Инвестиции в федеральную недвижимость: новые правила
(Шарапов В. В.)
("Право и экономика", 2007, N 12)
Текст документа
ИНВЕСТИЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНУЮ НЕДВИЖИМОСТЬ: НОВЫЕ ПРАВИЛА
В. В. ШАРАПОВ
Шарапов Василий Владимирович
Заместитель руководителя юридического отдела по инвестиционной деятельности ЗАО "Сити-XXI век". Специалист в области сделок с недвижимостью, строительства и инвестиций в недвижимость.
Родился 10 января 1977 г. в г. Москве. Окончил в 1998 г. Высший институт управления по специальности "юрист".
Вложение инвестиций в федеральную недвижимость в целях ее реконструкции или нового капитального строительства представляет для частных инвесторов значительный интерес. В таких инвестиционных проектах государственная структура обладает либо правом на земельный участок, на котором предполагается новое капитальное строительство, либо правом на объект капитального строительства, который планируется реконструировать. Финансирование подобных инвестиционных проектов обычно осуществляется полностью или частично за счет внебюджетных источников.
Частный инвестор после завершения инвестиционного проекта получает в собственность часть помещений в объекте капитального строительства, который введен в эксплуатацию.
По действующим правилам реализации таких инвестиционных проектов предшествует обязательное получение согласия государства как собственника недвижимости, вовлекаемой в инвестиционный проект.
Государство передало полномочия на выдачу такого согласия специальному органу государственной власти - Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (далее - ФАУФИ) в порядке и пределах, установленных федеральными законами и указами Президента РФ и актами Правительства РФ.
Основными правовыми нормами, регулирующими обязательность получения такого согласия, являются следующие:
п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 297 и ст. 298 Гражданского кодекса РФ;
ст. 18 и 19 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях";
п. 5.3, 5.5 и 5.14 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691;
подп. "б" п. 5 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200;
подп. "б" п. 2 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739.
Юридическая процедура получения согласия ФАУФИ ранее нормативными актами Правительства РФ определена не была.
Ситуация изменилась после вступления в силу Постановления Правительства РФ от 10 августа 2007 г. N 505 (далее - Постановление), которым такая юридическая процедура была утверждена.
Сфера действия
В соответствии с п. 1 Постановления утверждено Положение о принятии федеральными органами исполнительной власти решения о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества (далее - Положение).
Действие Положения распространяется на отношения по привлечению инвестиций в объекты недвижимого имущества, которые:
находятся в федеральной собственности;
закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными учреждениями и унитарными предприятиями;
являются земельными участками, предоставленными в установленном порядке государственным учреждениям и унитарным предприятиям;
не являются воздушными и морскими судами, судами внутреннего плавания, космическими объектами, предприятиями как имущественными комплексами и федеральными объектами недвижимого имущества, расположенными за пределами России.
Если эти признаки в наличии, то Положение может применяться к правоотношениям государственных структур и частных инвесторов, связанных с совместной реализацией инвестиционных проектов в области капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости.
Если федеральные земельные участки, вовлекаемые в инвестиционный проект, предоставлены непосредственно федеральным органам государственной власти, то Положение на такие правоотношения, исходя из его буквального толкования, не распространяется.
Этот вывод можно сделать, поскольку по своему юридическому статусу федеральные органы государственной власти не относятся ни к государственным учреждениям, ни к государственным унитарным предприятиям.
Постановление также не распространяется на инвестиционные проекты с участием открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности.
В качестве примера так называемого исключения из сферы действия Постановления можно привести государственную корпорацию как особую форму государственных некоммерческих организаций (см. ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Напомним, что имущество государственной корпорации закрепляется за ней на праве собственности. Право собственности абсолютно (ст. 209 Гражданского кодекса РФ).
Ограничения права собственности государственной корпорации на распоряжение переданным ей недвижимым имуществом должны быть прямо предусмотрены законом (п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ).
Таким образом, в этом случае отсутствует юридическая необходимость получать согласие ФАУФИ, поскольку переданное государственной корпорации имущество уже не относится к федеральной собственности.
Аукцион
Постановлением (п. 2) Министерству экономического развития и торговли РФ определено среди прочих задач в трехмесячный срок разработать порядок организации и проведения аукционов на право заключения инвестиционных договоров в отношении федеральных объектов недвижимости.
В пункте 2 Положения также подчеркивается, что инвестором проекта считается только тот инвестор, который выиграл аукцион и заключил по его итогам инвестиционный договор.
