Законодательное регулирование отношений с участием потребителей
(Вольвач Я. В.) ("Законодательство и экономика", 2013, N 7) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Я. В. ВОЛЬВАЧ
Адвокат Межреспубликанской коллегии адвокатов (г. Москва, филиал "Адвокатская консультация N 71"), кандидат юридических наук Я. В. Вольвач рассматривает теоретические и практические аспекты осуществления правового регулирования отношений с участием потребителей в период с начала 80-х годов XX века по настоящее время.
В начале 1980-х гг. в юридической литературе были приведены точки зрения многих ученых-цивилистов, которые обосновывали необходимость значительного совершенствования кодифицированного гражданского законодательства в области правового регулирования договорных отношений в сфере обслуживания граждан. Несмотря на то что предлагавшиеся учеными пути совершенствования гражданского законодательства являлись весьма разноречивыми <1>, именно в рамках обсуждения этой проблемы был сделан вывод о необходимости создания целостной системы гарантий прав и законных интересов граждан-потребителей <2>. -------------------------------- <1> Пушкин А. А. К вопросу о совершенствовании правовой регламентации отношений в сфере обслуживания населения // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан: Сб. статей / АН СССР, Институт государства и права. М.: ИГПАН, 1983. С. 20, 21; Кулагина Е. В., Кулагин М. И., Суханов Е. А. Конституция СССР и дальнейшее развитие гражданско-правовых гарантий имущественных интересов личности // Вестник Московского университета. 1982. N 5. Сер. II. Право. С. 28; Красавчиков О. А. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера обслуживания. Свердловск, 1984. С. 6 - 16; Мозолин В. П., Кабалкин А. Ю. Совершенствование законодательства об обслуживании граждан в СССР // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан. М.: ИГПАН, 1983. С. 4 - 12; Щенникова Л. В. Право и туристско-экскурсионное обслуживание в СССР // Там же. С. 96; Язев В. А. Правовые вопросы торгового обслуживания // Там же. С. 46. <2> Кабалкин А. Ю., Мозолин В. П. Охрана прав граждан-потребителей // Советское государство и право. 1983. N 4. С. 37 - 45.
Разрешение проблем определения сферы отношений, подпадающих под категорию "обслуживание", возможности и необходимости их регулирования договором на обслуживание граждан, определения рамок договорных видов, которые должны быть включены в самостоятельный (специальный раздел) кодифицированного гражданского законодательства, а также разработка специальной системы (институтов и норм) для регламентации данных отношений рассматривались как основное направление повышения эффективности гражданско-правового регулирования имущественных отношений граждан с социалистическими организациями. Источники юридической научной мысли названного периода позволяют сделать вывод о применении в целях разрешения указанных проблем комплексного подхода: политико-экономического, социально-экономического, юридического, комплексно-отраслевого. Представляется, ученые-цивилисты видели пути решения стоящих в этой области задач не в механическом периодически возобновляемом дополнении законодательных актов новыми договорными видами, а в разработке целостной концепции, критериев и принципов, которые позволили бы определить и рамки, и содержание отношений сферы обслуживания граждан с целью урегулирования их договором на обслуживание граждан и включения этого договора в систему договоров, закрепленных в кодифицированном гражданском законодательстве. Первым и основным критерием определения юридически значимых отношений в целях закрепления их в качестве видов договоров на обслуживание граждан являлась их важность с экономической точки зрения. В юридической литературе упомянутого периода было высказано мнение о предмете регулирования договором на обслуживание, а именно: "Договор на обслуживание граждан как тип социалистического гражданско-правового договора объединяет все договорные отношения, возникающие в планомерно-организуемой хозяйственной деятельности специализированных социалистических организаций, и опосредует отношения по удовлетворению материальных и культурных потребностей граждан" <3>. -------------------------------- <3> Шерстобитов А. Е. Гражданско-правовое регулирование договорных отношений в сфере обслуживания. М.: Изд-во МУ, 1987. С. 66.
Однако приведенная позиция не являлась всеобщей. Так, по мнению О. А. Красавчикова, из сферы обслуживания и соответственно из единого правового регулирования услуг населению подлежали исключению торговое обслуживание и деятельность кредитных учреждений и Госстраха. Ученый считал, что каждый из этих видов правового регулирования обслуживает относительно обособленные экономические отношения, сущность которых не может быть изменена посредством правового регулирования <4>. А. Ю. Кабалкин и Л. И. Брычева исключали из системы услуг населению торговое обслуживание, а также услуги предприятий общественного питания <5>. Кроме того, А. Ю. Кабалкин относил к сфере жилищно-коммунального обслуживания жилищный найм <6>, что вызывало вопросы в связи с регулированием жилищного найма другим отраслевым законодательством. -------------------------------- <4> Красавчиков О. А. XXVI съезд партии и дальнейшее развитие Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: Межвузовский сб. науч. трудов. Свердловск: СЮИ, 1982. С. 12; Он же. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера обслуживания. Свердловск, 1984. С. 26 - 28. <5> Кабалкин А. Ю., Брычева Л. И. Комплексная программа развития производства товаров и сферы услуг: правовая природа // Советское государство и право. 1986. N 9. С. 14, 15. <6> Кабалкин А. Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М., 1980. С. 17; Он же. Законодательство о сфере обслуживания населения. М., 1984. С. 28.
