Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции
(Василевская Д. В.) ("Журнал российского права", 2007, N 8) Текст документаНОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА: ОПЫТ И ТЕНДЕНЦИИ
Д. В. ВАСИЛЕВСКАЯ
Василевская Дарья Владимировна - заместитель директора Департамента государственной политики в области геологии и недропользования МПР России, кандидат юридических наук.
Одним из основополагающих аспектов государственного строительства, значимым для обеспечения национальной безопасности, в том числе в связи с большим социально-экономическим вкладом отраслей промышленности, связанных с эксплуатацией ресурсов недр, в формирование и поддержание стабильной экономическо-политической ситуации в государстве, является законодательное закрепление права собственности на недра и содержащиеся в них в естественном состоянии полезные ископаемые (минеральные ресурсы, не поднятые на поверхность и не ставшие предметом гражданского оборота). Исследователями не ставится под сомнение, что государственная собственность обеспечивает жизнеспособность всей экономической системы, когда при принятии решений учитываются интересы нации в целом <1>; она выступает одним из базовых элементов формирования доходов, направляемых на реализацию интересов всего общества, т. е. обеспечивает публичный интерес. -------------------------------- <1> См.: Экономика / Под ред. А. Г. Грязновой, И. П. Николаевой, В. М. Кадыкова. М., 2001. С. 88.
Учитывая, что ежегодная добыча основных видов минерального сырья приносит около 150 млрд. долл. в год, а структура российского экспорта носит сырьевой характер <2>, четкое, однозначное определение и законодательное закрепление права собственности на недра является, с нашей точки зрения, не только одним из центральных элементов системы законодательства о недрах, но и одним из базовых принципов конституционного законодательства, а также значимым элементом национальной безопасности. -------------------------------- <2> См.: Литвиненко В. С. Проект Закона "О недрах" с позиции рыночных реформ // Совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах. Основные аспекты проекта Федерального закона "О недрах" (новая редакция). Материалы региональной конференции (Северо-Западный федеральный округ) 27 - 28 января 2005 г. СПб., 2005. С. 12.
Проведенный анализ научной литературы свидетельствует, что уже в античное время государство уделяло внимание развитию института собственности на недра. Дореволюционный исследователь В. Вовчок полагал, что на начальном этапе развития институт собственности на недра сводился к двум основным подходам. В соответствии с первым подходом - право собственности на недра признавалось за верховной властью. Подобный подход имел место в Египте, где недра считались собственностью царей, в Карфагенской республике, отдававшей рудники в разработку частным лицам за вознаграждение в пользу государства, а также в Греции <3>. Следует указать, что в дальнейшем при развитии законодательства принцип закрепления государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые с возможностью предоставления права пользования месторождениями был применен в государствах романо-германской системы права. -------------------------------- <3> См.: Вовчок В. Недра земли в России и их обобществление (Факты, цифры, выводы). СПб., 1908. С. 63.
Другой подход к определению собственности на недра, сводившийся к праву землевладельца осуществлять пользование недрами, преимущественно реализовывался в государствах англо-саксонской системы права. Подобный подход имел место в Англии, в ее колониях, в северо-американских штатах, где владелец земли считался собственником недр и мог распоряжаться ими по своему усмотрению, исключением из этого правила на определенном историческом этапе являлось то, что золото и серебро, находящиеся в земле даже частного владельца, принадлежали короне. В Англии землевладелец мог продать землю в полную собственность, но при этом оговорить, что недра оставляет за собой, тогда как покупатель приобретает ее поверхность. Продавец недр мог также определить, что он продает или оставляет за собой лишь известное полезное ископаемое или продает все ископаемые, находящиеся в его земле. Принцип нераздельной собственности на землю и ее недра из Англии перешел в Северную Америку и был положен в основу права северо-американских штатов <4>. -------------------------------- <4> См.: Абамелек-Лазарев С. С. Вопрос о недрах и развитие горной промышленности в XIX столетии. СПб., 1902. С. 109.
