Правовое регулирование аренды объектов недвижимости, находящихся в собственности города Москвы (проблемы теории и практики)
(Ланда В. М.) ("Юрист", 2007, N 11) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АРЕНДЫ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ, НАХОДЯЩИХСЯ В СОБСТВЕННОСТИ ГОРОДА МОСКВЫ (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)
В. М. ЛАНДА
Ланда В. М., главный специалист юридического отдела Северо-Восточного территориального агентства Департамента имущества города Москвы, аспирант кафедры гражданского права и процесса Московского городского университета управления Правительства Москвы.
Постановлением Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. N 327-ПП "Об итогах реализации Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействии с иными собственниками на территории города до 2005 года и основных задачах по управлению имуществом города Москвы до 2008 года" <1> утверждены Основные задачи по управлению городским имуществом до 2008 г. (приложение N 3). Согласно разделу 4 "Задачи управления городской недвижимостью" управление объектами нежилого фонда города Москвы осуществляется в целях увеличения доходов от использования городской недвижимости, а также поддержки оптимального соотношения между продаваемыми и остающимися в собственности нежилыми помещениями путем определения объемов продаж с учетом конъюнктуры рынка недвижимости в увязке с размерами арендной базы и прогнозом бюджета города Москвы на очередной год. Этим нормативным правовым актом определены задачи по управлению городскими объектами нежилого фонда. К ним относятся, во-первых, постепенное приближение ставок арендной платы за пользование объектами нежилого фонда к реально складывающимся на рынке недвижимости; во-вторых, закрепление и развитие практики проведения конкурсов и аукционов по сдаче в аренду объектов нежилого фонда, обеспечение выставления максимально возможного количества помещений на аукцион по установлению ставки арендной платы, в том числе проведение целевых торгов для решения городских задач; в-третьих, обеспечение своевременного и полного поступления средств за аренду объектов нежилого фонда, проведение регулярных комплексных проверок своевременности и полноты расчетов платежей для всех хозяйствующих субъектов с применением жестких экономических санкций в отношении тех, кто злостно уклоняется от платежей; в-четвертых, разработка и внедрение классификатора видов использования нежилых помещений в целях обеспечения контроля за фактическим использованием нежилого фонда города Москвы, единого классификатора арендаторов, в отношении которых городом принимаются меры поддержки в форме предоставления льгот за пользование объектами нежилого фонда города, устранение пробелов в нормативно-правовых актах и договорах аренды, препятствующих отстаиванию интересов города Москвы в суде. -------------------------------- <1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 34.
Столь активная работа столичных властей по оптимизации использования городской собственности обусловлена рядом объективных факторов. В первую очередь это связано с объемом объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города. В настоящее время город Москва является собственником 230 тыс. объектов недвижимости нежилого назначения, в том числе 70 тыс. зданий и помещений общей площадью около 46,4 млн. кв. м <2>. В этой связи практический интерес вызывают результаты мониторинга рынка аренды нежилой недвижимости города Москвы, проведенного ООО "ТендерЭксперт" и размещенного на официальном сайте Департамента имущества города Москвы <3>. Особый интерес здесь представляет рынок офисной недвижимости Москвы, который характеризуется рекордными показателями поглощения площадей, что говорит о высокой деловой активности и неудовлетворенном спросе на офисные помещения. Наиболее востребованными на рынке офисных помещений являются объекты площадью до 100 кв. м. Высоким остается спрос на помещения от 100 до 300 кв. м. Именно такими характеристиками обладает основная масса городского нежилого фонда. В результате дефицита свободных площадей получила развитие практика предварительной аренды, позволяющая арендаторам обеспечить себе помещение к определенному сроку (во вновь построенном здании, например в современном бизнес-центре). Но позволить себе это могут далеко не все столичные предприниматели, не говоря уже о представителях малого и среднего бизнеса. В свою очередь, малый и средний бизнес, которого в Москве большинство, является основным арендатором помещений класса C и D, то есть реконструированных зданий, удаленных от транспортных артерий, а также помещений, расположенных в административных зданиях, бывших НИИ. Классы C и D - основной объем офисов на рынке предложения в Москве. -------------------------------- <2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 34. <3> http://digm. ru/frame/docs/rez-monitoring. html