Однако в связи с общим выводом о невозможности закрепления всей системы гарантий прав граждан в сфере обслуживания только в рамках гражданского законодательства и при этом необходимости единого правового регулирования данной сферы как совокупности неоднородных услуг, представляющих различные виды производственной и непроизводственной деятельности, ученые-цивилисты выдвинули предложение о целесообразности принятия единого закона об охране прав потребителей, призванного комплексно урегулировать широкий круг отношений, сняв все вопросы, в том числе отраслевой принадлежности <7>. -------------------------------- <7> Кабалкин А. Ю., Мозолин В. П. Охрана прав граждан-потребителей.
Основой для определения рамок и содержания сферы обслуживания являлись виды услуг, перечисленные в Комплексной программе развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986 - 2000 годы, утв. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 сентября 1986 г. <8>. В указанной Программе были выделены следующие виды услуг: -------------------------------- <8> СП СССР. 1985. N 29. Ст. 143.
- торговое обслуживание; - услуги предприятий общественного питания; - бытовые услуги; - услуги пассажирского транспорта; - услуги связи; - услуги жилищно-коммунального хозяйства; - услуги учреждений культуры; - туристско-экскурсионные услуги; - услуги учреждений физической культуры и спорта; - услуги санаторно-курортных и оздоровительных учреждений; - услуги лечебно-профилактических хозрасчетных учреждений; - услуги правового характера; - услуги, оказываемые учреждениями государственного страхования и сберегательными кассами; - услуги, оказываемые предприятиями и организациями потребительской кооперации, совхозами и колхозами. Вместе с тем изучение юридической литературы названного периода позволяет сделать вывод о разработке критериев отнесения отношений к сфере обслуживания и к предмету договора на обслуживание граждан. 1. Экономические критерии: - фактическое экономическое неравенство субъектов отношений; - целевая направленность - удовлетворение материальных и духовных потребностей граждан; - принцип платности. 2. Юридические критерии: - характер оказываемых услуг (функциональный признак); - субъектный признак (между какими субъектами эти отношения возникают, виды специализированных организаций, оказывающих услуги определенного характера гражданам); - способы возникновения и прекращения правоотношений; - содержание правоотношений; - характер удовлетворяемых потребностей граждан по срокам (долгосрочные, краткосрочные); - юридическое равенство субъектов отношений. Предложения ученых-цивилистов о принятии общесоюзного закона об охране прав потребителей в СССР не были воплощены в законодательстве советского периода. Однако эти идеи в усеченном виде нашли свое отражение в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей". Так, в целях определения круга регулируемых отношений применены те же функциональный и субъектный признаки. Вместе с тем непринятие концепции договора на обслуживание граждан в предлагавшемся виде как самостоятельного типа гражданско-правового договора, единого для обязательств, связанных с передачей вещей, выполнением работ или иными исполнениями между организациями и гражданами с функциональным назначением способствовать удовлетворению потребностей граждан, закрепление в Общей части Гражданского кодекса РФ публичного договора, к которому были отнесены обязательства с участием потребителей в виде поименованных в Кодексе подвидов традиционных видов договоров, что определило рамки правового регулирования отношений в области защиты прав потребителей, не только привело к невозможности формулирования общего объединяющего и определяющего понятия договора (каковым ранее являлся договор на обслуживание граждан), но и значительно ограничило регулирование отношений в данной области законодательством о защите прав потребителей, сведя такое регулирование к случаям, предусмотренным ГК РФ. Применительно к указанному показательна следующая формулировка в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей": "Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации применяются к отношениям в области защиты прав потребителей, если...". И это при том, что речь идет о введенных в действие, действующих правовых актах непосредственного действия. Вместе с тем необходимо констатировать: в целом содержание указанного пункта 2 Постановления N 7 было направлено на расширение рамок регулирования отношений в этой области законодательством о защите прав потребителей в случаях, когда такое регулирование не было предусмотрено ГК РФ либо когда Кодекс не регулировал указанные отношения. До последнего времени расширение сферы регулируемых законодательством о защите прав потребителей отношений происходило только посредством принятия специальных законов Российской Федерации либо внесения изменений и дополнений в Закон N 2300-1. На наш взгляд, иная точка зрения на рамки и принцип правового регулирования отношений с участием потребителей изложена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей". Если