Роль гражданского права в регулировании отношений управления имуществом публичного собственника
(Харламов А. С.) ("Право и политика", 2007, N 10) Текст документаРОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ ПУБЛИЧНОГО СОБСТВЕННИКА
А. С. ХАРЛАМОВ
Харламов Александр Сергеевич - аспирант Московского института предпринимательства и права.
Теоретические предпосылки гражданско-правового регулирования отношений управления публичной собственностью
В силу исторических традиций и особенностей социально-экономического развития нашей страны управление экономическими процессами, в том числе связанными с использованием публичной собственности в гражданском обороте, всегда относилось к приоритетным направлениям деятельности Российского государства <1>. -------------------------------- <1> Примечательно, что на данное обстоятельство обращали внимание не только отечественные, но и зарубежные исследователи. Так, американский ученый М. И. Фридман писал в начале XX века: "Русское государство - самый крупный землевладелец, самый крупный капиталист, самый крупный строитель железных дорог и самый крупный предприниматель во всем мире". См.: Фридман М. И. Доходы и расходы русского государства. М., 1906. С. 4.
Особенно большое внимание вопросам государственного управления экономики и имущества, вовлеченного в хозяйственный оборот, придавалось в советский период времени. При этом деятельность государства по управлению публичной собственностью рассматривалась в основном с административно-правовых позиций. Данная ситуация предопределялась укладом советского народного хозяйства, жесткой регламентацией общественных отношений, сводящей к минимуму действие норм гражданского права в вопросах государства и его собственности <2>. -------------------------------- <2> В трудах ученых, специализирующихся на проблемах административного права, небезосновательно высказывалась мысль о том, что процесс реализации государством правомочий собственника неотделим от практического осуществления им же функций государственного управления всеми важнейшими сферами общественной жизни. См.: Государственное управление социалистической собственностью: Административно-правовой аспект проблемы / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1983. С. 42.
Анализ литературы, посвященной вопросам государственного управления (в том числе публичной собственностью), позволяет прийти к выводу о многогранном характере данного явления. Управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В узком смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, в основе которой лежат определенные формы и методы. С этих позиций государственное управление изучается административным правом. В широком смысле управление выступает как организующая, упорядочивающая деятельность, процесс согласованного воздействия субъекта управления на явления окружающей социальной действительности <3>. -------------------------------- <3> См., например: Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 45.
Соглашаясь с тем, что категория "управление" имеет административно-правовую принадлежность, мы вместе с тем разделяем позицию тех авторов, которые относят к задачам гражданско-правового регулирования организацию управления публичным имуществом в новых, изменившихся социально-экономических условиях <4>. Косвенным подтверждением тому, что гражданское право не может быть исключено из процесса управления имуществом публично-правовых образований, выступает подход ряда ученых цивилистов к наличию в составе предмета гражданского права организационных отношений. Предложение о выделении в предмете гражданского права организационных отношений сформулировано О. А. Красавчиковым <5> и поддержано рядом других ученых <6>. -------------------------------- <4> См., например: Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 77; Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб., 2005. С. 150; Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 72; Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 6. С. 134. <5> См.: Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. трудов. М., 2001. <6> См., например: Илларионова Т. И. Гражданско-правовые организационные отношения и способы их защиты // Гражданское право, экономика и стандартизация: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 64. Свердловск, 1978; Мартемьянова А. М. Об организационных отношениях в предмете гражданского права // Актуальные проблемы гражданского права: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986 и др.