Таким образом, в настоящее время в городской собственности находится огромный и очень мощный ресурс развития столичного мегаполиса, потенциал которого еще только предстоит реализовать. Именно поэтому решение проблемы эффективного и экономически выгодного использования городской собственности ставится московскими властями в числе первоочередных задач. Но ее решение невозможно без совершенствования и оптимизации действующей нормативной базы в данной сфере отношений. Важнейшей задачей, которую ставят перед собой столичные власти при передаче городского имущества в аренду, является обеспечение регулярного поступления арендных платежей в городской бюджет. Но, несмотря на тот факт, что из года в год собираемость арендной платы за пользование городской собственностью неуклонно растет, проблема своевременного поступления денежных средств от арендаторов остается весьма острой. Предпринимательская деятельность по российскому законодательству осуществляется на свой страх и риск, а таких рисков современный российский предприниматель в Москве испытывает немало. Хорошо известно основное правило ведения бизнеса, которое заключается в том, что деньги должны все время "работать", поэтому, получив определенную прибыль после реализации конкретного проекта, предприниматель в первую очередь спешит снова вложить вырученные денежные средства в оборот своего дела. При этом он нередко "забывает" своевременно рассчитаться с городским бюджетом. Нередко нарушаются условия Типового договора аренды <4> и Договора аренды городских объектов нежилого фонда, заключенного посредством аукциона <5>, касающиеся сроков внесения арендной платы (п. 6.4 обоих Договоров). В результате этого в Арбитражном суде города Москвы едва ли не самая многочисленная группа дел, связанная с судебными разбирательствами о взыскании задолженности по арендной плате в городской бюджет. В этой связи следует заметить, что нередко арендатор, получив из суда определение о назначении судебного заседания по делу о взыскании с него долга по арендной плате, уплачивает образовавшуюся сумму задолженности по арендным платежам и начисленные к этому времени пени. Однако встречаются арендаторы, которые используют определенные недостатки действующего законодательства в части внесения арендных платежей. Это связано со следующими обстоятельствами. -------------------------------- <4> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 24. <5> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 51.
Во-первых, с момента направления в суд искового заявления о взыскании долга до получения недобросовестным арендатором постановления Федеральной службы судебных приставов о возбуждении исполнительного производства по взысканию с него суммы задолженности может пройти около полугода. И, вполне естественно, за прошедшие шесть месяцев арендатор может изыскать все-таки средства для выполнения принятых на себя обязательств по ежемесячной оплате аренды используемого им помещения. А указанная полугодовая задержка по поступлению денежных средств в городской бюджет негативно отражается на финансовом состоянии столичного мегаполиса. Таких арендаторов по Москве насчитываются несколько тысяч, и сумма их общей задолженности по аренде достигает астрономических цифр. Во-вторых, в соответствии со ст. 452 ГК РФ при наличии существенной задолженности по арендной плате расторгнуть договор с таким арендатором городские власти вправе только после получения его отказа на предложение расторгнуть договор аренды либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 619 ГК РФ по требованию арендодателя договор аренды может быть расторгнут судом в случае, когда арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату. То есть если арендатор допустил просрочку внесения арендной платы за три месяца подряд, а после получения письменного предупреждения арендодателя оплатил хотя бы часть долга за второй месяц общего периода задолженности, указанного в предупреждении, то оснований для расторжения договора аренды уже не имеется, так как нет двух полных периодов неоплаты подряд. Таким образом, арендатор может на протяжении всего срока действия договора аренды иметь постоянную задолженность по арендной плате и продолжать пользоваться городским имуществом. И наконец, в-третьих, абсолютное большинство столичных коммерческих организаций, арендующих городские помещения, осуществляют свою деятельность в форме хозяйственных обществ, чаще всего обществ с ограниченной ответственностью (ООО) или закрытых акционерных обществ (ЗАО). Согласно ст. 2 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <6> участники общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Аналогичный правовой режим установлен и в отношении акционерных обществ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <7> акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785. <7> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
На практике достаточно часто возникают ситуации, когда некое ООО, имеющее перед городом задолженность в несколько сот тысяч рублей, располагает уставным капиталом около девяти тысяч рублей и имеет одного лишь участника, который еще и является его генеральным директором. В результате судебный пристав-исполнитель в рамках проведения работы по поиску имущества должника в счет погашения его задолженности перед городским бюджетом устанавливает, что, кроме арендуемого у города помещения, никакого иного имущества у общества просто нет. В результате судебный пристав-исполнитель вынужден составить акт о невозможности взыскания и окончить исполнительное производство. После этого столичные власти вправе инициировать процедуру банкротства должника, однако, учитывая, что данное требование будет включено в Реестр требований кредиторов далеко не в первую очередь, перспективы получить хоть какое-то возмещение понесенных городом убытков