С нашей точки зрения, представляет интерес тот факт, что принцип принадлежности недр и содержащихся в них полезных ископаемых землевладельцу берет свое начало в римском праве, где была осуществлена дифференциация на главные и побочные вещи. Побочными являлись вещи, определенным образом зависящие от главной и подчиненные юридическому положению последней. Одним из типов побочных вещей были плоды, под которыми понимались органические произведения вещей, регулярно получаемые от эксплуатации плодоприносящих вещей, без изменения их хозяйственного назначения. Относительно недр земли мнения классиков расходились, но большинство относило продукцию недр к плодам земли, которые принадлежали владельцу земельного участка <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. проф. И. Б. Новицкого и проф. И. С. Перетерского. М., 1994. С. 152 - 153.
Полагаем, что указанный выше факт (в части истоков правового регулирования вопросов собственности на недра) свидетельствует о тесном взаимовлиянии и общих корнях развития законодательства. Возвращаясь к характеристике общих подходов к определению права собственности на недра, проанализируем классификацию возможного отношения к собственности, предлагаемую исследователем русского горного права С. С. Абамелек-Лазаревым <6>, который полагал, что отношение к праву собственности на недра представляется возможным дифференцировать по четырем основным направлениям. -------------------------------- <6> См.: Абамелек-Лазарев С. С. Указ. соч. С. 109.
Первое - принцип акцессии, под которым понимается принадлежность недр собственнику поверхности (земельного участка) и возможность распоряжаться богатствами, расположенными под землей. Второй принцип получил название доманиальной системы, когда недра принадлежат главе государства или государству и он может распоряжаться ими как частный собственник. Третьим принципом является горная регалия, когда государство или глава государства по определенным им самим правилам и за определенное вознаграждение уступает кому-либо права на недра. Последним принципом является горная свобода, когда недра земли никому не принадлежат и каждый может провозгласить себя их собственником, начав эксплуатацию месторождений <7>. -------------------------------- <7> См.: Там же. С. 1.
Представляется, что приведенные варианты классификаций не противоречат друг другу, поскольку дифференциация, приведенная в исследовании С. С. Абамелека-Лазарева, детализирует возможные варианты отношения государства к собственности на недра. Так, принцип горной регалии может иметь место лишь при домениальной системе, так как в случае, если государство не является собственником недр, оно не может устанавливать правила в отношении их использования. Определенная специфика в отношении к вопросам собственности прослеживается в государствах системы исламского права, что обусловлено догматами Корана, где указывается, что "...лишь Аллах владеет всем, что на земле и в небе!" (Коран, 10:55). Таким образом, имеет место так называемая ограниченная собственность. Общие подходы к определению права собственности на недра, по мнению Р. Беккина, были сформулированы в первые годы хиджры и сводились к следующему <8>: ханафиты полагали, что право собственности на природные ресурсы следует праву собственности на землю и собственник земли получает право владеть всем, что находится на земле и под землей, включая отдельные минералы, выплачиваемые в качестве закята (религиозного налога, взимаемого с мусульман). Однако в случае, если земельный участок принадлежит государству, старатель должен получить разрешение от государства на поиски и добычу полезных ископаемых, находящихся на этом участке недр. -------------------------------- <8> См.: Беккин Р. Право собственности на природные ресурсы в мусульманском праве (на примере четырех суннитских мазхабов) // Международное право (International Law). 1999. N 2. С. 73 - 82.
Мнение шафиитов по вопросу определения собственности во многом совпадало с рассмотренным подходом. Равно как и для ханафитов, для них определяющим критерием являлся вопрос собственности на земельный участок. Особенностью воззрений шалафитов является дифференциация полезных ископаемых на скрытые и видимые и, исходя из отнесения их к тем или иным, порядок установления собственности. Р. Беккин указывает, что к скрытым надлежит относить золото, серебро, железо, медь, т. е. те виды полезных ископаемых, которые находятся под землей; к видимым исследователь относит воду, серу, т. е. полезные ископаемые, доступные для добычи, не находящиеся под землей. Шалафиты полагали, что в случае, когда скрытые полезные ископаемые обнаружены на частной территории, право собственности на них принадлежит собственнику земли, на которого распространялся закят, если же на частной земле обнаружены видимые полезные ископаемые, то собственник земли не имеет исключительного права владеть ими, а может лишь удовлетворить за их счет свои потребности. Таким образом, значимым критерием дифференциации отношения к собственности на полезные ископаемые являлся вложенный в их обнаружение и добычу человеческий труд. В этой связи Р. Беккин указывает, что "именно труд определяет право индивида на блага ближней, земной жизни. Если человек не работает, бездельничает без извиняющих причин, он не имеет права на часть общественного богатства" <9>. -------------------------------- <9> См.: Там же.
