Законодательное регулирование создания государственных корпораций как некоммерческих организаций
(Макарова Ю. А.) ("Адвокатская практика", 2007, Специальный выпуск, Сентябрь) Текст документаЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ КАК НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Ю. А. МАКАРОВА
Макарова Ю. А., соискатель Всероссийской налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Гражданское законодательство в зависимости от формы участия государства в создании той или иной организации допускает возможность использовать несколько способов (порядков) возникновения юридических лиц. Одним из таких способов является распорядительный, при котором юридическое лицо образуется в силу прямого распоряжения органа государственной власти - государство распоряжением своего компетентного органа создает юридическое лицо. Распорядительный порядок предполагает, что для создания юридического лица достаточно распорядительного акта учредителя. Заметим, что указанный порядок преобладал в период господства в СССР плановой экономики, когда юридические лица создавались по распоряжениям уполномоченных государственных органов <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право: Учебник. Т. I / Под ред. док. юрид. наук, проф. О. Н. Садикова. М.: Юридическая фирма "Контракт"; ИНФРА-М, 2006.
В научной литературе для определения юридического лица, создаваемого в разрешительном порядке, был обоснован специальный термин - юридическое лицо публичного права. М. И. Кулагин отмечал, что юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т. д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов) <2>. -------------------------------- <2> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.
Следует согласиться с авторами, считающими, что необходимость упорядочения системы организационно-правовых форм юридических лиц и соответствующего уточнения и систематизации особенностей правосубъектности различных видов юридических лиц назрела уже давно <3>. Совершенно очевидной является и необходимость упорядочения терминологии законодательства о юридических лицах. В настоящее время предложение о введении специальной категории публичного юридического лица представляется дискуссионным, требующим отдельного, весьма обстоятельного исследования <4>, так как разброс мнений по этому вопросу весьма велик <5>. -------------------------------- <3> См.: Носков Б. П., Чуряев А. В. Порядок государственной регистрации юридических лиц при их создании: проблемы и решения // Юрист. 2005. N 5. <4> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003. С. 278. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5; Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. N 10. С. 13 - 16.
Отметим, что действующее законодательство Российской Федерации предусматривает применение разрешительного порядка в немногочисленных случаях <6>, в отличие от нормативно-явочного порядка, получившего широкое распространение <7>. В качестве предусмотренного законом исключения разрешительный порядок используется при создании некоторых коммерческих юридических лиц, с явно выраженной предпринимательской деятельностью. В таком порядке, например, создаются кредитные и страховые организации (поскольку их деятельность связана с оказанием финансовых услуг неограниченному кругу потребителей и аккумулированием значительных денежных средств последних) <8>. Кроме того, данный порядок используется при создании юридических лиц, могущих занять доминирующее или даже монопольное положение на рынке определенных товаров или услуг, с тем чтобы сохранить в интересах потребителей конкуренцию между существующими товаропроизводителями (услугодателями). В научной литературе высказывается мнение, с которым следует согласиться, что очевидна невозможность полного отказа от разрешительного порядка даже в развитой рыночной экономике (что подтверждает и зарубежный опыт функционирования отдельных организационно-правовых форм юридических лиц) <9>. -------------------------------- <6> См.: Залесский В. В. Комментарий к Закону "О государственной регистрации юридических лиц". Постатейный. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2002. <7> В условиях рыночной организации оборота основным является явочно-нормативный (или нормативно-явочный) способ создания юридических лиц, исключающий необходимость получения предварительного разрешения органов публичной власти на создание юридического лица. Учредители обращаются в регистрирующий орган, который не вправе отказать им в регистрации создаваемой организации при отсутствии каких-либо нарушений правовых норм с их стороны, например по мотивам нецелесообразности создания. В таком порядке создается большинство юридических лиц. <8> См.: Гражданское право: Учебник. Часть первая / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2005. <9> См.: Гражданское право: Учебник. В 2 Т. Т. I. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е. А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004; Гражданское право. Учебник. Часть первая / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2005.
Несомненно и то, что действующий в настоящее время Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <10>, закрепивший в качестве основного нормативно-явочный порядок регистрации, стал значительным шагом вперед на пути либерализации российской экономики <11>. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изменениями от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г., 5 февраля, 19 июля, 1 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431. <11> См.: Симбирцева Т. В. Проблемы применения корпоративного законодательства // Юридический мир. 2006. N 8.
