Предписанные (нормативные) и поощряемые законом сделки с землей (дискуссионные вопросы)
(Вахаев М. Х.) ("Журнал российского права", 2007, N 8) Текст документаПРЕДПИСАННЫЕ (НОРМАТИВНЫЕ) И ПООЩРЯЕМЫЕ ЗАКОНОМ СДЕЛКИ С ЗЕМЛЕЙ (ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ)
М. Х. ВАХАЕВ
Вахаев Магомед Хумайдович - Председатель Конституционного Суда Чеченской Республики, кандидат юридических наук.
Закон не знает терминов "предписанные" и "нормативные" сделки, хотя для целей анализа регулируемого земельного рынка они весьма важны. Земельный рынок в России не успел еще дифференцировать сделки с землей, а также расчеты за нее в зависимости от того, насколько они отвечают свободной воле сторон и насколько они предписаны законом. Обычно сделки с землей, как и с другой недвижимостью, совершаются заинтересованными лицами под воздействием экономических обстоятельств. Эти же обстоятельства принимает во внимание закон, предписывая те или иные сделки. Но во многих случаях он стремится как бы ускорить возникновение экономических отношений, которым способствует. Кроме того, он нередко исходит из необходимости с помощью таких сделок решить определенные социальные задачи. В этих случаях закон выступает как инструмент политической воли, которая ориентирована на получение не столько экономического, сколько социального результата. Примером сравнительно многочисленных нормативных сделок может служить выделение из коллективных хозяйств их членов со своими земельными долями. При этом "бумажная" земельная доля получает свое физическое воплощение в отведенном заявителю участке земли. Такое выделение земли хозяйство обязано произвести в силу закона, т. е. независимо от своего желания. Это не исключает, что между сторонами могут возникнуть договорные отношения. Но если бы даже такие отношения имели место и привели к результату, удовлетворяющему обе стороны, нельзя забывать, что одна сторона, в данном случае хозяйство, не может отказаться от сделки, ибо совершить ее велит закон. Последнее обстоятельство и позволяет считать такие операции с землей нормативными сделками. Но поскольку при этом никакого денежного или иного эквивалента другая сторона (коллективное хозяйство) не получает, указанную операцию можно отнести также к категории квазисделок <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Горохов Д. Б. Гражданско-правовое и земельно-правовое содержание сделок с землей // Законодательство и экономика. 1995. N 15/16.
В результате такого рода сделок одна сторона, в данном случае владелец земельной доли, получает известную выгоду - приобретает землю, причем бесплатно. На это обстоятельство приходится обратить внимание, поскольку с фискальной точки зрения всякое материальное приобретение следует рассматривать как доход. Доход же, по общему правилу, подлежит налоговому обложению. Правда, фактически акты приобретения реальной земли в обмен на бумажную "земельную долю" налогом не облагаются. Тем не менее во многих других ситуациях, в которых лицо приобретает предусмотренную законом (или даже предписанную законом) выгоду, встает вопрос о налоговом обложении этой выгоды. Такой же вопрос может возникнуть в случае предусмотренной законом "передвижки" земельного титула (например, от физического лица к юридическому лицу) или даже просто в случае перемены титула. Поэтому было бы актуально внесение в налоговое законодательство специальной нормы, предусматривающей, что результаты предписанных или поощряемых законом нормативных сделок налогом не облагаются, если только иное не предусмотрено в самом законе. Многие нормативные сделки, которым способствует закон, совершаются относительно публичных земель. Например, при обращении за получением сельскохозяйственной земли со стороны лиц (в основном горожан), желающих стать фермерами, местные власти обязаны оказать им содействие, выделив необходимые участки из так называемого фонда перераспределения, который с недавних пор считается собственностью региональных властей. Такое выделение в пределах установленных норм должно производиться бесплатно. Поскольку это предписано законом, данные сделки в любом случае следует выделить из всей массы сделок с землей <2>. -------------------------------- <2> В германском праве выделяются операции с недвижимостью, в которых одна сторона независимо от своего желания вступить в сделку понуждается к этому другой стороной, имеющей по отношению к первой законное притязание, так называемое правопритязание. Среди германских цивилистов не все согласны признавать такие операции сделками (см.: Шапп Я. Основы гражданского права Германии: Учебник / Пер. с нем. М., 1996. С. 161 - 162).
