Частные и публичные интересы в законодательстве Российской Федерации о строительстве
(Гудова Е. А.) ("Журнал российского права", 2007, N 9) Текст документаЧАСТНЫЕ И ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Е. А. ГУДОВА
Гудова Евгения Александровна - аспирант ИЗиСП.
Строительство как отрасль материального производства, хозяйственного ведения и средство обеспечения нормальной жизнедеятельности и функционирования государства и человека появилось еще в древние времена. Оно имело различные формы взаимоотношений, разные компетентные органы осуществляли контроль за строительством и отношениями в сфере "производитель - производимое и заказчик производства", но всегда строительство имело единый конечный результат - созданный силами производителя результат работ. Тем не менее "око государства" во все времена не теряло своей прерогативы в этой отрасли народного хозяйства и лишь где-то, на задворках публичного интереса, в законодательстве о строительстве частный интерес постепенно, осторожными шагами приобретал и занимал свою нишу. Чтобы выяснить, что превалирует в российском законодательстве о строительстве - интерес частный или государственный, как они взаимодействуют, где вступают в прямое противоречие или в противоречие, искусственно созданное заинтересованными лицами, необходимо проследить тенденцию развития законодательства Российской Федерации в области строительства. Такое исследование необходимо, поскольку на сегодняшний день не существует кодифицированного закона в данной сфере, зачастую практика применения законов в данной области поражает своей разнообразностью и отсутствием единого принципа применения. Постановлением Совета Министров СССР от 26 декабря 1986 г. N 1550 были утверждены Правила о договорах подряда на капитальное строительство. Заказчиком строительных объектов в соответствии с данными Правилами выступали государственные органы "в целях совершенствования хозяйственных взаимоотношений в строительстве, укрепления плановой и договорной дисциплины, повышения экономической ответственности строителей и заказчиков" <1>. На министерства и ведомства СССР возлагалось осуществление контроля за своевременностью и правильностью заключения и исполнения договоров подряда на капитальное строительство. Правила подробно регламентировали порядок заключения договоров строительного подряда в схеме "генеральный заказчик и подрядчик", выступая в защиту интересов государства. Правилами также закреплялась имущественная ответственность подрядчика за нарушения в сфере исполнения своих профессиональных обязанностей: несвоевременное окончание по вине подрядчика строительства предприятий, зданий, сооружений и в других, определенных Правилами, случаях - устанавливались пени в размере 0,05% сметной стоимости строительно-монтажных работ за каждый день просрочки, но не свыше 1000 рублей. Заказчик нес имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей, таких как - за задержку начала приемки результата работ, за задержку расчетов за выполненные строительно-монтажные работы. Тем самым ответственность подрядчика и заказчика была установлена на основе паритетных начал, в которых усматривается принцип справедливости в установлении так называемой зеркальной ответственности. Таким образом, абсолютно отсутствовал однобокий подход в возложении ответственности на одну из сторон - подрядчика или заказчика, что, по нашему мнению, являлось положительным моментом в существовавшем на тот момент регулировании подрядных отношений в строительстве. -------------------------------- <1> Собрание Постановлений Правительства СССР. 1986. N 1550.
В Российской Федерации понятие "капитальное строительство", под которым подразумевались "совокупности отношений между государственными, а также между государственными и кооперативными организациями по поводу выполнения работ, финансируемых непосредственно из бюджета государства" <2>, ушло в прошлое. Взаимоотношения между заказчиком и подрядчиком ранее опирались на обязательные для каждой из сторон плановые акты, а сами работы предполагали государственный контроль за сроками осуществления строительства. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг" (Книга 3) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание дополненное, исправленное). ------------------------------------------------------------------ <2> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Ч. 3. М., 2004.
