Государственная защита субъектов предпринимательской деятельности как приоритетное направление развития законодательства о бизнесе в России: на примере учреждения уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации
(Микова Е. Б.) ("Предпринимательское право". Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом", 2013, N 4) Текст документаГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАЩИТА СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БИЗНЕСЕ В РОССИИ: НА ПРИМЕРЕ УЧРЕЖДЕНИЯ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Б. МИКОВА
Микова Е. Б., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин РАП (Восточно-Сибирский филиал в г. Иркутске).
8 мая 2013 г. вступил в силу Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" <1>. Часть 3 ст. 11 и ч. 1 ст. 4 указанного Федерального закона определяют, что Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте РФ в течение 30 дней со дня вступления в силу данного Закона утверждает порядок подачи и рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности, принятия решений по ним. -------------------------------- <1> О защите прав предпринимателей: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ [Электр. ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2013/05/13/prava-dok. html.
Поскольку целью создания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей является способствование улучшению условий предпринимательской деятельности в Российской Федерации <2>, то актуальным и приоритетным направлением исследования является комплекс прав и обязанностей Уполномоченного, связанных с рассмотрением поступающих обращений. -------------------------------- <2> Заключение Комитета по экономической политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электр. ресурс]. URL: http://asozd. duma. gov. ru/.
Для полноты исследования и сохранения логики структурного изложения представляется научно обоснованным рассмотрение данной группы прав и обязанностей так называемого специализированного уполномоченного через выделение стадий рассмотрения обращения. I стадия: принятие обращения к рассмотрению. Прежде всего специализированному уполномоченному по защите прав предпринимателей предоставлено право оценивать поступившие обращения на соответствие требованиям, предъявляемым к обращению. Федеральный закон N 78-ФЗ предусматривает в ч. 4 ст. 4, что в случае, если в поступившей на имя уполномоченного жалобе не указаны фамилия, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый или электронный адрес заявителя, такая жалоба не подлежит рассмотрению. Вместе с тем данный Федеральный закон не содержит положение о подаче жалобы представителем, что разрешило бы ряд практических проблем, в том числе в случае направления жалобы от предпринимателя, находящегося в местах лишения свободы. В общих чертах обращение должно быть представлено в письменной форме, содержать: наименование специализированного уполномоченного, его адрес, наименование лица, подающего жалобу, указание на представителя, если он подает жалобу от имени лица, адрес заявителя и его представителя, указание на субъект нарушения права заявителя, его наименование и координаты, суть обращения, фактические обстоятельства и правовое обоснование, просьбу обратившегося лица, указание на документы и обстоятельства, подтверждающие доводы заявителя. Необходимо отметить, что если лицо подает жалобу в интересах третьих лиц, то в обращении должна быть ссылка на это обстоятельство, а также указание на форму представительства интересов (по доверенности, по закону, в защиту неограниченного круга лиц специально уполномоченным органом). Если же в утвержденном порядке подачи и рассмотрения жалоб будет сказано, что жалоба подается только лично, то указание в жалобе на представительство будет считаться нарушением требований, предъявляемых к обращению. В описательной части обращения лицо обязано указать, где имеет место быть спорная ситуация, кто, по мнению заявителя, является нарушителем его прав, какие нарушитель совершает действия, влекущие нарушение прав заявителя, как действия противоположной стороны нарушают права заявителя, при каких обстоятельствах заявитель столкнулся с нарушениями прав, с чьей помощью противоположная сторона совершает действия, которые, по мнению заявителя, нарушают его права, какие именно права заявитель считает нарушенными или могущими быть нарушенными. При этом специализированному уполномоченному стоит иметь в виду, что полнота изложения сути проблемы или ситуации не является определяющим фактором на начальном этапе принятия обращения. Мотивировочная часть обращения должна содержать ссылку, почему именно специализированный уполномоченный обязан рассмотреть обращение и принять по нему решение. Бывает так, что законодательно установлено правило, в соответствии с которым лицо может обратиться к специализированному уполномоченному, только если исчерпаны все иные средства защиты. Резолютивная часть обращения должна содержать конкретное требование, просьбу обратившегося лица. В случае если обращение заявителя не соответствует предъявляемым требованиям, дается срок для устранения нарушений. При устранении нарушений обращение считается поданным с момента первой подачи. При исследовании полномочий специализированного уполномоченного на стадии принятия обращения к рассмотрению можно затронуть вопрос о рассмотрении в качестве обращения информации, полученной из средств массовой информации или анонимно. В этом случае уполномоченному можно предложить относиться к информации, полученной из средств массовой информации, не как к отдельному виду обращения, а как к сведениям, содержащим данные о нарушениях прав. Как показывает практика, на этапе принятия решения по существу обращения специализированный уполномоченный оценивает доказательства в совокупности и руководствуется внутренним убеждением. Проецируя данную модель поведения специализированного уполномоченного на ситуацию с информацией из СМИ, профильный омбудсмен может самостоятельно принять решение о возможности вмешаться в конкурентное дело. При этом специализированный омбудсмен обязан вмешаться в ситуацию как правозащитник, если имеют место массовые нарушения прав, относящиеся к его компетенции. Оформление подобных обращений возможно в виде сообщения специализированного уполномоченного о принятии им к сведению информации о нарушениях прав. Вопрос о заявлении, жалобе, поступивших анонимно, должен решаться путем отказа в принятии подобных сообщений. Однако если в обращении содержится информация о совершенном или готовящемся преступлении, специализированный уполномоченный обязан проинформировать правоохранительные органы. В некоторых странах закреплена обязанность специализированного уполномоченного или сотрудников его аппарата по предварительному рассмотрению и принятию обращения. При этом в большинстве своем указанная обязанность