В случае, если скрытые полезные ископаемые находятся в бесхозной земле, то только тот, кто приобретет право собственности на такую землю своим трудом, например, культивируя ее, сможет распоряжаться скрытыми в ней полезными ископаемыми. Соответственно, видимые ископаемые считаются либо res nullius, либо рассматриваются в качестве общественной собственности <10>. -------------------------------- <10> См.: Там же.
Представляется, что в большинстве случаев полезные ископаемые рассматривались именно как общественная собственность, что подтверждает хадис, переданный Абу Убайдой со слов Абьада ибн Хмаля: Посланник Аллаха даровал ибн Хмалю месторождение соли. Когда счастливый собственник удалился, окружавшие Посланника люди выразили ему свое удивление и сказали, что отдать месторождение соли равносильно тому, как если бы он подарил кому-нибудь источник чистой воды. После этих слов Посланник Аллаха отобрал у Абьада ибн Хмаля дарованное месторождение <11>. -------------------------------- <11> См.: Там же.
Процитированный хадис едва ли не дословно повторяет конструкцию классической римской эпохи, дифференцировавшую вещи на вещи в обороте и вне оборота: к первой категории относились все вещи, могущие составлять объекты частной собственности и оборота между людьми; ко второй - вещи, которые по своим естественным свойствам или в силу своего особого назначения не могли быть предметами частных правоотношений. При этом ряд внеоборотных вещей принадлежал всем в силу естественного права, к ним относились природные объекты - воздух, текучая вода, моря со всем, что в них водится <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Римское частное право" (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <12> См.: Римское частное право. С. 155.
Таким образом, все наиболее значимые для развития государства полезные ископаемые являлись общественной собственностью - публичным достоянием. Весьма близкие воззрения по рассматриваемой проблематике высказывали ханбалиты, которые указывали, что видимые природные ресурсы на любой земле (частной, государственной или бесхозной) принадлежат обществу и не могут быть предметом частной собственности. Последователи этой школы обоснованно полагали, что право собственности на видимые минералы будет мешать нормальному функционированию общественной жизни. Они полагали, что все природные ресурсы должны принадлежать умме (т. е. мусульманскому обществу) и находиться под контролем имама (правителя). Приведенный анализ подходов к определению права собственности на недра, существовавший в системе исламского права, показывает, что государства выводили из оборота в основном полезные ископаемые, находящиеся в естественном состоянии, что позволяло, с одной стороны, обеспечивать незыблемость власти имама, а с другой стороны - оказывало большое влияние на обеспечение общих интересов уммы. Еще на заре развития права государство нередко обособляло участки недр, содержащие месторождения полезных ископаемых, от иных объектов собственности, определяя их особый режим оборота, поскольку их эксплуатация позволяла обеспечивать регулярные крупные пополнения государственной казны, а соответственно, и стабильность власти. Рассматривая эволюцию правового положения недр в российском законодательстве, укажем, что первым нормативным актом, определившим право собственности монарха (фактически право государственной собственности) на недра являлся именной Указ "Об учреждении Берг-коллегии для ведения в оном дел о рудах и минералах", подписанный 10 декабря 1719 г. Петром I. Этим документом были закреплены собственность (регалия) казны на недра, преимущественное право первооткрывателя месторождения на добычу полезных ископаемых и различные формы собственности на добытые полезные ископаемые. Законодательством петровского периода устанавливалась собственность монарха на полезные ископаемые, содержащиеся в недрах в естественном состоянии. Как верно отмечается исследователями, нормативное закрепление права собственности на недра в национальном законодательстве не было статичным <13>, оно было подвержено значительной трансформации. В период между правлением Петра I и Екатерины II государство склонялось к примату то собственности на недра монарха (казны), то частной собственности. -------------------------------- <13> См.: Кокин В. Н. Право собственности на недра: мировой опыт и российский путь // Нефть, газ, право. 2004. N 5. С. 39 - 49.