В основе возникновения отношений, связанных с управлением публичной собственностью, лежат отношения двух видов. Это, во-первых, административные отношения, связанные с распределением компетенции органов государства и местного самоуправления представлять публичного собственника в гражданском обороте. Во-вторых, это имущественные отношения собственности с участием государства. Субъектами этих, вторых, отношений являются публичный собственник и неограниченный круг лиц, которые обязаны воздерживаться от нарушения его собственнических прав. Данные отношения носят, таким образом, абсолютный характер. В рамках этих двух групп, отличных по своей правовой природе, но тем не менее взаимосвязанных отношений, происходит закрепление собственности за публично-правовым образованием и наделение соответствующих органов полномочиями по управлению этой собственностью. Впоследствии эти полномочия реализуются в рамках гражданско-правовых отношений, непосредственно связанных с организацией управления публичным имуществом при помощи гражданско-правовых средств. Данные отношения возникают между публично-правовым образованием как собственником и субъектом, управляющим в его интересах публичной собственностью. В свою очередь, эти отношения, называемые нами организационными гражданско-правовыми отношениями, нужны для осуществления имущественных отношений собственности с участием публично-правового образования. Роль Гражданского кодекса в регулировании отношений управления публичной собственностью определяется рядом факторов. Во-первых, ГК РФ определяет, как это следует из смысла ст. 2, правовое положение публично-правовых образований, выступающих в качестве участников гражданского оборота, а также порядок осуществления ими права собственности. Принципиально важно, что ГК устанавливает единую модель правомочий собственника, независимо от его субъектной принадлежности. Во-вторых, ГК РФ оперирует термином "управление", в том числе и в контексте исследуемых отношений. Прежде всего словосочетание "управление государственным имуществом" относится к праву оперативного управления. Так, в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ "по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие)". Кроме того, исходя из смысла ст. 209 ГК РФ, публичный собственник (равно как и частный) может передавать объекты публичной собственности в доверительное управление. В-третьих, ГК устанавливает формы, а также пределы, в которых права публичного собственника по владению, использованию и распоряжению имуществом могут быть переданы другим лицам. Передача прав в данном случае направлена на сохранность и поддержание государственного и муниципального имущества в исправном состоянии, а также на его воспроизводство и преумножение. Следовательно, речь идет об организации процесса управления публичной собственностью посредством использования гражданско-правовых форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам. Данные формы, относящиеся, в зависимости от их принадлежности, соответственно к вещному и обязательственному праву, могут быть сведены в две группы: 1) вещно-правовая (с использованием конструкций права хозяйственного ведения и оперативного управления) и 2) договорная (с использованием договоров доверительного управления, аренды, а также нового для современного российского законодательства договора концессии).
Гражданско-правовые средства организации управления имуществом публичного собственника
С учетом приведенного выше деления форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам рассмотрим вещно-правовые и договорные средства организации управления объектами государственной и муниципальной собственности. В первую очередь речь пойдет об институтах оперативного управления и хозяйственного ведения. Следует заметить, что в отечественной правовой науке преобладает мнение о том, что категории оперативного управления и хозяйственного ведения являются ограниченными вещными правами и составляют принадлежность гражданского права <7>. -------------------------------- <7> См.: Бибиков А. И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992. С. 100 - 106; Корнеев С. М. Основные проблемы права государственной социалистической собственности в СССР: Дис. докт. юрид. наук. М., 1971; Матеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 317 - 332; Скловский К. К. Собственность в гражданском праве. М., 1999. С. 428; Якушев В. С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925 - 1989: Сб. статей. М., 2001. С. 420 и др.
Вместе с тем не все авторы разделяют данную точку зрения. Так, по мнению О. С. Иоффе, право оперативного управления не может быть отнесено к числу прав вещных, так как последние всегда должны носить характер обременения <8>. В. А. Дозорцев высказывает сомнения относительно вещной природы прав хозяйственного ведения и оперативного управления, связанные с тем, что в данном случае собственник определяет пределы и способы осуществления указанных прав <9>. Н. В. Козлова отстаивает позицию корпоративной природы права хозяйственного ведения и оперативного управления <10>. -------------------------------- <8> См.: Иоффе О. С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма. М., 2000. С. 94. <9> См.: Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 243 - 258. <10> См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 126 - 134.
На наш взгляд, полемика по вопросу правовой сущности рассматриваемых категорий обусловлена их существенной спецификой, которая проявляется в вопросах возникновения, пределах осуществления прав оперативного управления и хозяйственного ведения и некоторых других моментах. Вместе с тем доводы противников отнесения данных категорий к ограниченным вещным правам представляются нам небесспорными. Так, соглашаясь с О. С. Иоффе в том, что право оперативного управления действительно предоставляет собственнику в большей степени свободу, чем обременение, поскольку смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта, было бы неверно исключать наличие характеристик ограничения прав собственника в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Нельзя отрицать, что сфера деятельности унитарного предприятия и учреждения в достаточной степени защищена от неправомерного вмешательства со стороны собственника. В подтверждение можно сослаться на разъяснения высших судебных инстанций <11>. -------------------------------- <11> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", п. 39 - 41; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", п. 6 - 7, 10.