Во многих случаях представительная власть предписывает органам исполнительной власти уровень арендных цен на свободные земли, находящиеся в управлении последней. Зафиксированные таким образом цены можно также назвать нормативными. Цель таких предписаний - предотвратить разнобой в земельных ценах (с которыми связаны обиды и жалобы тех, кому земля достается дороже). Кроме того, такие предписания учитывают, что свобода ценообразования на уровне исполнителей затрудняет контроль за действительными ценами сделок и может привести к злоупотреблениям. Нормативные цены облегчают административный контроль за земельными сделками с участием публичных органов. Однако у нормативных цен имеются недостатки. Поскольку они не могут меняться слишком часто, то не способны улавливать изменения экономической конъюнктуры. Иногда они оказываются завышенными, и тогда часть предлагаемых к сдаче в аренду земель (или иной недвижимости) не находит спроса. Иногда же они бывают заниженными, и тогда это вызывает повышенный спрос на земельные участки и приводит к случайному их распределению между претендентами (т. е. земля не обязательно достается тому, кто способен использовать ее наиболее продуктивно). В этом же случае не исключены злоупотребления со стороны органов исполнительной власти и ее отдельных представителей, которые получают возможность сдавать в аренду земельные участки по ценам, превышающим официальные, с обращением разницы в свою пользу. Фактическая же цена должна устанавливаться каждый раз на аукционе или на торгах, с тем чтобы наиболее эффективный претендент мог завладеть нужным ему участком, предложив за него наивысшую цену. К сожалению, техническая сторона такого способа сдачи земель в аренду недостаточно отработана; под этим предлогом его нередко не применяют. Что касается свободы договора, то власти формально действуют по своей воле, а не по предписанию закона, например, когда они сдают свободную землю в аренду частному сектору. Однако, строго говоря, свобода их действий ограничена. Если запрос частного лица правомерен, если оно согласно выполнять стандартные требования к арендному договору и если удовлетворение запроса не противоречит другим планировочным решениям, то, как представляется, власти обязаны пойти навстречу своему потенциальному хозяйственному партнеру. Если при сдаче земли в аренду в частном секторе не исключены проявления личных симпатий и антипатий сдатчика, то все это неуместно, когда речь идет о публичной земле и о распоряжающемся ею публичном органе. Неравенство сторон в земельных правоотношениях. Мы указали на неравенство сторон в сделках с участием государственных органов, ибо последние совмещают хозяйственные функции с надзорными. Вместе с тем заслуживает внимания вопрос о скрытом неравноправии сторон в земельных сделках с участием государственных органов. При этом государственный орган, вступающий в сделку, может и не обнаруживать своих административных прерогатив, но зато такими прерогативами нередко обладает другой орган, принимающий предварительное решение о выделении (формировании) земельного участка, которому предстоит быть объектом сделки. Выделение такого участка нередко оформляется особым решением управомоченного органа, в котором указывается сама возможность совершения сделки с этим участком <3>. Зачем требуется особое решение (помимо договора), не вполне понятно <4>. Его юридический смысл вызывает сомнение сразу с двух точек зрения. -------------------------------- <3> Свою "примерную форму решения о предоставлении в аренду (безвозмездное срочное пользование) гражданам и юридическим лицам находящегося в государственной собственности земельного участка" предлагает Б. И. Уткин (см.: Уткин Б. И. Права на землю: проблемы правоприменительной практики. М., 2004. С. 86 - 88). <4> При сдаче в аренду месторождения полезного ископаемого управомоченный государственный орган выдает на это лицензию организации, претендующей на разработку месторождения. Это оправданно, ибо горные работы представляют опасность и для тех, кто работает под землей, и для тех, кто живет на поверхности. Но предоставление земли для традиционного ее использования вряд ли таит в себе какие-то угрозы. Поэтому выдавать лицензию (принимать решение) о выделении земли в пользу данного претендента кажется вообще излишним.
Во-первых, оно подчеркивает неравноправие сторон. В соответствующем типовом договоре делается ссылка на предварительное решение, вынесенное управомоченным органом, но ни о каком предварительном решении другой стороны (о согласии заключить сделку) не упоминается. Во-вторых, упоминание в типовом договоре о наличии предварительного решения одной стороны ставит судьбу договора в зависимость от того, кто принимал решение. Действительно, решение есть административный акт, не зависящий от договора. Никто не может запретить органу, вынесшему решение, изменить его в одностороннем порядке. Но поскольку на это решение ссылается договор, выходит, что договор может быть изменен или прекращен другим решением, принятым этим же органом. Иерархия документов, при которой договор зависит от административного решения (способного быть пересмотренным в любой момент), подрывает значение договора. Эту иерархию нельзя признать ни законной, ни целесообразной. Предварительное решение о заключении договора, если оно принимается управомоченным органом, не касается и не должно касаться контрагента по договору, который знает только договор и им руководствуется. Поэтому никаких ссылок на него в заключаемом сторонами договоре быть не должно. В некоторых случаях местные власти вопреки условиям заключенного договора пользуются неправильным приемом для оправдания повышения арендной платы. Они ссылаются на то, что повышение арендной платы произведено не в отношении данного арендатора персонально, а для всех арендаторов определенного рода, к которому тот принадлежит. Дескать, арендная плата повышена для всех, а "попутно" она коснулась и данного арендатора. Такие действия находят поддержку у судов <5>. -------------------------------- <5> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26 февраля 2002 г. N А82-221/2001-Г/1.