ранее применялся ограничительный принцип регулирования законодательством о защите прав потребителей отношений в этой области и расширение пределов регулирования могло происходить только в случаях, прямо предусмотренных законом, Постановление N 17 позволяет сделать вывод: законодательством о защите прав потребителей регулируются все отношения с участием потребителя, обладающие признаками, указанными в законе, за исключением прямо предусмотренных законом как не подпадающих под регулирование законодательством о защите прав потребителей. Таким образом, в данном случае можно говорить о применении расширительного принципа: все, что не запрещено, разрешено. Вместе с тем в данном случае речь идет о выводах из правоприменительной практики, которая источником права не является. Однако применение даже такого подхода не разрешает в полной мере вопрос о сфере отношений, регулируемых законодательством о защите прав потребителей, поскольку, с одной стороны, не ограничивает их круг, а с другой - не закрепляет совокупность признаков, им присущих и отграничивающих эти особые имущественные обязательственные правоотношения от иных правоотношений с участием физических лиц. Приведем пример. Согласно преамбуле Закона РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в ред. от 23 апреля 2012 г.) отношения, возникающие в области создания и деятельности потребительских обществ и их союзов, в том числе оказание членам потребительских обществ производственных и бытовых услуг, регулируются ГК РФ, настоящим Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Отношения граждан с организациями, возникающие по поводу оказания организациями услуг гражданам, подпадают под регулирование законодательством о защите прав потребителей. Однако такой вывод при применении расширительного принципа возможен, но возникает вопрос, будет ли он обоснованным и правильным, если не учитывать основания возникновения и правовую природу возникающих отношений, т. е. критерии, позволяющие в каждом конкретном случае исключить данные отношения из сферы регулирования законодательством о защите прав потребителей, а значит, и отграничить их. В подтверждение изложенного мнения можно привести Разъяснения "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", утв. Приказом Государственного антимонопольного комитета от 20 мая 1998 г. N 160, а также пункт 7 Постановления N 17, согласно которым законодательством о защите прав потребителей не регулируются отношения граждан с организациями, если эти отношения возникают в связи с членством граждан в данных организациях. Показательным в свете изложенной проблемы является и пример с договором найма жилого помещения, в том числе социального найма. Представляется, путями решения проблемы в настоящее время могут являться либо разработка некоего целостного объединяющего начала для всех отношений, возникающих с участием потребителей при продаже товара, выполнении работы, оказании услуги, каковыми, например, в концепции договора на обслуживание граждан являлись категории "обслуживание" и договор на обслуживание граждан, либо разработка всеобъемлющей совокупности признаков более широкого содержания, чем публичность договора и состав участников, например, определяющих цель, основания возникновения, правовую природу возникающих правоотношений.
Библиография
Кабалкин А. Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М., 1980. Кабалкин А. Ю. Законодательство о сфере обслуживания населения. М., 1984. Кабалкин А. Ю., Брычева Л. И. Комплексная программа развития производства товаров и сферы услуг: правовая природа // Советское государство и право. 1986. N 9. Кабалкин А. Ю., Мозолин В. П. Охрана прав граждан-потребителей // Советское государство и право. 1983. N 4. Красавчиков О. А. XXVI съезд партии и дальнейшее развитие Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: Межвузовский сб. науч. трудов. Свердловск: СЮИ, 1982. Красавчиков О. А. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера обслуживания. Свердловск, 1984. Кулагина Е. В., Кулагин М. И., Суханов Е. А. Конституция СССР и дальнейшее развитие гражданско-правовых гарантий имущественных интересов личности // Вестник Московского университета. 1982. N 5. Сер. II. Право. Мозолин В. П., Кабалкин А. Ю. Совершенствование законодательства об обслуживании граждан в СССР // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан: Сб. статей. М.: ИГПАН, 1983. Пушкин А. А. К вопросу о совершенствовании правовой регламентации отношений в сфере обслуживания населения // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан: Сб. статей. М.: ИГПАН, 1983. Шерстобитов А. Е. Гражданско-правовое регулирование договорных отношений в сфере обслуживания. М.: Изд-во МГУ, 1987. Щенникова Л. В. Право и туристско-экскурсионное обслуживание в СССР // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан: Сб. статей. М.: ИГПАН, 1983. Язев В. А. Правовые вопросы торгового обслуживания // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания граждан: Сб. статей. М.: ИГПАН, 1983.
Название документа