Высказывание В. А. Дозорцева о том, что, поскольку собственник определяет пределы и способы осуществления права оперативного управления, получается, что это право не является вещным, а тяготеет к относительным правам, представляется не вполне корректным. Дело в том, что ограниченные вещные права производны от права собственности и соответственно предоставляют его обладателю гораздо меньший объем правомочий по сравнению с правами собственника. Вещные права сосуществуют с правом собственности, их содержание определяется относительно содержания правомочий собственника, именно поэтому их отношения и носят относительный и производный, но неоднородный характер <12>. В свою очередь, в осуществлении своих прав их обладатели оттесняют собственника. С другой стороны, отличия вещных прав (в том числе и ограниченных) от относительных прав закреплены в ГК РФ. Исходя из смысла ст. 216 ГК РФ, следует, что рассматриваемые категории обладают двумя главными признаками вещных прав - правом следования (сохранение вещного права в случае смены собственника имущества) и абсолютной защитой (от любого лица, включая собственника) <13>. При этом смена собственника возможна лишь путем передачи государственного предприятия или учреждения от одного публичного собственника к другому. -------------------------------- <12> См.: Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 54. <13> Сошлемся на п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8: "Государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику на судебную защиту, закрепленную за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, включая право на предъявление виндикационного или негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества".
Позиция Н. В. Козловой довольно оригинальна и содержит немало интересных положений, касающихся специфики характера отношений между публичным собственником-учредителем и юридическим лицом-обладателем имущества. Однако следует иметь в виду, что во всех без исключения правовых системах корпорация означает организацию, основанную на началах членства. В российской правовой доктрине к юридическим лицам корпоративного типа относят коммерческие организации, для достижения уставных целей которых необходимо соединение усилий нескольких участников, уставный (складочный) капитал которых поделен на определенные доли <14>. -------------------------------- <14> О понятии корпорации см.: Кашанина Т. В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ). М., 1999. С. 129 - 132; Батлер Уильям Э., Гаши-Батлер Марианн Е. Корпорации и ценные бумаги по праву России и США. М., 1997.
В отличие от учредителей (участников) корпораций (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов, общественных и религиозных организаций, некоммерческих партнерств, союзов юридических лиц), основанных на корпоративных началах - на принципах членства, участия, обладания корпоративными (обязательственными, имущественными, организационными, уставными, трудовыми, земельными) правами, учредители государственных (муниципальных) предприятий и учреждений (государство, муниципалитет) не теряют свое право собственности на имущество, передаваемое предприятию или учреждению на соответствующем ограниченном вещном праве. Это имущество является единым и неделимым на доли (паи, акции) и продолжает принадлежать учредителю (государству, муниципалитету) на праве публичной собственности. Как обоснованно замечает К. П. Кряжевских, наличие учредительских полномочий собственника в отношении учреждения или унитарного предприятия никоим образом не исключает вещной природы прав хозяйственного ведения или оперативного управления, поскольку "возможность ликвидации учреждения характеризует не вещную сторону, а отношения учредителя и созданной им компании" <15>. -------------------------------- <15> См.: Кряжевских К. П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб. 103.
Следует также обратить внимание на то, что некоторые авторы рассматривают природу взаимоотношений государства с государственными предприятиями (в том числе имущественного характера) исключительно через призму административного права <16>. Главным аргументом сторонников данной точки зрения выступает тезис о том, что государство выступает в правоотношении через свои органы как собственник и власть, как субъект, велениям которого подчиняются все государственные предприятия и организации. Государство является собственником таких предприятий. Как следствие - данное правоотношение административно-правовое, так как подчинение одной стороны другой характерно именно для административных правоотношений. -------------------------------- <16> См.: Козлов Ю. М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1969. N 2; Черных О. В. Административно-правовой статус государственного унитарного предприятия // Юрист. 2001. N 3. С. 35 - 39 и др.
Мы не разделяем данный подход. Дело в том, что управленческие полномочия публичного собственника весьма разнообразны по своему характеру. Следует разграничивать отношения по управлению хозяйственной деятельностью предприятий (назначение руководителя, выдача государственных заказов, установление цен на продукцию и организация каналов для ее реализации, и т. д.) и собственно отношения по управлению имуществом, закрепленным за ними публичным собственником. В первом случае, безусловно, превалирует административно-правовой аспект. Иное дело управленческие отношения по поводу имущества, переданного на баланс (закрепленного по смете) у предприятия или учреждения как участника гражданского оборота. Предприятия и учреждения, созданные для определенных хозяйственных и иных целей, не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении власти и подчинения с органами государственной власти. Установленные законом ограничения в отношении обладателей рассматриваемых прав не являются проявлением какой-либо субординации, они показывают рамки правосубъектности соответствующих организаций. Глава 19 ГК РФ определяет границы осуществления субъектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления прав владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом <17>. -------------------------------- <17> Примечательно, что и в условиях советской командно - административной экономики отечественные цивилисты высказывались в пользу гражданско-правовой природы имущественных отношений между государством и предприятием. Так, по мнению М. М. Агаркова, властный акт государства "наделения" имуществом предприятия "порождает гражданско-правовые отношения между планово-регулирующим органом и предприятием в связи, например, со спором о моменте перехода к предприятию права распоряжения выделенными ему средствами". См.: Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. N 8 - 9. С. 63.