Однако такая позиция порочна. Договор местной власти с арендатором носит двусторонний характер, он не зависит и не должен зависеть от того, как складываются отношения у властей с другими арендаторами. Всякое изменение ставки арендной платы может произойти только по соглашению обеих сторон, а не по воле одной из них. Единственным исключением является случай, когда в договор с арендатором включен пункт относительно возможного повышения арендной платы, если она будет повышена для других арендаторов. Но такой пункт, естественно, может быть включен в договор только с согласия арендатора. Возможно, что именно неполноправное положение договорных партнеров местных властей подтолкнуло законодателя предоставить некоторым арендаторам муниципальных (и вообще публичных) земель особую льготу. Земельный кодекс РФ в ст. 22 предоставил этим арендаторам право без согласия собственника передавать арендованную ими землю третьим лицам с уведомлением об этом собственника. Но тем самым эта норма вошла в противоречие с правилом ст. 615 ГК РФ, которое требует согласия собственника на перенаем принадлежащего ему имущества. Указанное правило полностью отвечает хозяйственной практике, ибо для собственника небезразлична личность арендатора и он вправе определять, кто может, а кто не может быть арендатором его имущества. Поэтому льготу, о которой идет речь, следовало бы исключить из Земельного кодекса. Интересы арендатора земли при отстаивании его прав перед местными властями - собственниками земли требуют правовой защиты по многим линиям, но такая защита не должна противоречить нормам ГК РФ. Нормативные оценки земли. Такие оценки широко применяются в практике земельных органов; нередко им следуют и органы, принимающие решения, связанные с распоряжением землей (например, оценка земельных участков). Хотя подобные оценки ориентированы на рынок, но подразумевается, что они производятся расчетным путем и не обязательно "по рыночной методике" (т. е. с учетом реальной конъюнктуры). Поэтому такие оценки следовало бы назвать квазирыночными. Подобные оценки земли (как и нормативные сделки) относятся, прежде всего, к случаям, когда в качестве одной из сторон выступает публичный орган. Если этот орган сдает, например, землю в аренду, то закон стремится свести к минимуму фактор усмотрения, при котором возможен дискриминационный подход к его деловым партнерам (физическим лицам, частным предприятиям, общественным организациям). Такой подход упрощает дело, ибо должностное лицо освобождается от выполнения сложной аналитической работы и получает возможность выдать готовый результат, заглянув лишь в соответствующую официальную таблицу. При этом законодатель как бы отказывается от части выгод, которые государство, муниципальные власти могли получить, если бы действовали строго по-рыночному, но зато он избегает упрека (справедливого или несправедливого) в том, что в разных случаях земля оценивается неодинаково. Желание предотвратить такие упреки вполне понятно, но оно нередко входит в противоречие с экономической реальностью. Несовпадение нормативных цен с рыночными приводит к не всегда оправданным льготам для одних партнеров публичной власти и к дискриминации других. Не исключен и такой результат, когда лицо, получившее землю за низкую (нормативную) цену, сочтет выгодным для себя переуступить ее другому претенденту, но уже по более высокой цене. Как упоминалось, хуже то, что дефицитная земля может попасть в руки случайного пользователя, а не того, кто с ее помощью мог бы добиться более высокого эффекта. Положение усложняется, если законодатель предписывает исполнительной власти процедуру предоставления земли претендентам на нее, имея в виду не только экономический эффект, но и социальные цели. Поэтому закон должен четко ориентировать исполнителей относительно того, какую цель преследует передача публичной земли в частные руки. Если эта цель экономическая - то целесообразно, как упоминалось выше, проводить аукцион или торги, чтобы определить наиболее эффективного претендента, способного заплатить наивысшую цену. Если эта цель социальная, то должны быть указаны другие критерии, по которым следует распределять дефицитную землю. О государственной регистрации прав на землю. К нормативным сделкам нельзя относить акты по государственной регистрации прав на землю. Это замечание приходится делать, поскольку на практике такая тенденция наблюдалась, например, в Москве. Для собственника земли (каким является Москва) небезразлично, какой юридический титул присвоить тому или иному законному претенденту на ее землю. Если претенденту будет присвоен титул арендатора, то ему предстоит выплачивать городу достаточно высокую арендную плату за закрепленную за ним землю. Если же таким титулом будет "постоянный пользователь", то последний будет вносить городу лишь сравнительно невысокий земельный налог. Этим обстоятельством можно объяснить действия Регистрационной палаты города, которая при госрегистрации прав на землю отдельных претендентов стремится "подвести" их под титул арендатора <6>. Тем самым административный акт по госрегистрации прав на землю превращается в квазисделку, по которой город уступает заявителю участок своей земли. -------------------------------- <6> Частично эта тенденция была поддержана в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в ст. 3 которого было предусмотрено, что юридические лица - хозяйствующие организации, пользующиеся правами постоянных пользователей земли, должны быть переведены на положение арендаторов. Статья 3 предоставила этим лицам право выкупить свои земельные участки.