Провозглашая собственность на недра, государство активно участвовало в развитии горного промысла посредством выделения значительных ассигнований, привлечения иностранных специалистов к разведке и разработке природных богатств, развития законодательства в указанной сфере отношений, что вкупе позволило за короткий промежуток времени создать прочную основу для функционирования горной промышленности. Государственно-ориентированный подход и примат собственности (регалии) казны на недра был изменен Манифестом Екатерины II от 28 июня 1782 г., в котором она установила, во-первых, частную собственность на недра, а во-вторых, принцип акцессии, т. е. принадлежность недр собственнику поверхности (земельного участка) и возможность распоряжаться богатствами, расположенными под землей. Исследователями отмечается, что именно Екатерина ввела в оборот термин "собственность" <14>. -------------------------------- <14> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 174.
С точки зрения дореволюционных исследователей, к концу XIX в. законодательство о недрах (в части регулирования отношения к собственности на недра) носило противоречивый характер <15>. Анализ показывает, что на рубеже XIX - XX вв. право собственности на недра не было закреплено единообразно применительно ко всей территории государства. Исследователями выделяется четыре вида собственности на недра: -------------------------------- <15> См.: Штоф А. Горное право. СПб., 1896.
- государственная собственность; - частная собственность; - коммунальная собственность (недра казачьих станиц и общин); - провинциальная собственность (недра казачьих земель области войска Донского) <16>. -------------------------------- <16> См.: Кокин В. Н. Указ. соч. С. 39 - 49.
Мы полагаем, что дифференциация возможного отношения к праву собственности на недра, существовавшая в российском законодательстве, берет свои истоки из указов Екатерины, где была установлена частная собственность на недра. Развитие законодательства о недрах шло по пути укрепления государственных позиций путем формулирования изъятия из общих принципов правового регулирования, и таким образом была сформирована правовая конструкция, допускавшая возможность существования различных форм собственности на недра. Указанная правовая конструкция не является верной и обоснованной при закреплении права собственности на невозобновляемые природные ресурсы, обеспечивающие возможность реализации государством своих публичных функций. По нашему мнению, единственно возможным вариантом нормативного закрепления правового положения недр является установление государственной собственности на недра, что позволяет суверену осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению природными богатствами, обеспечивать надлежащее исполнение публичных функций таким образом, чтобы обеспечить интересы как нынешних, так и будущих поколений граждан страны. Советская правовая доктрина, как известно, базировалась на примате государственной собственности. Очевидно, что богатства недр, обеспечивающие стабильные высокие поступления в бюджет советского государства, не могли рассматриваться иначе как объект государственной собственности. Однако в первых советских актах нормативное закрепление собственности на недра не было четким и однозначно толкуемым. Так, в Декрете "О земле", принятом II Всероссийским Съездом Советов 8 ноября (27 октября) 1917 г., было установлено, что "все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т. д... имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства" <17>. Мы полагаем, что процитированная норма нечетко закрепляет право государственной собственности на недра: во-первых, было определено, что государство имеет право лишь исключительного пользования недрами, а не полный объем правомочий собственника, который, как известно, включает в себя владение, пользование и распоряжение объектом собственности. Во-вторых, право исключительного пользования распространялось не на все недра, расположенные в пределах территории государства, а лишь на объекты, имеющие общегосударственное значение, что можно трактовать как право суверена на объекты, обеспечивающие интересы обороны, безопасности страны, влияющие на формирование доходов государства. При этом анализ рассматриваемого принципа позволяет сделать вывод о том, что допускается возможность существования иного субъекта пользования (помимо государства) месторождениями не указанных в Декрете видов полезных ископаемых и не имеющих общегосударственного значения. -------------------------------- <17> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.
Четкое закрепление правового положения недр как государственной собственности отсутствовало в советском законодательстве до 1925 г. Более ранние источники права определяли недра как "достояние РСФСР" (Положение о недрах земли и разработке их, утвержденное Постановлением ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г.) либо игнорировали вопросы определения собственности на недра (Конституция СССР 1924 г.). Конституция РСФСР 1925 г. установила, что недра являются социалистической государственной собственностью, закрепив тем самым государственную собственность на недра. Такой подход не претерпел изменений на протяжении всей истории Советского государства. Более поздние акты, например Горное положение СССР 1927 г., конкретизировали норму Конституции РСФСР 1925 г., устанавливая, что недра "составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности"; такое же отношение к собственности на недра было закреплено в Горном законе РСФСР 1928 г. Позднее, в Конституции СССР 1936 г., было указано, что недра являются государственной собственностью - всенародным достоянием. Мы полагаем, что правовые конструкции "всенародное достояние", "достояние РСФСР" являются синонимичными и их можно объединить с конструкцией "публичная собственность". Под упомянутой конструкцией понимают особый режим использования государственного и муниципального имущества, основная особенность которого состоит в предназначении публичной собственности общим интересам общества <18>. -------------------------------- <18> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 50.