Таким образом, право хозяйственного ведения и право оперативного управления - это имеющие гражданско-правовую природу ограниченные вещные права, посредством которых происходит обособление имущества унитарных предприятий, учреждений, закрепленного за ними публичным собственником. В свою очередь, вещная природа рассматриваемых прав унитарных предприятий предполагает адекватный учет гражданского права в вопросах управления публичной собственностью, закрепленной в хозяйственное ведение и оперативное управление указанных субъектов. Прежде всего представляется неоправданной система многочисленных ограничений на совершение сделок предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. Понятно, что законодатель, устанавливая эти ограничения, стремился пресечь негативную практику бесконтрольного использования объектов публичной собственности и управления финансовыми потоками предприятий <18>. Однако вполне обоснованное установление контроля за эффективностью работы предприятий и целевым использованием имущества, переданного им публичным собственником, не должно, на наш взгляд, препятствовать самостоятельному участию предприятия (в пределах его специальной правосубъектности) в гражданском обороте. -------------------------------- <18> Данная негативная практика проанализирована Правительством РФ. См.: Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г.
Ограничения вещных прав должны сводиться к исчерпывающему перечню запретов, с опорой на гражданско-правовой понятийный аппарат. Следует заметить, что в ГК РФ для обозначения имущества предприятия вводится понятие "имущественный комплекс" (ст. 132). Соответственно, объектом унитарных предприятий являются не обычные недвижимые вещи, а имущественные комплексы, включающие в свой состав и движимое имущество (ст. 132 ГК РФ). При этом многие движимые вещи по своей ценности могут значительно превосходить некоторые объекты недвижимости. ГК РФ (п. 2 ст. 295), а также Закон об унитарных предприятиях (п. 10 ст. 20) исходят из того, что движимым имуществом предприятие вправе распоряжаться самостоятельно, а недвижимым - лишь с согласия собственника. В то же время имеется публично-правовое ограничение правомочия на распоряжение движимым имуществом, введенное распоряжением Мингосимущества РФ от 30 июля 1998 г. N 802-р "О составе имеющегося у юридических лиц федерального движимого имущества, подлежащего учету в реестре федерального имущества". На уровне ведомственного акта (а не закона) закреплен запрет отчуждения и обременения движимого имущества, балансовая стоимость которого превышает тысячекратный размер установленной законом минимальной заработной платы, если это имущество не было внесено в реестр федеральной собственности. Данный подход представляется некорректным с учетом гражданско-правовой природы права хозяйственного ведения. На наш взгляд, именно в ГК РФ (ст. 295) и Законе об унитарных предприятиях (ст. 18) следовало бы указать, что: - предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог или иным образом обременять имущественный комплекс; - предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, распоряжается с объектами недвижимого и движимого имущества, необходимого для осуществления деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом, с согласия собственника. Перечень такого рода объектов, условно говоря, основных средств имущества унитарного предприятия должен закрепляться в его уставе, утверждаемом, в зависимости от уровня хозяйствующего субъекта, уполномоченным органом государства или местного самоуправления. Следует особо остановиться на праве публичного собственника получать часть прибыли от использования имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. Исследователи не случайно отмечают проблемный и неопределенный характер данного права как для унитарного предприятия, так и для государства <19>. ГК РФ (ст. 295) лишь в общей форме определяет право собственника на получение части прибыли предприятия, но ничего не говорит о механизме реализации этой нормы. Согласно Закону об унитарных предприятиях (п. 2 ст. 17) государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются компетентными органами публичного собственника <20>. -------------------------------- <19> См., например: Кряжевских К. П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004. С. 138. <20> На уровне РФ и субъектов РФ приняты соответствующие нормативно-правовые акты. См., например: Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий"; Постановление администрации Нижегородской области от 12 июля 2001 г. N 174 "Об утверждении Положения о порядке зачисления в областной бюджет прибыли государственных унитарных предприятий".
