Страховое законодательство в России: понятие, источники
(Игбаева Г. Р.) ("История государства и права", 2007, N 18) Текст документаСТРАХОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИИ: ПОНЯТИЕ, ИСТОЧНИКИ
Г. Р. ИГБАЕВА
Игбаева Г. Р., кандидат юридических наук, докторант Санкт-Петербургского университета МВД России.
Существовавшая в советский период государственная монополия на страховую деятельность оказала негативное влияние на развитие имеющейся нормативно-правовой базы страхования. Правовое регулирование страхования развивается в значительной степени хаотично, под влиянием разнонаправленных, нескоординированных действий. Отдельные нормы входят в противоречие, порождают неоднозначное толкование и спорные ситуации. В качестве примеров можно выделить продолжающиеся споры о количестве отраслей страхования, отсутствие специальных законодательных актов по перестрахованию и взаимному страхованию, введение законов о тех или иных видах обязательного страхования без описания механизмов их применения и поэтому работающих неэффективно и т. п. Это обстоятельство необходимо постоянно учитывать при применении отдельных норм страхового законодательства. Современный этап развития страхового рынка требует четкого правового регулирования, отдельные действующие законы не в полной мере соответствуют реалиям, а в ряде случаев входят в противоречие со сложившейся экономической ситуацией и друг с другом. Все нормативные акты в сфере страхования образуют единую систему и объединяются в понятие страхового законодательства. Основу законодательства о страховании, конечно же, образуют акты гражданского законодательства. Именно в них закреплены общие положения страхования, которым должны подчиняться любые правила о страховании, в какой бы сфере они ни применялись. Следует отметить, что юридическая наука и правоприменительная практика, широко используя термин "законодательство", трактуют его содержание весьма неоднозначно. Часто к законодательству относят все без исключения нормативные акты, в том числе ведомственные и акты местных органов власти и управления. Таково же понимание законодательства и в обиходе. В связи с усилением роли закона в регулировании общественных отношений и необходимостью подчинить закону ведомственное нормативное регулирование нередко в юридической литературе высказывается мысль о том, что под законодательством следует понимать только совокупность законов. Именно их предлагается называть законодательными актами. По мнению ученых-теоретиков, наиболее верным представляется такое понимание законодательства, когда к нему относятся акты высших органов государственной власти и управления. Общефедеральное российское законодательство в этом случае представляет собой совокупность: 1) законов и иных нормативных правовых актов Федерального Собрания РФ; 2) указов Президента РФ; 3) нормативных правовых актов Правительства РФ. Если до принятия ГК РФ термин "законодательство" использовался для суммированного обозначения законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, то в настоящее время ГК РФ под гражданским законодательством понимает лишь сам ГК и принятые в соответствии с ним федеральные законы. Данное нововведение прямо вытекает из ст. 10 Конституции, закрепившей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. По мнению О. Н. Садикова, изложенному в комментарии к части первой ГК РФ, "положение п. 2 ст. 3, согласно которому гражданское законодательство состоит из ГК и иных федеральных законов, введено, чтобы облегчить формулирование последующих норм ГК. Такое определение не должно исключать использование термина "гражданское законодательство" в широком смысле как совокупности всех актов и норм гражданского права" <1>. В рамках данной статьи страховое законодательство рассматривается в узком аспекте. -------------------------------- <1> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (части первой) (постатейный). 3-е изд., испр., доп. и перераб. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авт. коллектива и отв. ред. доктор юрид. наук, проф. О. Н. Садиков. М., 2005. С. 13.