В этом плане поучительно дело гражданки Т. В. Близинской, которая владела в черте Москвы участком размером 0,229 га и желала закрепить его за собой, как и раньше, на праве пожизненного наследуемого владения. При рассмотрении ее права на землю Регистрационная палата указала, что по Закону г. Москвы "Об основах платного землепользования" гражданам разрешается иметь в пожизненном наследуемом владении не более 0,06 га. Поэтому в отношении остальной части земельного участка, превышавшей 0,06 га, Т. В. Близинской было предложено оформить договор аренды на 49 лет. Рассматривавший это дело Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П признал, что норма 0,06 га установлена в г. Москве для лиц, вновь наделяемых землей, и что эта норма не должна применяться Регистрационной палатой для ревизии объема земельного владения тех, кто законно владел более крупными участками до момента их государственной регистрации <7>. Тем самым Конституционный Суд РФ пресек намерение Регистрационной палаты использовать госрегистрацию как акт, равноценный акту предоставления городской земли в пользование частному лицу. -------------------------------- <7> РГ. 2001. 25 дек.
Решение Конституционного Суда РФ не касалось той причины, по которой Регистрационная палата в своих действиях придерживалась односторонней позиции - создать условия, благоприятствующие г. Москве получать максимальный доход от принадлежащей ему земли. Эта причина заключается в том, что подчиненная властям Москвы Регистрационная палата обречена защищать их земельные интересы даже в процессе выполнения ею своих государственных функций. Кардинальное решение выявившегося противоречия представляется невозможным, пока Москва будет оставаться собственником основного массива "доходных" земель в городе. Как и всем другим столицам мира, ей пристало освободиться от этих земель, продав их в частные руки, с тем чтобы при административном управлении земельными массивами города не возбуждать подозрений, что она делает это в эгоистических интересах как их собственник. Уровень регулирования нормативных сделок. В настоящее время нормативные сделки регулируются в основном федеральным законодательством. Однако сложившееся положение не вполне отвечает ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей (как и другими природными богатствами), а равно другие отрасли природохозяйственного законодательства являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Поскольку это конституционное положение не было развито в законодательстве, полномочия регионов в части регулирования земельных отношений вообще и нормативных сделок в частности оказались недостаточно определенными. Этому способствует тот известный недостаток, что публичные земли в России разграничены между РФ, ее субъектами и муниципальными властями далеко не в полной мере. Тем не менее этот недостаток не должен препятствовать сделкам с публичной землей, значительную часть которых следует относить к разряду нормативных <8>. -------------------------------- <8> Многие города и поселки явочным порядком закрепили за собой все публичные земли в пределах своих административных границ, за исключением тех, которые заняты федеральными учреждениями и предприятиями, например железными дорогами.
