Учреждения: некоторые вопросы порядка и последствий перехода в автономный статус
(Кирилловых А. А.) ("Право и экономика", 2007, N 12) Текст документаУЧРЕЖДЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПОРЯДКА И ПОСЛЕДСТВИЙ ПЕРЕХОДА В АВТОНОМНЫЙ СТАТУС
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович Юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Кировского филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права. Специалист по административному, гражданскому и корпоративному праву, трудовым правоотношениям. Родился 8 января 1981 г. в г. Кирове. В 2004 г. окончил Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права.
Реализация государственной политики в бюджетном секторе экономики требует изменения подхода к статусу действующих организаций социальной сферы. Существующая "конструкция" учреждения не позволяет решать многих стратегических государственных задач и, кроме того, сдерживает развитие экономики самих юридических лиц такой организационно-правовой формы. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1> (далее - Закон N 174-ФЗ) определяет правовое регулирование нового типа учреждения - автономного учреждения, сущность которого состоит в большей имущественной и хозяйственной самостоятельности, значительных экономических возможностях. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Принятый Закон не является процедурным и лишь определяет основу для развития правовой базы его применения - регулирование отдельных процедурных вопросов подзаконными нормативными актами. Известный юридический прием законодателя ориентирует на достаточно активное нормотворчество со стороны федеральных органов исполнительной власти, необходимость нормативного "участия" региональных и местных властей в вопросе преобразования учреждений. Во многом грамотное изложение всех сторон создания и деятельности автономных учреждений будет определять эффективность "механизма" действия указанного Закона. На федеральном уровне уже приняты нормативные акты, позволяющие начать преобразование существующих учреждений в автономные учреждения.
Нормативно-правовая основа изменения статуса учреждений
Закон N 174-ФЗ является нормативным актом гражданского законодательства, т. е. принятым на основании и в соответствии с Гражданским кодексом РФ <2>, что определяет исключительную сферу нормотворчества Российской Федерации <3>. Поэтому нормативные акты, направленные на реализацию указанного Закона, должны приниматься на федеральном уровне - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Между тем предусмотрено нормотворчество на "нижних этажах" вертикали государственной власти. -------------------------------- <2> Там же. 1994. N 32. Ст. 3301. <3> Статья 71 Конституции РФ // Российская газета. 1993. 25 декабря.
В Законе N 174-ФЗ содержатся ссылки на принятие подзаконных нормативных актов на уровне Правительства РФ в ч. 10 ст. 2 (порядок опубликования отчетов о деятельности и использовании имущества), ч. 7 ст. 5 (форма предложения о создании автономного учреждения). Кроме того, ряд вопросов, помимо "сферы" федерального центра, отнесен на уровень субъекта или местной администрации и составляет их компетенцию. К этим вопросам относятся: порядок определения особо ценного имущества (ч. 3 ст. 3); порядок рассмотрения предложений о создании автономных учреждений (ч. 8 ст. 5); условия и порядок формирования задания учредителя и финансирования задания (ч. 5 ст. 4); перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению (ч. 5 ст. 5); функции и полномочия учредителя (ч. 3 ст. 6). Из этого следует необходимость достаточно четкой работы органов на всех уровнях власти. Важность грамотного нормативно-правового механизма продиктована необходимостью наиболее полно обеспечить интересы государства-собственника, тех лиц, которые являются потребителями соответствующих работ (услуг), а главное - самого учреждения (его трудового коллектива). В настоящее время сделаны первые шаги в этой сфере: Правительством РФ приняты Постановления от 28 мая 2007 г. N 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения" <4> и от 31 мая 2007 г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения" <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2794. <5> Там же. Ст. 2802.
Начало перехода существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения предполагает предъявление определенных требований к учреждению, соответствие которым позволяет начать процедуру по переходу в автономный статус. Установленная в Постановлении от 28 мая 2007 г. N 325 форма предложения включает: обоснование создания автономного учреждения; общие сведения о существующем государственном или муниципальном учреждении; сведения о целях и видах деятельности существующего государственного или муниципального учреждения; сведения об имуществе существующего государственного или муниципального учреждения; сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения; сведения о финансировании и доходах существующего государственного или муниципального учреждения; сведения о задолженности; сведения об услугах (работах), оказываемых государственным или муниципальным учреждением; сведения о работниках государственного или муниципального учреждения и об уровне их заработной платы. Министерством экономического развития и торговли РФ установлены рекомендации <6> по заполнению указанной формы. -------------------------------- <6> См.: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 20 июля 2007 г. N 261 "Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения". Официально не опубликовано.