Исследователями высказывается точка зрения, что в категорию "публичная собственность" следует включать категорию национального (народного, публичного) достояния <19>. К особенностями указанной категории В. Д. Мазаев относит следующие концептуальные элементы: особый режим правового регулирования отношений собственности на определенную категорию имущественных объектов; совокупность вещей, изъятых из оборота или тех, использование которых в гражданском обороте значительно ограничено <20>. -------------------------------- <19> См.: Там же. С. 58. <20> См.: Там же.
С нашей точки зрения, помимо указанных элементов, характеризующих конструкцию национального достояния, необходимо указать и такие свойства вещей, как их значимость для общества в целом, высокое влияние на устойчивое развитие общества и государства. Мы полагаем, что применительно к такому природному объекту, как недра, все перечисленные условия отнесения соблюдаются. В связи с чем норма, установленная Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. и Кодексом РСФСР о недрах 1976 г., определившая исключительную государственную собственность на недра и отнесшая их к общему достоянию всего советского народа, является юридически корректной и идеологически верной. Подчеркнем, что провозглашавшийся в законодательстве принцип построения горных отношений - "интересы настоящего и будущего поколений" - также указывает на публичную значимость недр. Правоведы неоднократно исследовали институт государственной собственности на недра и отмечали его важность в правовом регулировании отношений недропользования. Так, Н. А. Сыродоев утверждал, что "...недра как объект права исключительной государственной собственности полностью изъяты из гражданского оборота, поэтому не могут быть предметом... гражданско-правовых сделок... Все действия государства, связанные с осуществлением функций по распоряжению недрами, осуществляются таким образом, что субъект права собственности на недра не меняется" <21>. -------------------------------- <21> См.: Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 49.
Г. С. Башмаков, Л. А. Заславская, М. Е. Коган и А. А. Рускол в своих работах указывали, что характерным признаком недр является их неотчуждаемость, основанная на государственной форме собственности на недра <22>. -------------------------------- <22> См.: Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974. С. 23, 25, 26; Заславская Л. А. О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1969. С. 111; Коган М. Е. Право государственной собственности на недра земли в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8; Мухитдинов Н. Б. Теоретические проблемы советского горного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980.
При этом Г. С. Башмаков подчеркивал принципиальную неотчуждаемость недр (как объекта государственной собственности) не только на праве собственности, но и на праве оперативного управления, считая, что "...при оперативном управлении допускается правовая возможность уничтожения объекта", в связи с чем упомянутый исследователь полагал, и с ним можно согласиться, что недра могут предоставляться только в пользование <23>. -------------------------------- <23> См.: Башмаков Г. С. Указ. соч. С. 26.
Однако, по нашему мнению, комплексных исследований, рассматривающих недра как государственную собственность - публичное достояние (общенациональное достояние, публичную собственность), крайне мало. Из существующих работ следует выделить труды С. С. Алексеева, в которых он анализирует правовое положение природных объектов и указывает, что понятия "земля", "недра", "вода", "леса" имеют глубокую нравственную сущность и ничем иным, кроме как народным достоянием, что неадекватно праву собственности, они быть не могут. По его мнению, "земля, ее недра, вода, леса - все это - наша природа-матушка, объекты, скажем так, от Бога, от естественно сложившихся условий жизни людей, от исторической удачи, что в принципе не зависит от населения данной территории и от его труда. Применение понятия "собственность", а в особенности понятия "частная собственность", к природным объектам явно противоречит их естественной сущности и здравому смыслу" <24>. -------------------------------- <24> См.: Алексеев С. С. Перед выбором. М., 1990. С. 108.