Так, нормы наделения граждан, желающих стать фермерами, землями, состоящими в так называемом фонде распределения данного региона, определяются законодательством этого региона. Нормы выдела сельскохозяйственных земель, на которые имеют право члены акционерных обществ - бывших колхозов и совхозов, утверждают районные администрации. Но в обоих случаях правомочия соответствующих властей были определены в федеральном законодательстве. Российская Федерация изымает земли для публичных нужд; такое право вытекает из ее суверенных прерогатив. Поскольку изъятие сопровождается выплатой компенсации потревоженному собственнику, этот акт может быть причислен к нормативным сделкам. Но близкое право имеют и субъекты РФ. В этой области не исключено столкновение права РФ и ее субъекта. Такое столкновение может быть прямым - когда обе стороны претендуют на один и тот же земельный участок. Но возможно и косвенное противостояние, когда либо РФ возражает против акта изъятия, предпринимаемого ее субъектом, либо этот последний возражает против аналогичного акта РФ. Как известно, в случае коллизии двух норм - федеральной и региональной последняя должна быть приведена в соответствие с первой. Но это же правило должно, видимо, действовать и в случае коллизии отдельных актов, которые каждая сторона предпринимает на основе закона. Можно полагать, однако, что это касается только актов одного плана - административных (или иных, отражающих политическую власть обеих государственных единиц - РФ и ее субъекта). Не исключено, однако, столкновение разноплановых актов, из которых один отражает политические прерогативы, а другой - правомочия органа власти, выступающего в роли хозяйствующего субъекта. В этом случае, как представляется, "хозяйственный акт" должен уступить "политической норме" независимо от уровня власти, которая этот акт приняла. Можно представить себе ситуацию, при которой план федерального ведомства по расширению, например, действующей АЭС (хозяйственное мероприятие) наткнулся бы на противодействие санитарных правил, принятых соответствующим регионом (административное препятствие). "Перевес" в данном случае должны получить, по-видимому, санитарные правила, поскольку они отражают не хозяйственные права региона, а его политические прерогативы. Сходная ситуация была зафиксирована в США, где федеральный план по развитию АЭС в Калифорнии натолкнулся на исходящую от штата критику "санитарной части" проекта. Утверждая первенство федеральной нормы (а следовательно, и основанного на норме федерального акта) перед нормой, принятой субъектом РФ, федеральный закон не задается вопросом о характере той и другой; в этом видится его недостаточная проработка. Обходит он и другую проблему: как быть, если та и другая норма относятся к хозяйственной деятельности и не претендуют на выражение суверенных прерогатив той или другой стороны. Опыт показывает, что в этом случае стороны стремятся достичь компромиссного решения; федеральный центр воздерживается от принятия одностороннего решения, т. е. не согласованного с субъектом РФ. Так, осуществление федерального проекта - запуск Чебоксарской ГЭС на р. Волге было остановлено затронутыми регионами "на полпути". Эти регионы посчитали, что проектная отметка водохранилища завышена и что площади затопленных и подтопленных земель окажутся слишком большими. В результате водохранилище было наполнено до отметки значительно меньшей, чем по проекту, и такое положение продолжается уже несколько лет. Дальнейшая судьба водохранилища (и площадей затопления) решается в порядке переговоров между федеральным центром и заинтересованными регионами <9>. -------------------------------- <9> Здесь виден несомненный прогресс по сравнению с недавним прошлым, когда противодействие федеральным проектам, предусматривающим обширные затопления земель, местные власти оказывали вне правового поля. Некоторые исходящие от центра проекты гидростроительства на р. Оке были пресечены таким образом, что зоны предполагаемого затопления оказались застроенными.
Приведенный пример позволяет поставить обойденный в отечественной науке земельного права вопрос, что считать публичным проектом. Ведь в первом приближении любой проект федерального центра может считаться публичным. Это значит, что необходимая для него площадь будет выкуплена в принудительном порядке (даже без согласия затронутого региона). Но если федеральный центр на это не идет, то это означает, что не всякий хозяйственный проект, разработанный на федеральном уровне, полностью отвечает титулу публичного. Можно полагать, что, если у федерального проекта есть альтернатива (как в случае с выработкой электроэнергии на Чебоксарской ГЭС), то его публичность требует дополнительного обоснования. Например, при обсуждении того же спорного проекта Чебоксарского водохранилища аргументом в пользу заполнения его до проектной отметки может служить необходимость иметь сквозной глубоководный путь по Волге - цель, которую трудно достичь иным способом. Прерогативы субъекта РФ должны уступать прерогативам России, когда речь идет о выполнении последней своих международных обязательств - например, в части выкупа и охраны водно-болотных угодий, которыми пользуются перелетные птицы. В компетенции России находится предотвращение дискриминации граждан (в данном случае в области земельных отношений), поскольку ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав граждан независимо от места их жительства. По мотивам защиты прав "коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанным принципами и нормами международного права" (ст. 69 Конституции РФ) законы и иные нормативные акты РФ могут вмешиваться в распоряжение землей, осуществляемое региональными властями. Вместе с тем, если бы речь шла даже о бесспорном публичном проекте федерального центра или об осуществлении бесспорной его прерогативы, это обстоятельство не должно исключать предварительных консультаций с затрагиваемыми регионами.
Название документа