Данные требования в основном определяют уровень "экономики" учреждения, что служит гарантией от необоснованных решений учредителя по смене статуса учреждения. Однако требования законодателя не ограничиваются только эффективными экономическими показателями учреждения. Эффективность функционирования любого юридического лица во многом определяется наличием основных средств, с помощью которых достигается цель деятельности организации. Поэтому при изменении статуса существующих учреждений большое внимание уделено определению имущества, которое имеет значение не только для самого учреждения, но и для учредителя. Учитывая возможность автономного учреждения распоряжения имуществом, необходимо на этапе закрепления провести "инвентаризацию" базы деятельности будущего автономного учреждения - это одна из причин, которую имел в виду законодатель, формулируя подобное требование. В соответствии с Постановлением от 31 мая 2007 г. N 337 в состав такого имущества должно быть включено: движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб.; иное движимое имущество с балансовой стоимостью менее 50 тыс. руб., без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет затруднено; имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда РФ. К особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности федерального автономного учреждения, а также имущество, приобретенное федеральным автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности. Решение о конкретных видах особо ценного движимого имущества принимается органом, осуществляющим функции по нормативному регулированию в каждой сфере (образовании, медицине, культуре, физической культуре и спорте и т. п.), совместно с органом, осуществляющим управление федеральным имуществом. Важно, что в настоящее время, по сути, образована необходимая база для перехода учреждений в автономный статус (автономные учреждения). Для начала соответствующих процедур (взаимодействия учреждения и соответствующего органа управления) необходимы правила рассмотрения предложений, определение которых предполагается, например, на федеральном уровне, в Постановлении Правительства РФ "О порядке рассмотрения предложений о создании Федеральных автономных учреждений путем изменений типа существующих государственных учреждений". В проекте указанного документа содержится порядок совершения указанных действий. Предложение и проект решения о создании автономного учреждения подготавливает федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится учреждение по согласованию с Росимуществом по инициативе или с согласия учреждения. Предложение и проект решения о создании автономного учреждения, находящегося в ведении Правительства РФ, подготавливается федеральным органом, координирующим деятельность соответствующих учреждений при Правительстве РФ. Предложение о создании автономного учреждения, не находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти, подготавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере. Федеральный орган исполнительной власти в месячный срок информирует федеральное государственное учреждение о принятом решении. Рассмотрение предложения и принятие решений осуществляется Правительством РФ в порядке, установленном Регламентом Правительства РФ. Сроки рассмотрения предложений и принятие соответствующего решения не должны превышать один месяц со дня поступления предложений в Правительство РФ. В отдельных отраслях социальной сферы необходимо создание институциональной основы перехода - координирующих структур в отраслевых органах всех уровней власти. Стабильная работа по их формированию будет содействовать реализации указанных нормативных актов.
Особенности принятия решения об изменении типа учреждения
В Законе N 174-ФЗ указывается, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (ч. 4 ст. 5). Поэтому предложение о создании учреждения может поступить от соответствующего государственного (муниципального) органа исполнительной власти. В ином случае учреждение направляет предложение в соответствующий орган. При этом на практике может возникнуть ситуация с проблемой определения состава компетентных органов учреждения, которые вправе принять решение о переходе учреждения в автономный статус. Необходимо учесть, что в подобных ситуациях варианты "преобразования" юридических лиц и смены их правового положения были весьма неоднозначны. Например, Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" <7> установлено принятие решения о преобразовании коммерческой организации в народное предприятие участниками такой организации. Однако в случае если работники коммерческой организации не дали согласия на создание народного предприятия, решение участников коммерческой организации о ее преобразовании в народное предприятие считается несостоявшимся (п. 2, 4 ст. 2). -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3611.
Трудовые отношения с учреждением не дают основания его работникам определять административные вопросы деятельности юридического лица. Принятие административных решений, в том числе связанных с изменением статуса организации, является компетенцией учредителя. Единственно возможным вариантом выражения воли трудового коллектива при смене статуса учреждения выступает его руководитель. Поэтому учет интересов работников учреждения возможен на этапе подготовки предложения изменения типа существующего учреждения, которая должна проводиться руководителем как "волеобразующим" органом юридического лица. Здесь следует учесть, что при изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения. Необходимо обратить внимание, что в Законе не установлен орган, который принимает решение об изменении соответствующих положений устава. Кроме того, особенности управления учреждениями (виды, структура и компетенция органов) определяются иными (в первую очередь отраслевыми) федеральными законами (ч. 1 ст. 8). Безусловно, вопросы внесения изменений в устав, связанные с изменением типа юридического лица, являются управленческими. Порядок их принятия и особенности их работы в этом направлении должны устанавливаться соответствующими органами. Предложение о создании автономного учреждения должно содержать сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа (ч. 7 ст. 5). Здесь подразумевается орган, который принимает соответствующие изменения в устав и тем самым фактически дает согласие на изменение типа учреждения. Однако в качестве высшего коллегиального органа, например в сфере высшего образования, может выступать ученый совет и общее собрание (конференция) работников. Между тем в вопросе одобрения изменения типа учреждения следует исходить из содержания устава вуза. Таковым полномочием будет обладать орган, имеющий в соответствии с уставом полномочия на принятие к нему изменений и дополнений. Как показывает практика, соответствующим высшим коллегиальным органом определяется общее собрание (конференция) работников. Поэтому при принятии решения о переходе в автономный статус по инициативе учреждения администрации надлежит учитывать особенности его правового положения в зависимости от сферы деятельности и компетенции отдельных органов, определяемой в соответствии с уставом организации.