отсутствуют. В целях обеспечения финансовых интересов города Москвы при передаче принадлежащего ему имущества в аренду столичным властям, на наш взгляд, следует установить систему определенных гарантий выполнения арендаторами принятых на себя обязательств. Во-первых, разработать порядок страхования рисков по недополучению бюджетом города в установленном порядке арендных платежей. То есть, если арендатор не справляется со своей обязанностью по своевременному внесению арендной платы или не выполняет свои обязательства в связи с указанными выше обстоятельствами, город будет получать страховое возмещение, а страховая компания будет в порядке регрессного обязательства взыскивать понесенные убытки с арендатора. Во-вторых, Правительству Москвы целесообразно установить один из предусмотренных ст. 329 ГК РФ способов обеспечения исполнения обязательств в отношении арендаторов городского имущества. Так, к примеру, благодаря системе залога или задатка уже на стадии заключения договора как посредством аукциона, так и на бесконкурсной основе будет, с одной стороны, "отсеиваться" категория финансово несостоятельных арендаторов, а с другой - столичные власти будут изначально получать гарантию того, что арендатор, понимая последствия, прежде всего финансового характера, неисполнения им принятых на себя обязательств, заявит о себе как о добросовестном и исполнительном контрагенте. Согласно п. 3 ст. 614 ГК РФ, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Такого рода ограничения создают определенные трудности для столичных властей в процессе использования арендованного у них имущества. Так, к примеру, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Москвы от 30 ноября 2004 г. N 838-ПП "О расчете ставок арендной платы за пользование объектами нежилого фонда, находящимися в собственности города Москвы в 2005 году" <8> с 1 января 2005 г. лишены права сдачи в субаренду арендуемых площадей арендаторы, для которых при расчете ставок арендной платы применяется понижающий корректирующий коэффициент (Ккор = 0; 0,3; 0,5). Указанные корректирующие коэффициенты установлены Постановлением Правительства Москвы от 14 октября 2003 г. N 861-ПП "Об утверждении Методики расчета арендной платы за пользование объектами нежилого фонда, находящимися в собственности города Москвы" <9> и зависят от вида деятельности арендатора. -------------------------------- <8> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 70. <9> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 61.
Представитель указанной категории арендаторов ежегодно должен выбирать для себя один из следующих приоритетов: льготная ставка арендной платы либо право сдавать часть арендуемого помещения (или помещение целиком) в субаренду. Большинство арендаторов делают свой выбор в пользу льготной арендной платы, что выражается в заключении между арендатором и арендодателем соглашения об изменении размера ставки арендной платы на очередной год. Некоторые арендаторы не желают расставаться со своим правом передачи площадей в субаренду и, даже являясь представителями льготной категории, отказываются от имеющихся привилегий по оплате аренды городского имущества. Вскоре (например, через полгода) по каким-либо причинам они все же решают отказаться от своего права субаренды и желают восстановить положенные им законодательством льготы. Столичные власти оказываются в очень непростой ситуации: с одной стороны, они обязаны заключить с арендатором новое соглашение об изменении размера ставки арендой платы с учетом льготы, а с другой - они скованы в своих действиях жесткими рамками временных ограничений по изменению размера арендной платы, установленными ст. 614 ГК РФ. Причем в этом случае арендная плата изменяется в сторону ее уменьшения. В то же время довольно часто возникают ситуации, когда арендная плата в течение установленного Гражданским кодексом РФ годового срока меняется в сторону ее увеличения. Например, при расчете ставки арендной платы на очередной год арендатором было представлено свидетельство о включении его в Реестр субъектов малого предпринимательства города Москвы, срок действия которого истекает через шесть месяцев. Арендодатель не вправе отказать такому арендатору в реализации его права на льготную аренду и обязан произвести расчет арендной платы с применением корректирующего коэффициента Ккор = 0,5. Но по прошествии шести месяцев арендатор по объективным или субъективным причинам не представил арендодателю подтверждения своего льготного статуса и не предъявил нового свидетельства о принадлежности его к субъектам малого бизнеса. Естественно, что городские власти производят перерасчет ставки арендной платы уже без учета льготы, и ее размер существенно увеличивается. Арендатор же не спешит согласовывать новую ставку и продолжает платить по старой. В результате образуется задолженность по арендной плате, увеличивающаяся с каждым месяцем. Арендодатель вправе обратиться в Арбитражный суд с иском об изменении условий договора аренды в части размера арендной платы. Но суд при рассмотрении данного дела может указать арендодателю на нарушение им требований ст. 614 ГК РФ и в иске отказать. Статья 614 Гражданского кодекса РФ допускает возможность пересмотра размера арендной платы в иные минимальные сроки для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества, но только на основании закона. Под законом же здесь