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ (ст. 42) обязывает учитывать в бюджетах доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. При этом учитываются как средства, получаемые в виде арендной или иной платы, получаемой от использования имущества, так и часть прибыли государственных и муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Соответственно, сложилась практика изъятия у унитарных предприятий всей арендной платы и зачисления ее в соответствующие бюджеты <21>. -------------------------------- <21> Данная практика получила отражение в ненормативных ведомственных актах. См., например: письмо Минфина РФ от 4 октября 1995 г. N 3-Е1-5 "Об арендных платежах"; письмо Минфина РФ от 28 августа 2000 г. N 01-02-01/03-3183 "О финансировании государственных унитарных предприятий за счет средств арендной платы" и др.
Мы полагаем, что данная практика, равно как и отнесение рассматриваемого вопроса исключительно к сфере бюджетного законодательства, не могут быть признаны вполне обоснованными. Во-первых, с учетом того, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, является коммерческой организацией, самостоятельно отвечающей по своим долгам (в отличие от казенных предприятий, где ответственность учредителя носит субсидиарный характер), средства предприятия не могут быть составной частью бюджета. Во-вторых, выведение вопроса о порядке и размере изъятия прибыли из сферы гражданского законодательства в сферу бюджетного законодательства лишает субъекта права хозяйственного ведения обжаловать в суде решения собственника по установлению доли прибыли, если ее размер может существенно повлиять на деятельность предприятия. В конечном итоге такой подход не способствует повышению эффективности деятельности унитарных предприятий, а следовательно, повышению эффективности управления закрепленным за ними публичным собственником имуществом. Следует четко различать два вида изъятия прибыли унитарного предприятия: 1) ежегодное перечисление части прибыли в бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей; 2) право публичного собственника на получение части прибыли от использования имущества. В первом случае имеется императивная норма (п. 2 ст. 17 Закона об унитарных предприятиях), которая вполне корреспондирует с Бюджетным кодексом РФ. Во втором случае, как нам представляется, должен действовать механизм, основанный на положениях ГК РФ, поскольку речь идет об имущественных взаимоотношениях собственника и обладателя ограниченного вещного права. По нашему мнению, отношения по поводу получения собственником части прибыли от использования унитарным предприятием имущества должны быть урегулированы не административным актом компетентного органа, представляющего соответствующее публично-правовое образование, а гражданско-правовым договором, заключаемым между собственником (в лице соответствующего органа) и унитарным предприятием. Несмотря на то, что в гражданском законодательстве отсутствует конструкция такого договора, данное обстоятельство не препятствует его заключению. Следует исходить из общего гражданско-правового принципа свободы договора (ст. 420 ГК РФ), согласно которому стороны могут заключить договор как предусмотренный действующим законодательством, так и не предусмотренный, но не противоречащий ему. Такое допущение наряду с вещным также и относительного правоотношения носит вспомогательный характер, используется как способ сглаживания невыгодных для собственника и для оборота последствий установления ограниченных вещных прав. Как мы отмечали выше, гражданско-правовые способы, посредством которых объекты публичной собственности, сохраняя свой статус, могут находиться в обладании других лиц, действующих в интересах публичного собственника, далеко не исчерпываются ограниченными вещными правами. Доктринальное переосмысление вопросов участия государства в гражданском обороте, отраженное и в действующем законодательстве, приводит к ограничению монопольного положения создаваемых государством хозяйствующих субъектов и расширению состава участников исследуемых отношений. В свою очередь, государство и иные публичные образования остро нуждаются в различных средствах, относящихся к договорным способам управления принадлежащей им собственностью. Действующее в России законодательство предусматривает несколько вариантов договорной формы передачи прав на управление объектами публичной собственности. В первую очередь остановимся на доверительном управлении. Согласно ГК РФ, правоотношения по доверительному управлению имуществом возникают на основании договора, по которому одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). При этом право собственности на переданное в управление имущество сохраняется у учредителя управления (п. 1 ст. 1012). Законодатель предусматривает широкий круг правомочий доверительного управляющего в отношении переданного ему имущества и высокую степень защиты своих прав. Так, ст. 1020 ГК РФ прямо называет правомочия собственника имущества в качестве полномочий доверительного управляющего в отношении имущества, переданного в доверительное управление. Управляющий вправе владеть, пользоваться и в некоторых случаях распоряжаться имуществом, переданным в доверительное управление, обеспечивая при этом его сохранность и неся бремя расходов по его содержанию (в том числе за счет доходов от использования имуществом). Для защиты прав на имущество, находящееся в доверительном управлении, доверительный управляющий вправе требовать всякого устранения нарушения его прав посредством использования положений ст. ст. 301 - 305 ГК РФ, посвященных защите права собственности и других вещных прав. Из смысла ст. 305 ГК РФ следует, что доверительное управление может быть отнесено к основаниям, предоставляющим защиту прав владельца, не являющегося собственником. При этом, что особенно важно, доверительный управляющий