Следует отметить, что одной из особенностей создания государственных корпораций является именно то, что правовой режим государственной корпорации определяется в каждом конкретном случае специальным федеральным законом, на основании которого и создается госкорпорация. Именно федеральный закон определяет наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место нахождения, порядок управления (органы управления корпорации, порядок их формирования и полномочия, порядок назначения и освобождения должностных лиц государственной корпорации), реорганизации и ликвидации государственной корпорации, судьбу имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации <12>. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" настоящим Федеральным законом определяются правовое положение, цель деятельности, полномочия, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" <13>. -------------------------------- <12> См.: Сумской Д. А. Статус юридических лиц: Учеб. пособие для вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. <13> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. II). Ст. 5814.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" настоящий Федеральный закон устанавливает правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта <14>. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // Российская газета. 2007. 3 нояб.
Следовательно, для государственной корпорации роль учредительных документов играет федеральный закон о ее создании, устанавливающий особенности ее правового положения <15>. В отличие от других организационно-правовых форм юридических лиц, государственная регистрация которых носит уведомительный или разрешительный характер, государственная корпорация регистрируется в распорядительном порядке, т. е. Федеральной регистрационной службе РФ закон в императивной форме приказывает осуществить государственную регистрацию <16>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <15> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2006; Матвеев С. Ю. Некоммерческие организации. М: Бератор, 2004. <16> Российская газета. 2007. 3 нояб.
В частности, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" в пятидневный срок со дня вступления в силу настоящего Федерального закона орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, производит государственную регистрацию Корпорации. В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" государственная регистрация Корпорации осуществляется на основании настоящего Федерального закона в течение 10 дней со дня его официального опубликования без представления дополнительных документов <17>. -------------------------------- <17> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // Российская газета. 2007. 5 дек.
Заметим, что на деятельность государственной корпорации полностью распространяются положения Закона "О некоммерческих организациях", если только федеральным законом о создании конкретной государственной корпорации не будут установлены иные правила. В частности, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на Корпорацию не распространяется действие п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <18>, регламентирующих порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций. -------------------------------- <18> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Российская газета. 1996. 24 янв.
Следует отметить, что согласно ст. 51 ГК РФ все юридические лица подлежат обязательной государственной регистрации. Из этого следует, что государственная корпорация также должна быть зарегистрирована на общих основаниях с другими юридическими лицами. Для данной организационно-правовой формы некоммерческой организации характерна своя специфика регистрации. Учредителем государственной корпорации может выступать исключительно Российская Федерация. Субъекты Федерации, муниципальные образования и иные лица в число учредителей входить не могут. Учредитель корпорации определяет цели использования имущества. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" имущество Государственной корпорации "Ростехнологии" формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией "Ростехнологии" от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации "Ростехнологии" в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации "Ростехнологии". Государственная корпорация "Ростехнологии" использует свое имущество исключительно для достижения цели, указанной в Законе. В ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" закреплены документы, представляемые в регистрирующий орган при регистрации юридического лица. К ним относятся: а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации; б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа; в) учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии); г) документ об уплате государственной пошлины <19>. -------------------------------- <19> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изменениями от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г., 5 февраля, 19 июля, 1 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
Не вызывает сомнений, что для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных вышеназванной статьей Закона о регистрации, а также ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации. По сути, сам федеральный закон является учредительным документом, содержащим все необходимые положения, которые фиксируются в учредительном договоре и/или в уставе юридического лица <20>. -------------------------------- <20> Вполне очевидно, что в дальнейшем возникнет необходимость принятия на уровне подзаконных правовых актов, например, постановлений Правительства РФ, уставов государственных корпораций, более развернуто определяющих отдельные организационно-правовые вопросы.
Исходя из вышесказанного, необходимо сделать следующие основные выводы. Во-первых, законодатель, принимая индивидуальные законы о государственных корпорациях, уделил в большей степени внимание вопросам функционирования, имущественной обособленности, цели деятельности и т. д., оставив открытым отдельные нюансы государственной регистрации корпорации как юридического лица. При этом из закона следует, что процедура создания государственной корпорации обладает определенной спецификой, связанной с разрешительным порядком ее возникновения. Остается открытым вопрос: будут ли приниматься подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие, в частности, и процедуру регистрации госкорпорации, при том что процесс создания госкорпораций приобрел мощную динамику? Во-вторых, государственная регистрация госкорпораций имеет свою специфику, связанную с тем, что учредителем корпораций выступает Российская Федерация, которая наделяет федеральным имуществом госкорпорацию, закрепляя его на праве частной собственности. При этом учредитель - Российская Федерация отходит от классического, законом установленного порядка регистрации, вводя равным по юридической силе нормативным правовым актом - специальным федеральным законом иной способ создания, чем это предусмотрено Законом о регистрации. В-третьих, законодатель, устанавливая в каждом конкретном случае законом правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации, обременяет себя необходимостью и в дальнейшем, при корректировке каких-либо положений, принимать по каждому частному случаю федеральный закон, что, по нашему мнению, будет влиять на оперативность реализации насущных проблем функционирования госкорпораций.
------------------------------------------------------------------
Название документа