Разделяя мнение об особом правовом положении природных ресурсов, уточним, что категория национального достояния применительно к характеристике природных объектов, без указания на государство как единственно возможный субъект собственности, является, с нашей точки зрения, недостаточной. Мы полагаем, что распоряжение общенациональным достоянием должно осуществляться сувереном, который наделен гражданами страны (народом) правомочиями по осуществлению публичных функций, в том числе правами по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью с особым режимом оборота. В случае, если правовая конструкция не определяет субъекта собственности, возникает вопрос о том, каким образом будут осуществляться правомочия по управлению объектом с особым режимом оборота и реализовываться функции общего блага. При анализе права государственной собственности на недра (целесообразность сохранения которой в обозримой исторической перспективе абсолютным большинством исследователей под сомнение не ставится) категория национального (народного) достояния обычно не подвергается серьезному исследованию, а некоторыми учеными, прежде всего цивилистами, характеризуется как бессодержательная декларация <25>. Мы полагаем, что такое отношение к объектам, обеспечивающим основы жизни и деятельности народа, оказывающим большое влияние на социально-экономическое положение государства, является в корне неверным. -------------------------------- <25> См.: Суханов Е. А. Право собственности и иные вещные права в России. М., 1999. С. 56.
С нашей точки зрения, конструкция общенационального достояния (общенародного достояния, публичной собственности) указывает на особое правовое положение объекта собственности, особенности его оборота, на особую социальную значимость и иные факторы, которые в сумме обособляют его от иных объектов собственности. Исследователями указывается, что понятие публичной собственности достаточно активно используется специалистами зарубежных стран. Оно традиционно понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан. К отличительным признакам публичной собственности можно отнести особый, общественно значимый для всего населения характер материальных объектов и особый характер субъектов присвоения - каждый член общества выступает собственником этих объектов <26>. -------------------------------- <26> См.: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 49.
Мы полагаем, что обобщение иностранного опыта правового регулирования объектов национального достояния, приведенное В. Д. Мазаевым, является верным. Вместе с тем рядом исследователей, прежде всего экономистами, высказывается точка зрения, что категория национального достояния не включается в имущественные отношения, объекты, отнесенные к упомянутой категории, находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом собственности <27>. Это утверждение не является точным и применимым ко всем объектам, относимым к общенациональному достоянию. Упомянутая позиция может быть применена, например, к объектам культурного и художественного наследия, а в части ее распространения на природные объекты, например, недра, в полном объеме этот тезис признать бесспорным затруднительно. -------------------------------- <27> См.: Управление государственной собственностью / Под ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 47.
Действительно, недра и участки недр как природные объекты не могут являться объектами гражданского оборота. Однако законодательством определяется, что право пользования участками недр, содержащими месторождения полезных ископаемых, может переходить от одного лица к другому в тех объемах и пределах, которые установлены специальным законом. При этом, очевидно, экономическая ценность недр обусловливается наличием в них полезных ископаемых, прежде всего высоколиквидных. Таким образом, в случае, если участки недр, содержащие месторождения, не предоставлены в пользование в целях добычи полезных ископаемых, то государство не имеет налоговых поступлений в бюджет, и реализация сувереном функций по обеспечению общего блага может стать затруднительной. Следует в целом согласиться с позицией В. Д. Мазаева, который указывает, что "формат государственной собственности, примененный к национальному достоянию, обеспечивает исключительную правовую защиту этих объектов в экономических отношениях" <28>, однако уточнив, что этот тезис в настоящее время является скорее декларацией, призывом к действию, нежели реально существующим фактом, поскольку общеизвестно: отработка месторождений полезных ископаемых нередко осуществляется с грубым нарушением требований законодательства, что отмечается соответствующими уполномоченными государственными органами <29>. -------------------------------- <28> См.: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 60. <29> См.: http://controlmnr. gov. ru.