Время внесло свои коррективы с провозглашением прав и свобод человека и гражданина, а Российской Федерации - правовым, демократическим государством, переходом экономики от административно-планового метода к рыночным отношениям, из законодательства исчезло само понятие капитального строительства. Действующий ГК РФ ограничился лишь понятием подрядных работ для государственных нужд, что подразумевает под собой осуществление подрядных строительных работ, проектных и изыскательских работ, предназначенных для удовлетворения потребностей РФ или субъекта РФ, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников. Данный вид работ осуществляется на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд (ст. 763). Таким образом, понятие "капитальное строительство" навсегда исчезло, ослабив тем самым присутствие государственного интереса в области покрытия государственных нужд в сфере строительства. Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714 было утверждено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, устанавливающее порядок формирования перечня строек и объектов производственного и непроизводственного назначения (нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения), финансирование которых осуществляется за счет государственных вложений. Согласно этому акту перечень формируется, исходя из объемов государственных капитальных вложений, направленных на реализацию федеральных целевых программ и на решение не включенных в эти программы отдельных важнейших социально-экономических вопросов. Положение поддерживает принцип планирования в проведении государственной политики в области строительства, возвращая РФ во времена пятилеток, когда этот принцип был одним из основополагающих. Перечень утверждается Правительством РФ и является для государственных заказчиков по вновь начинаемым стройкам и объектам основанием для организации и проведения конкурсов на выполнение работ и услуг в строительстве <3>. Если по итогам конкурсов не определены подрядные организации, то указанные стройки и объекты подлежат исключению из перечня. В данном случае государственный интерес ставится в прямую зависимость от частных интересов. Объекты, которые не интересуют подрядные организации в экономическом, перспективном плане, а также по другим причинам, известным лишь подрядчику, могут исключаться путем заведомого определения итогов конкурсов (торгов) как несостоявшихся. Из всего изложенного можно сделать вывод, что Положение в корне подрывает авторитет государственных органов в области определения направления политики государства в строительстве, в частности, формирования перечня объектов, имеющих для государства первостепенное значение. Мы находим целесообразным встать на защиту государственных интересов путем внесения в Положение поправки во избежание перевеса частных интересов при проведении конкурсов: "Если по итогам конкурса не определены подрядные организации, то указанные стройки и объекты подлежат повторному выставлению на конкурс, и в случае, если по итогам повторного проведения конкурса подрядные организации не будут определены, провести меры по пересмотру условий конкурса в сторону смягчения основных положений, а также принять меры к установлению поощрительных мер для организаций, которые по итогам конкурса будут признаны победителями". Такой подход, по нашему мнению, обеспечит для государственных органов гарантии по определению объектов, необходимых для федеральных государственных нужд, кроме того, стимулирование заинтересованности подрядных организаций в выигрыше конкурса даст толчок проявлениям частных интересов. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4097.
Государством была предпринята попытка установить базовые цены на проектные работы для строительства в целях упорядочения существующих тарифов на геодезические, проектные работы и иные, а равно не допустить нецелесообразного превышения расценок на данные услуги. Постановлением Госстроя России от 7 августа 2002 г. N 102 были утверждены Общие указания по применению справочников базовых цен на проектные работы для строительства. Данными указаниями устанавливалась обязательность применения справочников базовых цен субъектами строительной деятельности при пользовании ценами на проектные работы. Базовые цены в справочниках были определены в зависимости от натуральных показателей объектов проектирования (мощности, протяженности, емкости, площади) и от общей стоимости строительства. К сожалению, указания, на наш взгляд, имеют некоторые недоработки и, как следствие, при их применении субъекты возникших в этой связи правоотношений столкнутся с рядом проблем. Так, цены, указанные в справочниках, подлежат применению лишь в определенных видах услуг, таких как индивидуальное проектирование нового строительства, авторский надзор и др.; в справочниках учтены далеко не все услуги в области строительства, что дает свободу подрядным организациям в установлении цен, удовлетворяющих их интересам и потребностям; цены на остальные виды услуг не подвергаются контролю со стороны государственных органов. Таким образом, государство не в состоянии отследить ценовую политику юридических лиц всех форм собственности по причине того, что расчеты базовых цен, зависимых от натуральных показателей объектов проектирования могут умышленно занижаться в сметах, технических заданиях. Тем самым цены будут создаваться искусственно, а показатели мощности, емкости объектов строительства будут заведомо занижены с целью сокрытия истинных тарифов в организациях, доход которых ставится в прямую зависимость от реализации таких объектов. До тех пор, пока государство не нашло способов борьбы и рычагов управления на данное явление, мы находим целесообразным в целях установления публичного контроля за ценами на оказываемые услуги создать компетентный орган, полномочный осуществлять проверку установленных собственниками тарифов, и для случаев необоснованного их превышения ввести штрафные санкции. На наш взгляд, подобные функции может взять на себя Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. Немаловажно осуществлять внеплановые проверки на предмет занижения цен в сметах по сравнению с натуральными показателями мощности объекта, площади строящегося объекта, в зависимости от которых осуществляется расчет цен на услуги в области строительства. За данные нарушения необходимо установить ответственность юридических лиц. Только такими методами, на наш взгляд, государство может бороться с негативными явлениями в сфере установления неконтролируемых и завышенных цен на строительные услуги. В сфере оказания услуг в области строительства имеет место риск для жизни людей. Проведение обязательной государственной экологической экспертизы, стандартизация, сертификация, лицензирование - такими методами государство осуществляет контроль в области проектирования зданий и сооружений, осуществления строительно-монтажных работ, пусконаладочных и иных, связанных с опасностью причинения вреда личности и имуществу. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" отнес к лицензируемым те виды деятельности, осуществление которых может повлечь ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Статья 17 данного Закона отнесла проектирование зданий и сооружений первого и второго уровней ответственности, а также строительство зданий и сооружений первого и второго уровней ответственности к видам деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. Вышеперечисленные виды деятельности могут выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Тем самым государство регулирует порядок взаимодействия субъектов строительства на рынке оказания услуг и правовыми способами отсекает некомпетентных подрядчиков, которые из-за отсутствия навыков могут нанести вред интересам, защищаемым государством и закрепляемым в Конституции РФ - право на благоприятную окружающую среду, личные права граждан (жизнь, здоровье, безопасность). Контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований также осуществляется государственными органами в пределах их компетенции, и в случае неоднократного нарушения лицензиатом требований и условий, а равно, если нарушение установленных условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан; в компетенции государственных органов существует право приостанавливать, аннулировать лицензию, тем самым исключая недобросовестного подрядчика с рынка оказания услуг в области строительства. Статья 14 данного Закона защищает также и частные права заказчиков строительных услуг, предоставляя им право ознакомления с реестром лицензий, которыми обладают юридические и физические лица, предлагая свои услуги. Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой, и заказчик, выбирая подрядчика на столь богатом и разнообразном рынке оказания услуг в области строительства, вправе обратиться за необходимой информацией в лицензирующие органы, чтобы обезопасить себя в дальнейшем от последствий некачественного оказания услуг, а в худшем случае - отвечать за последствия безответственной и небезопасной работы подрядчика. Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ <4> "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" предусматривалось прекращение лицензирования с 1 января 2007 г. видов деятельности, связанных со строительством: деятельности по проектированию зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. Однако Федеральным законом от 19 июля 2007 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" по вопросам лицензирования строительной деятельности" <5> лицензирование указанных видов деятельности продлено до 1 июля 2008 г. В настоящее время идут ожесточенные споры на предмет отмены лицензирования указанных видов деятельности или принятия "отложенных на некоторый срок" поправок. Тем не менее, Федеральный лицензионный центр продолжает выдавать подрядчикам-соискателям лицензии, предъявляя к ним требования пока еще не отмененного Закона. На наш взгляд, на смену институту лицензирования строительной деятельности должен прийти иной инструмент государственного регулирования и контроля деятельности строительных подрядчиков. Такой институт пока не разработан. Полагаем, что обязательная сертификация услуг подрядчиков стабилизирует ситуацию "краха" государственного регулирования в случае отмены ранее лицензируемых видов деятельности в области строительства. Институт обязательной сертификации станет эффективным, на наш взгляд, при условии приобретения им характера доступности, обязательности, неотвратимости и отсутствия коммерческого подхода. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2719. <5> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3750.
Приведем наглядный пример в обоснование предлагаемого подхода к принципам сертификации. В настоящее время существует единая система сертификации всех видов услуг - ISO 9000 (разработана Международной организацией стандартизации), которая включает ряд стандартов соответствия высокому уровню менеджмента компании. ISO 9000 в настоящее время имеет адаптированную версию в России - ГОСТ Р ИСО 9000, которая носит сугубо предпринимательский характер. Выражается это в баснословной стоимости услуг консалтинговых организаций, оказывающих помощь в подготовке документов системы качества и менеджмента и иных дорогостоящих издержек сертификации. Тем самым указанная система является недоступной для вновь созданных организаций-подрядчиков, а зачастую и существующих на рынке строительных услуг два-три года. Несомненно, вышеописанная система открывает подрядчикам, имеющим сертификат ISO 9000 или ГОСТ Р ИСО 9000, прекрасные перспективы получения объемов работ от заказчиков и явное преимущество перед другими участниками тендеров, но нельзя не учитывать и ее негативные моменты и недостатки. Становится очевидным, что новая система сертификации должна осуществляться только государственными органами. На наш взгляд, необходимо создать прообраз существующих сейчас федеральных лицензионных центров - федеральные сертификационные центры, в полномочия которых будут входить сертификация услуг вновь обратившихся подрядчиков за получением сертификатов на осуществление строительной деятельности и обучение специалистов-подрядчиков технике безопасности при производстве строительных работ. Возможно создание учебных центров повышения квалификации специалистов-строителей. Новая система сертификации должна носить обязательный и бесплатный для всех подрядчиков характер. Непозволительно допускать на строительный рынок организации, не прошедшие процедуру сертификации, во избежание причинения ущерба окружающей среде, безопасности населения. Необходимо ввести соразмерную ответственность за осуществление деятельности без сертификатов и закрепить санкции в КоАП РФ в виде лишения права заниматься строительной деятельностью в течение пяти лет и штрафа в размере 10000 минимальных размеров оплаты труда. На наш взгляд, только присутствие государственного контроля в области строительства в виде сертификации может заменить отмененную систему лицензирования строительства зданий и сооружений первого и второго уровней ответственности. Среди нормативных актов о строительстве, встающих на защиту государственных интересов, обращает на себя внимание Руководство по составлению договоров подряда на строительство в Российской Федерации <6>, подготовленное Министерством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (письмо от 10 июня 1992 г.). Оно носит рекомендательный характер и является методическим пособием и не является обязательным для применения. В нем учтен принцип экономической независимости заказчика и подрядчика, реализуемый через их плановую самостоятельность. Заказчик не связан ценовой политикой подрядчика и, если предполагаемая подрядчиком цена неприемлема для него, он может отказаться от услуг подрядчика. Таким образом, данное положение организует конкурентную среду на рынке строительных услуг, что является явным плюсом и дает заказчику не только право выбора самого подрядчика - строительно-монтажная организация, организация-посредник, но и право оказывать предпочтение подрядчику, который устраивает и по финансовым параметрам. На наш взгляд, это способствует укреплению демократической дисциплины на рынке строительных услуг. -------------------------------- <6> СПС "КонсультантПлюс".