Особенности процедуры смены статуса. Имущественная база автономного учреждения
В соответствии с Общероссийским классификатором организационно-правовых форм <8> к юридическим лицам, являющимся некоммерческими организациями, отнесены автономные учреждения. Это означает фактическую возможность для начала процедур государственной регистрации создания подобных юридических лиц. В отсутствие соответствующего порядка государственная регистрация вновь созданных автономных учреждений невозможна. -------------------------------- <8> См.: Постановление Госстандарта России от 30 марта 1999 г. N 97 "О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов". Официально не опубликовано.
В соответствии с Законом создание автономного учреждения возможно двумя способами: путем учреждения и путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения (ч. 1 ст. 5). При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения происходит трансформация, основанная на преобразовании его статуса. Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией (ч. 14 ст. 5). Однако отдельные элементы данной процедуры в процессе изменения типа учреждения все же присутствуют, что определяется необходимостью обеспечить гарантии прав кредиторов учреждения, установленные п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ. В соответствии с указанными нормами учредитель (собственник) учреждения обязан письменно уведомить об этом кредиторов, а последние вправе предъявить свои имущественные требования: потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков. В случае недостаточности имущества (в данном случае денежных средств) у учреждения учредитель восполняет недостающее имущество кредиторов в порядке несения субсидиарной ответственности (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Вместе с тем процедура перехода существующего учреждения в автономное учреждение исключает какое-либо правопреемство между ликвидируемым и вновь создаваемым юридическим лицом. Не случайно процедура создания автономного учреждения подобным образом предусматривает необходимость внесения изменений в устав существующего учреждения. В свою очередь, процедуры реорганизации (слияние, присоединение, выделение, разделение, преобразование) определяют либо принятие нового устава, либо внесение изменений в устав юридического лица. По сути, смена типа учреждения говорит о том, что учреждение (за исключением технических изменений в учредительные документы) продолжает функционировать, однако с новыми статусными характеристиками, что закрепляется в его уставе. В процессе изменения типа является существенным вопрос об имущественной базе деятельности автономного учреждения. Хотя процесс смены статуса учреждения не носит конститутивного характера, тем не менее соответствующая процедура в законе определена как создание автономного учреждения. Данное обстоятельство позволяет учредителю решать вопрос о выделении автономному учреждению соответствующего имущества, перечень которого определяется в акте о закреплении имущества. В Законе установлена гарантия сохранения имущества за автономным учреждением: не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (ч. 11 ст. 5). Кроме того, в соответствии с существующей судебно-арбитражной практикой <9> собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения. Тем самым имущество, которое закреплено за учреждением, "обременяется" правом оперативного управления, необходимого с точки зрения закона для осуществления целей деятельности учреждения. Предполагается, что у учреждения должны быть оформлены права на недвижимое имущество в установленном порядке. -------------------------------- <9> См.: пункт 9 Постановления ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации". Официально не опубликовано.
При этом основной критерий права на распоряжение имуществом автономного учреждения определяется по источнику поступления (передано учредителем или приобретено самостоятельно).
