с которым осуществление расчетов с кредиторами в рамках определенной процедуры является обязанностью либо самого должника, либо арбитражного управляющего. В связи со сказанным представляется необходимым внести в ст. 174 Закона о банкротстве изменения, в рамках которой установить, что средства, необходимые для расчетов с кредиторами, предоставляются Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием должнику - градообразующей организации. Кроме того, нуждается в некой корректировке общий принцип, в соответствии с которым частные лица не имеют права погасить обязательства кредиторов градообразующего должника. Осуществление этого мероприятия не противоречит сути отношений, если сопровождается согласием учредителей (участников), кредиторов, а также, возможно, публично-правового образования в лице соответствующих органов (количество и уровень согласований могут зависеть от статуса и значимости должника). Представляется необходимым дополнить Закон о банкротстве соответствующими нормами. Это создало бы дополнительные гарантии для градообразующих должников, поскольку предоставило бы им возможность избежать ликвидации. При осуществлении финансового оздоровления градообразующего должника возможно возникновение проблемы, связанной с ответом на вопрос: допустима ли на данной стадии продажа бизнеса должника? С одной стороны, в п. 1 ст. 175 Закона о банкротстве сказано, что "в ходе внешнего управления или конкурсного производства может быть осуществлена продажа предприятия градообразующей организации", на основании чего можно дать отрицательный ответ на поставленный вопрос, т. е. утверждать, что продажа бизнеса возможна только на стадиях внешнего управления либо конкурсного производства, а не на иных стадиях. Однако, на наш взгляд, из п. 1 ст. 175 Закона о банкротстве не следует, что вопрос о продаже предприятия на стадии финансового оздоровления регламентирован; не следует это и из иных норм § 2 гл. IX Закона о банкротстве. Следовательно, для обоснования возможности продажи бизнеса необходимо прийти к выводу, что это мероприятие на данной стадии не запрещено, следовательно, в силу отсутствия специальной регламентации применению подлежат общие правила гл. V Закона о банкротстве, а в гл. V Закона о банкротстве именно продажа предприятия не регламентируется. Из этого не следует невозможность осуществления данного мероприятия, а следует, что при его осуществлении необходимо руководствоваться общими правилами, установленными для отчуждения имущества на стадии финансового оздоровления. В частности, необходимо включение данного мероприятия в план финансового оздоровления. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 82 Закона о банкротстве требуется одобрение данной сделки собранием (комитетом) кредиторов, а в соответствии с п. 4 ст. 82 Закона о банкротстве - административным управляющим. Таким образом, при наличии всех указанных одобрений можно предположить, что продажа бизнеса градообразующего должника на стадии финансового оздоровления приведет к восстановлению его платежеспособности, т. е. к продолжению функционирования. Из сказанного следует вывод, который целесообразно закрепить путем официального толкования: на стадии финансового оздоровления продажа бизнеса градообразующего должника возможна с соблюдением общих правил, установленных для продажи имущества обычного должника на стадии финансового оздоровления (п. п. 3, 4 ст. 82 Закона о банкротстве).

Название документа