в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ понимаются Гражданский кодекс и иные федеральные законы. Указанные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости внесения изменений в ст. 614 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающих возможность установления иных минимальных сроков, а также условий пересмотра арендной платы нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это, с нашей точки зрения, должно существенно упростить порядок разрешения упомянутых выше спорных ситуаций и положительным образом отразиться на динамике собираемости арендной платы за использование городской собственности. Незаконная сдача городских площадей в субаренду, не согласованная с собственником передача в аренду собственности города столичными предприятиями и организациями, отказ освободить занимаемое помещение после окончания действия договора аренды вопреки требованиям ст. 622 ГК РФ являются наиболее распространенными примерами нарушения законодательства в сфере использования объектов недвижимости, находящихся в собственности города Москвы. Выходом из сложившейся ситуации являются регулярные проверки использования городской собственности, по результатам которых составляются акты, отражающие все выявленные нарушения. После чего арендодателем или представителем собственника направляются в суд исковые заявления об истребовании имущества из чужого незаконного владения в соответствии со ст. 301 ГК РФ (виндикационный иск). В качестве ответчика в подобного рода судебных процессах привлекается незаконный пользователь городского имущества, занимающий его без наличия правоустанавливающих документов. В случае удовлетворения исковых требований о выселении истцу выдается исполнительный лист, который в дальнейшем направляется в соответствующий отдел Управления Федеральной службы судебных приставов по Москве для фактического исполнения решения суда. И именно на данном этапе начинаются основные трудности. Согласно ст. 29 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" <10> сторонами исполнительного производства являются взыскатель и должник. Взыскателем являются гражданин или организация, в пользу или интересах которых выдан исполнительный документ. Должником являются гражданин или организация, обязанные по исполнительному документу совершить определенные действия или воздержаться от их совершения. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
Одновременно в ст. 8 Закона "Об исполнительном производстве" предъявляется ряд требований к исполнительным документам, в том числе и к исполнительным листам. В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 8 Закона в исполнительном документе обязательно должны быть указаны: наименование взыскателя-организации и должника-организации, их адреса, фамилия, имя и отчество должника-гражданина, его место жительства, дата и место рождения, место его работы. Ситуация осложняется тем, что далеко не всегда на момент прихода в помещение судебного пристава-исполнителя там по-прежнему находится та организация или тот гражданин, действия которых и послужили поводом для обращения в суд. Нередки случаи, когда за время, прошедшее с момента проведения проверки помещения до прихода в него судебного пристава-исполнителя, первоначальный незаконный пользователь уже успел покинуть используемое помещение, а его место занял иной или, к примеру, находящаяся там организация просто изменила свое наименование, исключив из названия хотя бы одну букву. В таком случае судебный пристав-исполнитель, установив, что должник, указанный в исполнительном листе, в помещении отсутствует, вынужден прекратить исполнительное производство в связи с исполнением решения суда (ведь формально должника в помещении нет). Недавно принятый Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <11> также не содержит правовых норм, позволяющих решить указанную проблему. -------------------------------- <11> Российская газета. 2007. 6 октября.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание участившиеся в последнее время случаи незаконного захвата чужой собственности, созрела объективная необходимость внесения изменений в целый ряд законодательных актов именно в части детальной правовой регламентации вопроса об истребовании имущества из чужого незаконного владения. В первую очередь целесообразно внести изменения в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", предусмотрев введение особой формы исполнительного документа для приведения в исполнение решений судов по указанным выше делам. В таком документе вместо наименования организации-должника были бы указаны адрес и технические характеристики объекта недвижимости, позволяющие идентифицировать помещение как имущество, подлежащее освобождению от всех занимаемых его незаконных пользователей безотносительно их наименования и (или) организационно-правовой формы. Последние изменения федерального законодательства в отношении игорного бизнеса поставили перед столичными властями непростую задачу. Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <12> и Закону города Москвы от 23 ноября 2005 г. N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" <13> деятельность игорных заведений, не отвечающих установленным требованиям, должна быть прекращена в срок до 1 июля 2007 г. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 7. <13> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 68.