Таким образом, полагаем, что недра как государственная собственность, общенациональное (общенародное, публичное) достояние - это невозобновляемый природный объект, право пользования которым может быть предоставлено юридическим и физическим лицам на возмездной и срочной основе с обязательством пользователей соблюдать определенные условия пользования им. Порядок, основания и объем вовлекаемых в эксплуатацию природных объектов должны обеспечивать публичные интересы как нынешнего, так и будущих поколений россиян, а также интересы национальной безопасности. Анализируя существующие подходы, характеризующие отношение к праву собственности на недра, следует указать, что некоторыми зарубежными исследователями высказывается точка зрения о целесообразности установления международного контроля над всеми природными ресурсами <30>. Так, доктор В. Румпхорст полагает, что настало время фундаментально пересмотреть существующие представления о праве собственности на природные ресурсы. По его мнению, ресурсы должны принадлежать всему человечеству, а не отдельным государствам, которые волею случая занимают сегодня территорию, таящую эти богатства. Аргументируя свою позицию, исследователь указывает, что все минеральные ресурсы находились под землей задолго до того, как на Земле появился первый человек, в связи с чем целесообразно провозгласить все природные ресурсы, находящиеся под землей, собственностью человечества <31>. -------------------------------- <30> См.: htpp://www. executive. ru. <31> См.: Там же.
Мы полагаем, что изложенный подход не отвечает ни публичным интересам граждан, ни интересам абсолютного большинства государств. С нашей точки зрения, в случае его реализации права на природные ресурсы будут фактически монополизированы несколькими наиболее экономически развитыми государствами, что ущемит права всех остальных стран, не позволит им ни в настоящем, ни в будущем реализовывать публичные функции посредством использования природных богатств. Предлагаемый доктором В. Румпхорстом подход не позволит государству осуществлять значительную часть своих публичных функций, поставит под сомнение вопрос обеспечения суверенитета государства, охраны государственной границы, лишит государства, на территории которых расположены месторождения полезных ископаемых, налоговых поступлений, получаемых от эксплуатации месторождений, и т. д. К тому же данный подход к определению собственности на недра не разделяется абсолютным большинством как российских, так и зарубежных исследователей. Динамика развития законодательства также свидетельствует об усилении государственных позиций при регулировании вопросов недропользования, а не о низведении роли суверена либо полном отказе от права государственной собственности на недра. Так, исследователями отмечается, что в настоящее время в нормативных правовых актах государств как романо-германской, так и англо-саксонской систем права содержатся положения об ограничениях правомочий собственника в отношении принадлежащих ему недр в силу действия норм публичного права в случае наличия в недрах минеральных ресурсов <32>. Таким образом, государства устанавливают приоритет публичных интересов над частными. В законодательстве таких государств, как Аргентина, Бразилия, Мексика, Норвегия, Чили, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан, имеется норма, определяющая недра как государственную собственность - публичное достояние (достояние нации, общенациональное достояние). Указанный принцип обычно закрепляется в Основном Законе государства, что позволяет сделать вывод о том, что упомянутый постулат является одним из основных принципов для развития государств, обеспечения публичных интересов как нынешнего, так и будущих поколений граждан. -------------------------------- <32> См.: Кокин В. Н. Указ. соч. С. 39 - 49.
Исследователями зарубежного законодательства о недрах указывается, что в государствах англо-саксонской системы права получила активное развитие концепция функциональной собственности применительно к участкам недр. Упомянутая концепция подразумевает под собой возможность ограничения права частной собственности для достижения публичного блага <33>. Б. Д. Клюкин также указывает, что в государствах как англо-саксонской, так и романо-германской систем права в последние десятилетия прослеживается тенденция по дифференциации права собственности на личную и экономическую (производственную) собственность. При этом последняя приближается по своему содержанию к понятиям народной или государственной собственности в бывших социалистических странах <34>. При таком делении собственник в первом случае не ограничен в правомочиях по распоряжению личной собственностью, а во втором - правомочия собственника могут быть существенно ограничены в случае, если собственность несет на себе большую социальную и общественную нагрузку <35>. -------------------------------- <33> См.: Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 46 - 47. <34> См.: Там же. <35> См.: Там же.
Таким образом, в настоящее время имеет место тенденция по усилению государственных позиций и публичной ориентированности, что достигается в том числе введением определенных ограничений по распоряжению собственностью отдельных юридических и физических лиц для целей достижения общего блага и осуществлению государством своих публичных функций. Обращаясь к анализу современного отношения к собственности на недра в исламских государствах, укажем, что полезные ископаемые, находящиеся в естественном состоянии, в основном выведены из оборота и провозглашены государственной собственностью, что позволяет суверену обеспечивать публичные интересы всех членов общества. Кроме того, некоторые современные исламские правоведы полагают, что государство должно не только владеть полезными ископаемыми, но и нести ответственность за их надлежащее освоение перед всеми членами общества, что отражается в законодательстве Судана, Саудовской Аравии, Египта и некоторых других стран <36>. -------------------------------- <36> См.: Беккин Р. Указ. соч. С. 73 - 82.
