Роль муниципальной собственности в социально-экономическом развитии муниципального образования
(Шматова Е. С.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2013, N 10) Текст документаРОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ <*>
Е. С. ШМАТОВА
Шматова Елена Сергеевна, доцент кафедры теории государства и права и отечественной истории Южно-Российского государственного политехнического университета (Новочеркасский политехнический институт) им. М. И. Платова, кандидат философских наук, доцент.
Статья посвящена теоретико-правовому обоснованию роли муниципальной собственности в социально-экономическом развитии муниципального образования. Презентуются авторские дефиниции "социально-экономическое развитие муниципального образования" и "муниципальная собственность". Автор приходит к выводу о необходимости законодательного закрепления данных дефиниций.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, муниципальная собственность, социально-экономическое развитие муниципального образования.
Article is devoted to theoretic and legal justification of a role of municipal property in social and economic development of municipality. "Social and economic development of municipality" and "municipal property" are presented author's definitions. The author comes to a conclusion about need of legislative fixing of these definitions.
Key words: local government, municipal education, municipal property, social and economic development of municipality.
В современных условиях продолжающейся реформы местного самоуправления происходит переосмысление социально-экономического развития муниципальных образований. При определении стратегических приоритетов развития страны и отдельных территорий приходит понимание необходимости ориентироваться на интересы и потребности человека по месту его жительства. Иными словами, экономика муниципального образования приобретает социально ориентированный характер. В связи с этим возрастает роль органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития муниципальных образований. Требуется их активное участие в управлении этим процессом в качестве равноправных партнеров с органами государственной власти и населением. В Законе 2003 г. определение муниципального образования представлено в ст. 2, где под ним понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Однако следует обратить внимание, что законодательство России закрепляет именно экономическую основу местного самоуправления, не детализирует положение о развитии муниципального образования и прежде всего о его экономическом развитии. Термин "развитие муниципального образования" предполагает функционирование муниципального образования посредством решения вопросов местного значения. Нормативно-правовая база развития муниципальных образований в России находится в стадии формирования, несмотря на наличие целого ряда правовых актов [3, 4, 5]. Проведенный анализ показал, что действующее законодательство требует совершенствования и внесения дополнения в ст. 2 Закона о местном самоуправлении 2003 г. - дефиниции "социально-экономическое развитие муниципального образования". Под социально-экономическим развитием муниципального образования нами понимается процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня эффективности социальной (включая духовную) и экономической сфер в целях удовлетворения коллективных потребностей населения и реализации интересов государства. Важнейшим пунктом в исследовании социально-экономического развития муниципального образования является легальное определение муниципальной собственности. Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования [11, с. 227]. Муниципальная собственность относится к обязательным атрибутам муниципального образования, что вытекает из ст. 130 Конституции Российской Федерации, определяющей суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [2]. Муниципальная собственность также является и объектом управления. Местное самоуправление осуществляется, в частности, в процессе управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. Можно сделать вывод о том, что местному самоуправлению присущ принцип самостоятельного управления муниципальной собственностью. Этот принцип закреплен не только в ст. 130 Конституции Российской Федерации, но и в ст. 132, устанавливающей, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью [2]. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью - это прежде всего право самого населения. Учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах отдельных муниципальных образований закрепляется передача права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления на основе Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона 2003 г. о местном самоуправлении в РФ. Подобная норма права содержится, к примеру, в ст. 62 Устава г. Новочеркасска. Она гласит: "Органы местного самоуправления от имени города Новочеркасска самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления" [6]. То есть формальное закрепление в Основном Законе России права муниципальной собственности за населением говорит о том, что фактическая реализация права муниципальной собственности осуществляется органами местного самоуправления, как правило, избранными населением муниципального образования. Вопрос о муниципальной собственности решен в Гражданском кодексе Российской Федерации следующим образом: "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью" (ст. 215) [3]. Понятие "муниципальное образование" стало логическим продолжением понятийного ряда таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Федерации. Как известно, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится абстрактного определения муниципального имущества и муниципальной собственности. Подход законодателя состоит в установлении перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, и определении его правового режима [9, с. 52]. Вместе с тем в литературе, посвященной социально-экономическим вопросам местного самоуправления, встречается точка зрения, согласно которой муниципальная собственность трактуется как достояние местного сообщества, достояние населения; местное сообщество признается "первичным субъектом права муниципальной собственности", а муниципальная собственность - "разновидностью коллективной формы собственности" [13, с. 39]. Однако Л. А. Чердакова полагает, что муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления [12, с. 32]. Можно представить дефиницию муниципальной собственности как правового явления исходя из учредительных норм ст. 130 Конституции Российской Федерации. Муниципальная собственность есть правовое отношение местного сообщества и отдельных его членов к законодательно определенным и закрепленным за ними объектам муниципальной собственности как к своим, которое выражается во владении, пользовании и распоряжении ими непосредственно (референдум, собрание, сходы граждан по месту жительства и т. д.) и опосредованно (органы местного самоуправления) через правоотношения, в которые собственник вступает с другими субъектами местного самоуправления в процессе осуществления своего права, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту сферу хозяйственного господства, на которую простирается власть собственника. Данное определение