На практике ни одно из многочисленных игорных заведений, осуществляющих свою деятельность на территории города, добровольно требования законодательства выполнять не желает. Значительная часть игорных заведений Москвы занимают используемые ими помещения на правах аренды, в том числе и городской собственности. И если с договорами аренды, срок которых истекает в ближайшее время, особых трудностей не возникает - они просто не будут перезаключены на новый срок, то в отношении действующих договоров городские власти испытывают существенные затруднения. Согласно п. 2 ст. 450 ГК РФ по требованию одной из сторон договор может быть расторгнут по решению суда только, во-первых, при существенном нарушении договора другой стороной; во-вторых, в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором. При этом существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать до заключения договора. Игорное заведение может своевременно платить арендную плату и соблюдать иные условия договора аренды, и правовые основания для расторжения с ним договора аренды по указанным причинам отсутствуют, поскольку на момент заключения многих договоров аренды деятельность игорных заведений в Москве еще не была ограничена законом. Статья 451 ГК РФ допускает возможность расторжения договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Как следует из п. 1 ст. 451 ГК РФ, существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Кроме этого, расторжение договора в суде по требованию заинтересованной стороны возможно лишь при наличии одновременно четырех условий, содержащихся в п. 2 ст. 451 ГК РФ. В данном случае заинтересованная сторона (город Москва) не несет какого-либо ущерба, потому что арендную плату игорные заведения продолжают платить. Статья 619 ГК РФ, предусматривающая основания для расторжения договора по требованию арендодателя, не содержит правовых предписаний, подлежащих применению к указанной ситуации. Типовой договор аренды объектов недвижимости, находящихся в собственности города Москвы, равно как и договор аренды, заключенный посредством аукциона, также не содержит каких-либо оснований расторжения договора, которые могли бы быть применены в рассматриваемом нами случае. Таким образом, учитывая, что ограничения по деятельности игорных заведений затронули не только столичный мегаполис, но и крупные города по всей территории России, в целях реализации последних законодательных инициатив в этой области, по нашему мнению, ст. 619 ГК РФ необходимо дополнить перечнем оснований досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя абзацем следующего содержания: "По требованию арендодателя договор аренды может быть также досрочно расторгнут судом в случае, если арендатор осуществляет в помещении деятельность, которая согласно закону и (или) иным нормативно-правовым актам в данном помещении ввиду его технических, а также иных характеристик (месторасположение, конструктивные особенности и др.) запрещена или ограничена". Данное нововведение позволит, на наш взгляд, существенно упростить работу как центральных, так и региональных властей по реализации федеральной политики в области игорного бизнеса. Учет опыта столичных властей, спроецированного на индивидуальные особенности каждого конкретного региона, на наш взгляд, в совокупности с развитием правоприменительной практики в данной сфере отношений поможет в дальнейшем выработать единые стандарты аренды государственной и муниципальной собственности по всей стране. А параллельное реформирование соответствующей нормативной базы поможет ускорить этот процесс и добиться в нем определенных результатов.
Название документа