Итак, проведенный анализ подходов к определению права собственности на недра, существующий в современных зарубежных государствах, позволяет сделать вывод, что вне зависимости от отнесения страны к той или иной системе права ярко выражены тенденции по отделению участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, от иных объектов собственности, формированию и развитию особого правового положения недр как объектов публичной собственности, подчиненных реализации долгосрочных публичных интересов, обеспечивающих возможность суверена реализовывать функции общего блага. В настоящее время в РФ правовое положение недр как объектов публичной собственности четко не закреплено. Так, Конституцией в ст. 9 устанавливается, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории", что, с нашей точки зрения, не указывает на то, что природные ресурсы должны служить удовлетворению общих потребностей всех граждан РФ как нынешнего, так и будущих поколений, иметь особый режим оборота. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", являющийся специальным законом, определяющим как правовое положение недр, так и особенности оборота объекта, в ст. 1.2 указывает, что недра являются государственной собственностью; участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Мы полагаем, что существующие как в Конституции РФ, так и в специальном акте нормы, определяющие правовое положение недр, недостаточно четко выделяют природные объекты как особый вид государственной собственности - публичное достояние нынешнего и будущих поколений россиян. Современное российское законодательство также не учитывает то, что недра и содержащиеся в них в естественное состоянии полезные ископаемые являются объектом, который позволит в обозримой исторической перспективе обеспечить исполнение государством своих международных обязательств, будет являться гарантом стабильности социальных отношений внутри государства. Нечеткое закрепление в Конституции РФ нормы о незыблемости государственной собственности на недра и отношение к указанному объекту как к публичному достоянию допускает возможность существования предложений ряда специалистов о целесообразности предоставления юридическим и физическим лицам не только правомочий пользования, но и правомочий по владению участком недр <37>. Очевидно, что при наделении инвестора не только правом пользования, но и правом распоряжения (т. е. определения судьбы объекта) государство утратит значительный объем своих правомочий собственника, его позиции при регулировании отношений недропользования резко ослабеют. Кроме того, не стоит забывать, что это лишь первый шаг и первые попытки к установлению возможности существования частной собственности на недра, что, с нашей точки зрения, для современной России недопустимо. -------------------------------- <37> См.: проект Федерального закона "О недрах", подготовленный Центром стратегических разработок.
Таким образом, существует объективная необходимость совершенствования национального законодательства в части определения правового положения недр как объектов государственной собственности - публичного достояния. Учитывая жизненно важную многофункциональную роль недр и содержащихся в них в естественном состоянии полезных ископаемых для общества в целом, большое влияние на устойчивое развитие страны (сбалансированное развитие экономики России, выполнение ею соответствующих международных обязательств), полагаем необходимым в ст. 9 Конституции РФ закрепить норму, определяющую, что "недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью - публичным достоянием, используются и охраняются в Российской Федерации в интересах настоящего и будущих поколений граждан". С нашей точки зрения, закрепление правового положения недр как государственной собственности - публичного достояния на уровне Конституции РФ позволит обеспечить высокую вероятность сохранения права государственной собственности на недра с особым режимом оборота и охраны в среднесрочной перспективе, что отвечает интересам абсолютного большинства россиян. Необходимость установления указанного законодательного принципа на уровне Основного Закона государства связана, прежде всего, со сложной многоступенчатой процедурой внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, что не позволит отдельным социальным общностям и группам изменить правовое положение недр в угоду своим интересам. Кроме того, в случае закрепления этого принципа отношений будет минимизирована возможность преобладания цивилистической составляющей российского законодательства о недрах, что в настоящее время активно пропагандируется. Мы полагаем, что конституционное закрепление правового положения недр как государственной собственности - публичного достояния позволит обеспечить устойчивое экономическое развитие России, будет способствовать повышению благосостояния ее граждан, позволит обеспечить суверену функции публичного блага как для нынешнего, так и для будущих поколений россиян.
Название документа