лежит не на специализированном омбудсмене, а на сотрудниках его аппарата. Ситуация возможна, если это обосновано географическими особенностями (большая площадь страны, наличие труднодоступных районов), геополитическими особенностями (большая численность населения, в том числе за счет мигрантов, беженцев), экономическими особенностями (бюджет страны позволяет специализированному уполномоченному иметь штат сотрудников аппарата), статусом уполномоченного (в федеративных государствах, как правило, имеется как федеральный омбудсмен, так и региональные). Вместе с тем любое принятое обращение (либо с момента первоначального принятия, либо с момента принятия после устранения недостатков) подлежит обязательному личному персонифицированному рассмотрению специализированным уполномоченным, т. е. является обязанностью, связанной с рассмотрением специализированным омбудсменом поступающих обращений. Обобщая сказанное, можно выделить права и обязанности специализированного уполномоченного на данной стадии: право потребовать представления подлинников (оригиналов) документов, нотариально заверенных копий представленных документов, право требовать перевода документов на официальный язык рассмотрения обращений, право давать секретарю или иному сотруднику аппарата, если такой имеется, поручения относительно подготовки обращения к рассмотрению спора, обязанность разъяснить заявителю его права и обязанности, дать рекомендации о формах и способах разрешения спора. II стадия: рассмотрение обращения по существу. Рассматривая обращение по существу, специализированному уполномоченному необходимо провести фактическую и юридическую проверку данных, указанных в обращении. С этой целью специализированный уполномоченный вправе проводить опросы лиц. Обязательность опроса стоит установить, если лицо указывает на преступление или на субъект, совершивший преступление. Также с целью всестороннего и объективного рассмотрения обращения специализированный уполномоченный может направить запросы в государственные и негосударственные органы и организации. При этом государственные и негосударственные органы и организации, их должностные лица не вправе уклониться от представления информации специализированному уполномоченному. В рамках возложенных полномочий специализированный уполномоченный обязан провести исследование письменных документов (договоров, судебных решений, текстов заявлений, официальных и неофициальных ответов). Кроме того, Федеральный закон N 78-ФЗ уже предусмотрел право уполномоченного назначать общественных представителей, осуществляющих представительские и экспертные функции. Однако для оказания консультативной помощи возможно было бы предусмотреть создание при специализированном уполномоченном Общественного экспертного совета, состоящего из специалистов, имеющих познания в области ведения предпринимательской деятельности. Таким образом, можно назвать характерные для специализированного уполномоченного права и обязанности на этой стадии: право определить место рассмотрения спора в зависимости от обстоятельств конкретного спора; право изменить срок для прибытия сторон; право требовать от сторон спора представления дополнительных доказательств, право принимать решения о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, о возобновлении производства по делу, право увеличивать срок, необходимый для примирения сторон, если стороны заявили о возможности примирения, обязанность ознакомиться с обращением и представленными материалами, обязанность обеспечить независимость и беспристрастность процедуры рассмотрения спора, обязанность определить порядок исследования доказательств, обязанность хранить в тайне сведения, ставшие известными ему при рассмотрении обращения, если на данные сведения распространяется режим тайны, обязанность принять одно из возможных решений. III стадия: принятие решения по обращению. Изначально лицо при обращении к специализированному уполномоченному, если оно действует добросовестно и не злоупотребляет правом, убеждено в своей правоте и факте нарушений определенных прав. Однако специализированный уполномоченный, проведя должную проверку, не обязан автоматически выступать за признание точного нарушения прав. Как правило, специализированный уполномоченный, рассмотрев обращение, обязан принять одно из следующих решений: - постановление или иной документ, разрешающие спор по существу; - постановление или иной документ, прекращающие разбирательство без рассмотрения спора по существу. В любом случае объективны ситуации, при которых одна сторона будет удовлетворена решением специализированного уполномоченного, а другая - нет. Оценивая подобное положение дел, В. В. Бойкова отмечала, что, "несмотря на неоспоримые достоинства правового института омбудсмена, он никогда не станет универсальным способом защиты граждан, при помощи которого ликвидируются все недостатки работы государственных органов и должностных лиц" <3>. -------------------------------- <3> Бойцова В. В. Институт омбудсмена по правам человека: проблемы формирования и развития в западных демократиях и России // Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база. М., 2001. С. 98.
И здесь целесообразно рассмотреть вопрос о значении принятого специализированным уполномоченным решения. Практика изучения законодательства зарубежных стран и России позволяет сказать, что понятие "юридическая сила решения" неприменимо к решению специализированного омбудсмена. Вместе с тем можно сказать о юридическом значении решения, поскольку, несмотря на рекомендательный характер решения, его значение чрезвычайно велико. Особенно классическая схема рекомендаций омбудсмена изменена в Федеральном законе N 78-ФЗ. Характеризуя данную стадию, можно определить следующие права и обязанности, предоставленные специализированному уполномоченному: обязанность оценить доказательства в совокупности и по своему внутреннему убеждению, обязанность рассмотреть заявление стороны об исправлении орфографических, пунктуационных ошибок, искажающих смысл принятого решения, описок, неточностей, двусмысленности. IV стадия: аналитическая работа по обращениям. Поскольку назначение Уполномоченного по защите прав предпринимателей характеризуется общественной значимостью, возможно также определить права и обязанности уполномоченного в данном направлении деятельности: право публиковать информацию о рассмотренных спорах, право участвовать в конференциях, форумах, встречах научного и практически значимого характера, обязанность вносить в ежегодные доклады объективную, достоверную информацию о состоянии реализации и защиты прав предпринимателей. Таким образом, разрешение практических проблем в деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей видится не только в законодательном закреплении его деятельности, но и во внутреннем единстве утверждаемого порядка подачи и рассмотрения жалоб.
Название документа