имеет право на защиту своего владения не только против третьих лиц, с которыми он вступает в отношения по поводу имущества, находящегося в доверительном управлении, но и против собственника данного имущества. Содержание и объем прав доверительного управления имуществом устанавливаются не только законом, но и договором между учредителем доверительного управления и управляющим. Можно сказать, что доверительное управление существует постольку, поскольку существует договор, заключаемый на срок, указанный в нем. Нарушение ограничений, установленных договором доверительного управления может повлечь лишь возможность для учредителя управления попытаться расторгнуть договор ввиду его существенного нарушения (ст. 450 ГК) либо потребовать возмещения убытков (ст. 1022 ГК). Для сравнения: объем прав субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления устанавливается главным образом законом. Именно закон строго определяет пределы правомочий унитарного предприятия и учреждения, устанавливая, в частности, ограничения по распоряжению закрепленным на одном из указанных вещных прав имуществом. Этим, с одной стороны, гарантируются интересы публичного собственника, а с другой - исключаются случаи излишнего вмешательства в деятельность созданной публичным образованием организации. Институт доверительного управления предоставляет определенные дополнительные возможности (по сравнению с институтами хозяйственного ведения и оперативного управления) для преумножения имущества публичного собственника. Мы вполне разделяем мнение о том, что доверительное управление является предпочтительным, когда "для имущества необходим активный коммерческий оборот" <22>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография Л. Ю. Михеевой "Доверительное управление имуществом. Комментарий законодательства" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <22> См.: Михеева Л. Ю. Доверительное управление имуществом. М., 1999. С. 62.
Вместе с тем доверительное управление явно проигрывает указанным вещно-правовым конструкциям в тех случаях, когда на первый план выступает не достижение максимальной экономической выгоды от использования имущества, а стабильность и гарантированность общественно полезной деятельности, не всегда связанной с извлечением прибыли, на основе принадлежащей государству или муниципальному образованию собственности. Следует обратить внимание и на несовершенство положений главы 53 ГК РФ, касающихся механизма передачи объектов публичной собственности в доверительное управление и ответственности доверительного управляющего. Следует иметь в виду, что выгодоприобретателем по договору доверительного управления публичным имуществом является РФ, субъект РФ или муниципальное образование. Объекты, передаваемые в доверительное управление, обладая высокой степенью экономической значимости, служат государственным и общественным интересам, что закономерно ставит вопрос о дополнительных требованиях к лицу, выступающему в роли доверительного управляющего. Между тем ГК не устанавливает каких-либо дополнительных требований к лицу, претендующему на доверительное управление объектами государственной или муниципальной собственности, в том числе касающихся возможностей данного лица отвечать по обязательствам, возникшим из доверительного управления, своим имуществом. Ответственность же самого доверительного управляющего согласно положениям ст. 1022 ГК РФ минимальна. Доверительный управляющий отвечает перед третьими лицами лично в том случае, если он совершил сделку с превышением предоставленных ему полномочий или с нарушением установленных ограничений. Если участвующие в сделке третьи лица не знали и не должны были знать о превышении полномочий или об установленных ограничениях, возникшие обязательства подлежат исполнению в порядке, установленном п. 3 ст. 1022. Учредитель управления в этом случае может потребовать от доверительного управляющего возмещения понесенных им расходов (п. 2 ст. 1022 ГК РФ). В п. 3 указанной статьи установлено, что долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. Далее сказано, что в случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управление. Иными словами, непосредственная материальная ответственность управляющего по обязательствам из договора доверительного управления наступает лишь после исчерпания всего объема имущества, которое было передано управляющему учредителем. При этом законодатель обходит вниманием вопрос о реальном наличии у управляющего имущества, из которого в установленных законом случаях должны удовлетворяться соответствующие требования кредиторов. По нашему мнению, общественная значимость объектов государственной и муниципальной собственности, передаваемых в доверительное управление, предполагает необходимость законодательного закрепления конкурсного отбора претендентов в доверительные управляющие. На сегодняшний день правила о проведении конкурса, установленные нормативными актами Правительства РФ, касаются лишь передачи в доверительное управление акций, закрепленных в федеральной собственности <23>. Однако, во-первых, перечень объектов доверительного управления далеко не исчерпывается акциями, он охватывает предприятия, имущественные комплексы, недвижимое имущество. Во-вторых, закрепление нормы о конкурсном отборе доверительных управляющих именно в ГК РФ выглядит обоснованным, принимая во внимание роль Гражданского кодекса в упорядочении исследуемых отношений. Вполне понятно, что данная норма может быть сформулирована в общем виде, она нуждается в конкретизации на уровне подзаконного регулирования. -------------------------------- <23> См.: Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. N 1485 "О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)" (с посл. изм. от 26 июля 2004 г.); Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" (с посл. изм. от 26 июля 2004 г.).