отображает основу проявления муниципальной собственности как правовой категории, которая не может быть представлена единичным правоотношением. В процессе осуществления собственником права муниципальной собственности возникает бесчисленное множество таких правоотношений, которые впоследствии изменяются, прекращаются и опять возникают. Поэтому в исследуемом контексте муниципальная собственность есть система правоотношений, возникающих в данной сфере. Рассмотрев особенности нормативного и научного закрепления муниципальной собственности, необходимо определить, как формируется данная форма собственности. В настоящее время в нашей стране организационные и правовые основы преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного и муниципального имущества регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" [4]. Согласно вышеуказанному Закону приватизация муниципального имущества - возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц [14, с. 35]. К отношениям по отчуждению муниципального имущества, не урегулированным указанным Законом, применяются нормы гражданского законодательства. Статья 51 Закона о местном самоуправлении 2003 г. гласит: "Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты" [6]. Передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность обусловлена необходимостью формирования собственной экономической основы местного самоуправления, соразмерной тем полномочиям и функциям, которые признаются государством за местным самоуправлением как самостоятельным уровнем публичной власти в государстве [7, с. 23]. Это вытекает из конституционных положений о местном самоуправлении, Европейской хартии местного самоуправления [1], является общим принципом организации местного самоуправления и обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимаемые в последние годы другие федеральные законы направлены на решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований. Закон 2003 г. определяет, что в собственности муниципальных образований может находиться: во-первых, имущество, которое необходимо (предназначено) для решения установленных Законом вопросов местного значения, а также для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. С учетом того что муниципальные образования разного вида имеют свой перечень вопросов местного значения, ст. 50 указанного Закона устанавливает, какое имущество может находиться в собственности городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов [5]. Во-вторых, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и, в-третьих, имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования [5]. Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами. Кроме того, муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления [5]. Перечень муниципального имущества устанавливается исходя из замысла законодателя соответственно вопросам местного значения, отнесенного к компетенции соответствующего муниципального образования. При этом муниципальное имущество, не соответствующее вопросам местного значения, должно быть приватизировано. Однако, как справедливо отмечает В. И. Васильев, не всем вопросам местного значения, в свою очередь, соответствует имущественный объект (например, экологический муниципальный контроль) [8, с. 152]. Однако, в ч. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрена возможность ограничения прав собственника муниципального имущества [3]. В соответствии с ней к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей такого субъекта права, как муниципальное образование. Когда мы рассматриваем муниципальное образование в качестве хозяйствующего субъекта, мы должны иметь в виду, что он действительно обладает некоторыми особенностями. Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований. Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений. Поэтому законодатель в некоторой части ограничивает права органов местного самоуправления и создаваемых ими предприятий, учреждений и организаций в сфере отношений собственности. Итак, из вышеизложенного следует, что именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого коллектива. Невозможно представить осуществление прав собственника местным сообществом без экономической, гражданской активности членов местного сообщества, в отрыве от реализации права отдельного гражданина на осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования. Население может стать субъектом управления муниципальной собственностью посредством организации, например, территориального общественного самоуправления [10, с. 6]. Таким образом, социально-экономическое развитие муниципального образования представляет собой совокупность правовых норм и социальных институтов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности и иных средств муниципального образования в интересах населения муниципальных образований. С одной стороны, это понятие отражает важность муниципального имущества, являющегося ключевым в стимулировании социально-экономического развития муниципального образования. С другой стороны, оно указывает на значимость отношений собственности, на повышение эффективности ее использования в интересах населения муниципального образования.
Литература
1. Абидова Ю. М. К вопросу об определении структуры объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2006. N 4. С. 23. 2. Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2 изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с. 3. Гончаров В. В. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, как элемент финансово-экономических основ местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 52 - 54. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. ФЗ от 2 июля 2013 г. N 187-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; СПС "КонсультантПлюс". 5. Гулина В. В. Реализация институтом местного самоуправления экономической функции: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 12. С. 6 - 10. 6. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. 7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. ФЗ от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; СПС "КонсультантПлюс". 8. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и ФКЗ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. 9. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособие для юридических вузов / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Элит, 2007. 440 с. 10. Устав г. Новочеркасска: принят решением Городской Думы г. Новочеркасска от 23 октября 2009 г. N 618 (в ред. решений Городской Думы г. Новочеркасска от 3 мая 2012 г. N 251) // Официальный сайт Городской Думы г. Новочеркасска. URL: http://nduma. ru/pages/ustav-municipalnogo-obrazovaniya-gorod-novocherkassk. 11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (в ред. ФЗ от 23 июля 2013 г. N 244-ФЗ) "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; СПС "КонсультантПлюс". 12. Чердакова Л. А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 23. С. 32 - 34. 13. Черепанова А. С. Муниципальная собственность - дом без хозяина // Конституционное и муниципальное право. 2001. N 2. С. 39 - 40. 14. Широков А., Юркова С. Управление муниципальным имуществом в условиях реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004. N 3. С. 34 - 40.
Название документа