Некоторые аспекты политики реформирования учреждений. Особенности реализации новой правоспособности
Модель построения государственного аппарата в сферах и отраслях управления отличалась "застойными" элементами, долгое время не менялись функции и методы деятельности управленческих органов. Такая ситуация приводила к тому, что устаревание управленческой структуры сопровождалось одновременно консервацией старых и отсутствием новых связей между субъектами и объектами управления. Поэтому весьма длительный период система учреждений не получала достаточного стимулирующего воздействия. Общим итогом такого положения дел стали негативные процессы в государственном секторе экономики, показателем явился упадок деятельности учреждений и, как следствие, недовольство государства и общества. Современный период развития экономики характеризуется сосредоточением на функциях и методах не прямого, а косвенного воздействия на сферы государственной жизни, направленного на управление процессами в данных областях. Децентрализация управления связывается с изменением правового статуса хозяйствующих субъектов, стимулированием предпринимательства, обеспечением новых регуляторов экономической деятельности в условиях правового воздействия, отражающего новое экономическое развитие. Такие мероприятия потребуют улучшения управленческого учета, широкого использования методов анализа затрат и ценообразования, маркетинга услуг в рамках учреждений. Кроме того, необходима рациональная сеть учреждений: ее структура должна отвечать целям оптимального соотношения потребностей в конкретных услугах и субъектов, которые их оказывают. Поэтому перевод государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения имеет среднесрочную перспективу в контексте реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <10>, принятого в соответствии с п. 1 ст. 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11> (в ред. от 21 июля 2007 г.). В соответствии с названным Указом утвержден перечень показателей, в числе которых должна быть определена доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы (п. 40 перечня). Это указывает в том числе на целенаправленную политику разгосударствления бюджетной сферы, расширения организационной самостоятельности юридических лиц, выполняющих соответствующие государственные функции. Автономные учреждения - переходная форма государственных организаций на пути к частному элементу в социальном секторе экономики. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256. <11> Там же. 1999. N 42. Ст. 5005.
В образовательной сфере переход учреждений в иные типы учреждений (например, в частное учреждение), а также в иные типы организационно-правовых юридических лиц общим законодательством не предусмотрен. Исключение составляют специальные законы, определяющие отраслевые особенности преобразования учреждений. Так, указывается, что запрет на приватизацию образовательных учреждений, установленный п. 13 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" <12>, не распространяется на федеральные государственные образовательные учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации), относящиеся к организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, которые передаются открытому акционерному обществу атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации <13>. Потребность подобных "изменений" определяется необходимостью системных преобразований в зависимости от сферы деятельности и задач образовательного учреждения. -------------------------------- <12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <13> См.: Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.
Необходимо учитывать, что п. 3 ст. 120 ГК РФ устанавливает иные виды учреждений по критерию сферы их деятельности (образование, наука, культура, здравоохранение и т. п.). Естественно, что в этом случае, особенности регулирования учреждений соответствующей сферы устанавливаются отраслевыми нормативными актами <14>. На возможность уточнения правового статуса и дополнительного регулирования указывается в нормах Закона N 174-ФЗ (ч. 2 ст. 1, ст. 8, ст. 18). -------------------------------- <14> Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Основы законодательства о культуре и т. п.
Однако в настоящее время некоторые сферы остаются без должного специального регулирования, что затрудняет процесс преобразований учреждений и реализации отраслевых принципов их деятельности. Требуют самостоятельных правовых актов вопросы регулирования учреждений науки, физкультуры и спорта и т. п. Правосубъектность автономных учреждений должна показывать "характеристики" правосубъектности организационно независимых юридических лиц. Предполагается, что автономное учреждение будет самостоятельно распоряжаться собственными денежными средствами, в том числе в случаях необходимости приобретения необходимых товаров, работ, услуг. Следовательно, действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <15> не должно распространяться на правоотношения, связанные с нуждами самих автономных учреждений. Между тем существующие учреждения рассматриваются как "инструмент" выполнения государственных (публичных) функций, что определяет потребности не самих учреждений, а государства-собственника. В этом смысле автономное учреждение также выступает "функциональным" элементом государственной системы (рассматривается как тип государственного (муниципального) учреждения), по крайней мере в отношении тех денежных средств, которые могут быть выделены автономному учреждению учредителем на приобретение имущества (ч. 2 ст. 3 Закона). В таких случаях автономному учреждению необходимо руководствоваться нормами Закона о закупках. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Особенности регулирования возможны и в налоговой сфере: автономное учреждение вправе применять налоговые режимы, не свойственные бюджетным организациям (например, УСНО). Исходя из положений ст. 6 Федерального закона учредителем автономного учреждения является государство (в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) или муниципальное образование. Поскольку автономное учреждение не является бюджетным учреждением, следовательно, ограничения подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ, установленные в отношении бюджетных учреждений, к автономным учреждениям не применяются.
* * *
В целом при осуществлении перехода учреждений в автономный статус должны быть соблюдены принципы последовательности, учета интересов всех субъектов, связанных с подобными преобразованиями. Вопросы порядка преобразования существующих организаций социальной сферы - лишь начальный этап реформирования. Надлежит разработать достаточно четкую основу деятельности автономных учреждений в новых условиях в зависимости от сферы их деятельности. При этом не должны остаться без внимания социально-экономические последствия проводимых изменений.
------------------------------------------------------------------
Название документа