Полагаем, что п. 1 ст. 1012 ГК РФ следовало бы дополнить абзацем следующего содержания: "Договор доверительного управления государственным и муниципальным имуществом заключается с лицом, выигравшим торги, проводимые в форме конкурса. Правила проведения конкурса и требования к конкурсной документации регулируются ст. ст. 447 - 449 настоящего Кодекса, другими законами и иными правовыми актами". К договорным формам управления объектами публичной собственности относится аренда. Отечественный законодатель неизменно уделял большое внимание арендным отношениям. При всех кодификациях гражданского законодательства, имевших место в советский период, нормы о договоре имущественного найма неизменно включались в кодифицированные акты, а сам договор имущественного найма рассматривался в качестве самостоятельного гражданско-правового договора. В настоящее время основная часть норм, относящихся к рассматриваемому договору, содержится в ГК РФ, прежде всего в его главе 34, включающей пять параграфов. Наряду с общими положениями, относящимися ко всем видам договора аренды, ГК содержит и специальные правила, касающиеся аренды отдельных объектов, а также лизинговых операций. Такое внимание законодателя к вопросу об аренде публичного имущества не выглядит случайным. Договор аренды позволяет достичь баланса между интересами арендодателя-государства и арендатора-предпринимателя. Права арендатора по отношению к правам собственника практически сводятся к сохранению самого титула собственника, а также набору обязательственных правомочий, обеспечивающих возобновление в полном объеме и целостности собственнических прав по окончании аренды, и надлежащего внесения арендной платы <24>. За пределами исполнения обязательств по договору арендатор полностью свободен в своей хозяйственной деятельности, а следовательно, в осуществлении своих имущественных прав. -------------------------------- <24> См.: Бибиков А. И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992. С. 98.
Вместе с тем на практике аренда часто сводится к ситуации банального найма имущества, должное состояние которого обязан обеспечить арендатор. Крайне редко условиями договора аренды публичного имущества являются обязанности арендатора по преумножению и обновлению арендованного имущества, что позволяло бы государству или иному публично-правовому образованию реализовывать инвестиционные проекты в отношении своего имущества и свидетельствовало об эффективном управлении им. Поиск путей оптимизации управления объектами публичной собственности порождает обращение отечественного законодателя к тем формам передачи имущества в частное владение и использование, которые выступают альтернативой по отношению к гражданско-правовому договору аренды. Речь идет о концессии. Следует сразу же отграничить рассматриваемое понятие от термина "коммерческая концессия". Коммерческая концессия (франшиза) представляет собой гражданско-правовой договор, посредством которого один субъект-правообладатель передает другому - пользователю комплекс личных неимущественных прав. В ГК РФ данному договору посвящены нормы главы 54. Сторонами договора коммерческой концессии могут быть исключительно предприниматели. Под концессией в контексте исследуемой проблемы (от лат. concessio - разрешение) мы понимаем особую договорную форму предоставления частному лицу на временной основе права на хозяйственное использование государственных или муниципальных имуществ, взамен чего такое лицо уплачивает государству или муниципальному образованию налоги, сборы и иные платежи по результатам такого хозяйственного использования имущества <25>. Сторона договора, предоставляющая права, именуется концедентом, сторона, которой эти права предоставляются, - концессионером. Данная форма передачи прав на владение и пользование объектами публичной собственности была известна раннему советскому законодательству <26>, она широко используется в современной зарубежной практике. При этом в ряде стран (Венгрия, большинство бывших союзных республик) приняты специальные законодательные акты о концессиях. -------------------------------- <25> См.: Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. С. 6. <26> Предоставление концессий иностранным компаниям в Советском государстве в 1920-х годах вписывалось в курс новой экономической политики (нэп). Советское правительство в лице Главного концессионного комитета при СНК предоставляло частному предпринимателю право эксплуатировать предприятие, принадлежащее государству. На предпринимателя возлагались определенные обязанности перед собственником-государством по работе и оснащению предоставленного на условиях концессии предприятия. Государство гарантировало неприкосновенность капиталов, вложенных в концессионное предприятие, и некоторые привилегии и льготы инвесторам. Подробно о советской концессионной модели см.: Бернштейн И. Н. Очерк концессионного права СССР. Ленинград, 1930.