Приведенные нормативные акты позволяют сделать заключение о том, что государство занимает наиболее сильные позиции, отстаивая государственные интересы в области охраны государственной собственности, окружающей среды, сохранения монополии государства при строительстве объектов, имеющих федеральное значение. Государство реализует свою прямую заинтересованность через интересы частные: допускает на рынок строительства юридических лиц различных форм собственности и в то же время подвергает их проверке на профессионализм посредством проведения обязательного лицензирования, предоставляя возможность проведения добровольной внутренней и международной сертификации отдельных видов деятельности путем принятия строительных норм и правил, стандартов, технических регламентов, носящих как обязательный, так и рекомендательный нормативный характер. Предоставляя возможность участникам строительного рынка применять различные правовые механизмы при заключении договора подряда - осуществлять страхование строительно-монтажных рынков, свободно выбирать подрядчика в зависимости от его ценовой политики, государство устанавливает базовые цены на отдельные виды работ по строительству, укрепляет свои позиции в отношениях, возникающих по поводу производства работ в сфере строительства. Присутствие частных интересов в этой отрасли обусловлено лишь свободой выбора условий договора строительного подряда при его заключении, поскольку государство пока что не сделало шаг навстречу принятию обязательной формы для заключения договора строительного подряда. С другой стороны, осуществляя борьбу с правонарушениями в области строительства, государство пока не имеет в своем юридическом арсенале тех действенных способов и средств, посредством которых оно сможет бороться с недобросовестной конкурентностью на рынке строительных услуг, незаконностью получения разрешений строительными организациями, не имеющими к тому законных оснований, игнорированием подрядчиками соблюдения норм об охране окружающей среды, экологического и административного законодательства при производстве строительных работ, а также других негативных явлений. Данные проявления порождаются зачастую действиями самих государственных органов, а также недоработками в законодательстве, "мертвыми нормами", нормативными актами, принимаемыми в отрыве от сложившейся практики. Ярким тому подтверждением является несовершенство и недостаточность норм права, регулирующих сферу строительства: ответственность за нарушение законодательства в данной области предусматривается лишь несколькими статьями УК РФ и КоАП РФ: ст. 246 УК РФ, ст. 8.1, 8.4, 9.4, 9.5 КоАП РФ. Несовершенство и недостаточность норм права, на наш взгляд, выражается в установлении несоразмерной ответственности субъектов строительной деятельности по сравнению с наносимым ущербом окружающей среде, здоровью и жизни человека. Приведем пример. Ранее согласно ст. 9.5 КоАП РФ строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства влекло ответственность для юридических лиц от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда. Не составит труда подсчитать, что максимальный штраф за нарушение данной нормы составлял 1000 руб. Зачастую хозяйствующим субъектам, возводящим многомиллионные объекты, размер штрафа представлялся лояльным, а ответственность несущественной, что, по сути дела, являлось справедливым. Законодатель предпринял попытку ужесточить эту ответственность. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ <7> "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" увеличены штрафы: юридические лица за нарушения ст. 9.4, 9.5 КоАП РФ несут ответственность в размере от 5000 до 10000 минимальных размеров оплаты труда. На наш взгляд, законодатель пошел по правильному пути ужесточения ответственности за правонарушения в области строительства, но необходимо внести соответствующие поправки и в другие статьи КоАП РФ - ст. 8.1, 8.4. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2006. N 52. Ч. 1. Ст. 5498.
На наш взгляд, правонарушениям в области строительства можно также противопоставить дальнейшее совершенствование законодательства, принятие кодифицированного законодательного акта, который будет регулировать отношения подрядчика и заказчика. Подобным кодифицированным законом может стать Строительный кодекс РФ, содержащий нормы и правила, технические регламенты и иную техническую документацию, регулирующую процесс строительства. Необходимо включить в него все акты РФ, упомянутые в настоящей статье, а также положения о страховании в строительстве, строительной экспертизе, техническом и авторском надзоре.
------------------------------------------------------------------
Название документа