Страховое законодательство как часть гражданского законодательства является предметом исключительной компетенции Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ <2>), а потому не подлежит регулированию законами или другими правовыми актами, принимаемыми субъектами Федерации или органами местного самоуправления. По ранее действовавшему законодательству такие акты издавались субъектами РФ, и согласно п. 3 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 нормы гражданского права, содержащиеся в актах субъектов РФ, изданных до введения в действие Конституции РФ, могут применяться судами при разрешении споров, если они не противоречат Конституции РФ и ГК РФ. -------------------------------- <2> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Разумеется, исключительное ведение Российской Федерации в сфере страхового законодательства исключает для ее субъектов возможность издавать не только свои законы, но и иные нормативно-правовые акты. Этот очевидный вывод следует не только из существа исключительности компетенции РФ в сфере гражданского законодательства, но и из прямых указаний ГК РФ (п. п. 3 - 7 ст. 3) относительно того, что положения этого законодательства могут развиваться и конкретизироваться лишь подзаконными правовыми актами федерального уровня. Вместе с тем многие нормативные акты, регулирующие страховые отношения, содержат нормы, посвященные надзору и контролю за деятельностью страховой компании, требованиям к структуре ее капиталов и т. п., а это регулируется и нормами административного права. И соответственно, подобные нормы могут содержаться не только в актах федерального значения. В структуру страхового законодательства помимо источников частноправового характера входят и источники права, относящиеся к публично-правовым: акты административного, налогового, государственного и финансового права. При этом основной их целью в регулировании исследуемой сферы следует признать создание правовых условий для успешной реализации участниками страхования своих прав и обязанностей. В силу наличия в составе страхового законодательства актов различной отраслевой принадлежности следует отметить его комплексный характер. Справедливо отмечает В. Ф. Попондопуло, что "в отличие от отрасли права, включающей нормы права только одного рода (на мой взгляд, таких отраслей всего две: частное право и публичное право), отрасль законодательства всегда носит комплексный характер, поскольку нормативные акты, составляющие ту или иную отрасль законодательства, всегда включают в себя нормы разных отраслей права: частного и публичного" <3>. -------------------------------- <3> Попондопуло В. Ф. Природа коммерческого (предпринимательского) права // Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права: Сборник научных статей. Выпуск 5. Волтерс Клувер, 2005.
Современное страховое законодательство формируется в основном из нормативно-правовых актов, поскольку они составляют весьма значительный по объему законодательный массив. Нормативные акты, содержащие посвященные страхованию нормы, подлежат обязательному официальному опубликованию. Официальной считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. По истечении 10 дней после дня первой публикации полного текста закона он вступает в силу, если иной порядок не предусмотрен в самом законе. Нормативно-правовые акты, традиционно охватываемые понятием страхового законодательства, составляют определенную систему, построенную по иерархическому принципу. Содержание этой системы предопределено нормами Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу в отношении любых нормативных актов и соответственно возглавляет всю систему действующего законодательства РФ. Единство и согласованность действующего в России обширного страхового законодательства должны обеспечиваться последовательным проведением во всех его актах и нормах правовых начал, заложенных в Конституции РФ, и соблюдением принципа иерархии законодательных актов. В силу этого принципа нормативный акт нижестоящего государственного органа не может противоречить закону и актам вышестоящего органа. Относительно системы и структуры страхового законодательства в научной доктрине существуют различные точки зрения, анализ которых позволяет уточнить содержание страхового законодательства. Так, в частности, А. П. Архипов и В. Б. Гомелля отмечают, что в России, как и в ряде западных стран (например, в Германии), формируется трехступенчатая система регулирования страхового рынка: Гражданский и Налоговый кодексы, специальные законы по страховой деятельности и смежным с ней видам деятельности, нормативные акты министерств и ведомств по страховому делу <4>. -------------------------------- <4> Архипов А. П., Гомелля В. Б. Основы страхового дела. М., 2002. С. 101.
Страховое законодательство представляет собой неоднородный нормативный комплекс, состоящий из актов различной юридической природы. Вертикальную структуру системы его источников можно анализировать в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, однако данный критерий классификации рассматривается многими учеными при характеристике источников страхового законодательства. Представляется возможным предложить рассматривать источники страхового законодательства в зависимости от их содержания, а критерий юридической силы использовать для их наиболее полного раскрытия. В зависимости от содержания акты страхового законодательства делятся на общие и специальные. Общие нормативные акты регулируют прежде всего иные, не страховые, правоотношения. Нормативные акты, подлежащие применению только в сфере страхования, являются специальными нормативными актами. По юридической силе (уровню нормативного регулирования) нормативные акты в области страхования, как общие, так и специальные, можно разделить на первый уровень - конституционный; второй уровень - законодательный; третий уровень - подзаконный. В особый уровень следует выделять международные акты, двусторонние международные договоры РФ с иностранными государствами. Использование норм общих источников в решении вопросов правового регулирования страхования, как правило, носит косвенный характер. Нормы международного права выполняют две основные функции: во-первых, нормы международных соглашений закрепляют принципиальные подходы к формированию валютной политики государства, во-вторых, они могут непосредственно воздействовать на них. Основные вопросы правового регулирования в сфере страхования находят свое отражение в специальных актах законодательного уровня. Несмотря на достаточно большое количество источников, страховое законодательство остается качественно недоработанным и содержит множество нерешенных правовых коллизий, что подчас делает объективно невозможным осуществление полноценного регулирования.
------------------------------------------------------------------
Название документа