21 июля 2005 г. был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Тем самым, на наш взгляд, современный отечественный законодатель подчеркнул значимость и своеобразие концессионного договора. Анализ норм названного Закона в сопоставлении с нормами ГК позволяет выделить ряд особенностей концессионного договора, отличающих его не только от договора аренды, но и других гражданско-правовых договоров. Во-первых, на стороне концедента всегда выступает публично-правовое образование, представленное соответствующим органом государства или местного самоуправления. Во-вторых, заключению концессионного договора обязательно предшествует властный акт органа государства или местного самоуправления. Как отмечают исследователи, это универсальный признак, своеобразное "родимое пятно" концессии <27>. -------------------------------- <27> См.: Сосна С. А. Указ. соч. С. 160.
В-третьих, публичный интерес, лежащий в основе деятельности государства, связанной в том числе с предоставлением концессий, усиливает роль публичных начал в регулировании прав и обязанностей сторон договора. В Законе о концессионных соглашениях имеются нормы, выражающие именно публичный, общественный интерес. Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона концессионер не вправе прекращать или приостанавливать деятельность, предусмотренную соглашением, без согласия концедента; концессионер обязан предоставлять потребителям установленные российским законодательством льготы и т. д. Данные нормативные предписания, в принципе выходящие за рамки гражданско-правовых договорных отношений, направлены на оптимизацию решения вопросов обеспечения населения необходимыми товарами и услугами. В-четвертых, предмет и цель концессионного договора отличаются своеобразием. Концессионное соглашение является смешанным договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. При этом правила гражданского законодательства применяются к отношениям сторон, если иное не вытекает из Закона о концессионных соглашениях или существа концессионного соглашения (ст. 3) <28>. -------------------------------- <28> Вопрос об отраслевой принадлежности концессионного договора носит дискуссионный характер. В рамках научной дискуссии сложились три основных подхода: 1) концессионное соглашение - обычный гражданско-правовой договор; 2) концессионное соглашение - административный договор; 3) концессионное соглашение - договор особого рода.
На наш взгляд, концессионный договор в силу отмеченных выше публично-правовых признаков является гетерогенным, к нему в определенных Законом случаях (п. 2 ст. 3) могут и должны применяться положения гражданского законодательства. В то же время с учетом отмеченного выше сложного и динамично развивающегося характера предмета концессионного соглашения, присутствия в договоре существенной специфики взаимоотношений между властными органами и предпринимателями, необходимости обеспечить взаимный учет интересов сторон следует, на наш взгляд, усилить в Законе цивилистическую составляющую в части, касающейся коммерческих отношений между сторонами договора. Так, к примеру, концессионер может выполнить часть соглашения, построив объект, а уже после этого в процессе эксплуатации допустить существенное нарушение, связанное с эксплуатацией этого объекта. В данном случае нет оснований лишать предпринимателя возможности права на компенсацию понесенных им расходов при строительстве объекта. Полагаем, что Закон мог бы быть дополнен нормами, отражающими гражданско-правовую составляющую концессионного соглашения. Следовало бы сформулировать обязательства концедента по предоставлению концессионеру прав владения и пользования объектом концессионного соглашения в течение действия последнего (ст. 10); оговорить вопрос о компенсации концессионеру понесенных им расходов за добросовестно исполненную часть соглашения в случае его расторжения (ст. 15); указать, что споры между концедентом и концессионером разрешаются судом в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 17). Наличие данных норм сделает концессионную деятельность более прозрачной и предсказуемой, уменьшит степень зависимости от усмотрения бюрократического аппарата, что, в свою очередь, повысит ее привлекательность для потенциальных инвесторов. В сочетании с заложенными в Законе публично-правовыми инструментами регулирования концессионной деятельности это будет способствовать достижению цели эффективного использования публичной собственности в государственных и общественных интересах. Таким образом, процесс управления публичной собственностью носит сложный характер и включает в себя комплекс функционально зависимых друг от друга административных и гражданско-правовых отношений. Гражданский кодекс играет особую роль в правовом регулировании отношений управления публичной собственностью, определяя единую модель правомочий собственника, гражданско-правовой статус публично-правовых образований, формы и пределы передачи имущества и прав на него от публичного собственника другим лицам. Концессионный договор, будучи гетерогенным, нуждается в наполнении элементами гражданско-правового регулирования коммерческих взаимоотношений его сторон.
Название документа