В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", который регулирует инвестиционные отношения, связанные с капитальными вложениями, не предусмотрено проведение каких-либо торгов на заключение инвестиционного договора.
Однако согласно п. 1 ст. 8 указанного Закона отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основании инвестиционного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством.
Как следует из ст. 447 Гражданского кодекса РФ, гражданский договор, в том числе инвестиционный, может быть заключен на торгах. Поскольку запрета на проведение торгов нет, они могут проводиться по инициативе собственника земли.
По результатам аукциона выигрывает то лицо, которое предложит наивысшую цену (см. п. 4 ст. 447 ГК РФ).
Таким образом, при входе в инвестиционные проекты, подпадающие под сферу действия Постановления, следует принимать во внимание тот факт, что в затраты инвестора на вход в проект должны включаться издержки, связанные с победой на аукционе.
Эти издержки будут менее "болезненны" для частного инвестора, если в инвестиционном договоре предусмотреть возможность поэтапной оплаты так называемых аукционных платежей.
Процедура
Постановлением введена в действие процедура принятия решения о согласовании проекта инвестиционного договора. На первом этапе процедуры инициатор инвестиционного проекта, которым обычно выступает учреждение или унитарное предприятие, формирует пакет необходимых документов (п. 7 разд. II Положения). Данный пакет состоит из 22 позиций, т. е. является весьма внушительным по своему составу.
Среди необходимых документов указаны такие, получение которых требует определенного времени и прохождения отдельной производной административной процедуры. Например, для получения градостроительного плана земельного участка (в перечне есть) требуется минимум один месяц (см. ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ).
Для получения технических условий подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения в теории потребуется минимум две недели (ч. 7 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ), на практике, как правило, потребуется больше.
Подготовка и выдача заказчику результатов инженерных изысканий обычно занимает не менее месяца в зависимости от условий договора с исполнителем по итогам выполненных изыскательских работ (см. ст. 47 Градостроительного кодекса РФ и Постановление Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20).
После того как пакет необходимых документов будет сформирован, этот пакет вместе с заявкой направляется в отраслевой федеральный орган исполнительной власти, которому подведомственно соответствующее учреждение или унитарное предприятие.
Данный орган исполнительной власти в течение 30 дней рассматривает представленный пакет документов и принимает решение либо об отказе в даче согласия на заключение инвестиционного договора, либо о согласии на такое заключение.
В какой именно форме принимается такое решение - в Положении не уточняется. Руководствуясь сложившейся практикой, остается предположить, что такое решение принимается в форме распоряжения соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Основания для отказа (их восемь) определены в п. 11 Положения. Список оснований для отказа является исчерпывающим.
Об отказе инициатор извещается заказным письмом с указанием причины отказа. Соответствующий распорядительный акт, если он нарушает права и законные интересы инициатора или инвесторов и не соответствует закону, может быть признан недействительным (ст. 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 197 - 199 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
В случае положительного решения заявка и пакет документов направляются в ФАУФИ, которое также в течение 30 дней принимает решение либо об отказе в даче согласия на реализацию инвестиционного проекта, либо о согласии.
В Положении (п. 15) предусмотрен закрытый перечень оснований для отказа со стороны ФАУФИ в даче согласия на реализацию инвестиционного проекта.
Если инвестиционный проект подпадает под категорию проектов, для реализации которых требуется согласие Правительства РФ (см. п. 4 Положения), то весь пакет с распоряжением ФАУФИ и проектом распорядительного акта Правительства направляется в Министерство экономического развития и торговли РФ.
Дальнейший алгоритм прохождения документов по административным "лабиринтам" Правительства РФ в Положении не указан и регулируется другими нормативными правовыми актами (Регламент Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260).
Инвестиционный договор
Из содержания Положения следует, что инвестиционный договор, как правило, заключается между инвестором, победившим по итогам аукциона, инициатором проекта и ФАУФИ.
В проект инвестиционного договора включаются все установленные Правительством РФ существенные условия (см. п. 9 Положения).
Правительство РФ определило 14 существенных условий, которые в обязательном порядке должны найти отражение в тексте проекта инвестиционного договора.
Данный договор будет считаться незаключенным на основании:
п. 1 ст. 8 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";
ст. 432 Гражданского кодекса РФ.
Особое внимание следует обратить на необходимость включения в условия инвестиционного договора графика финансирования и суммарного объема капитальных вложений.
При отсутствии утвержденной проектной документации на этапе заключения инвестиционного договора суммарный объем капитальных вложений в инвестиционный проект может быть указан весьма условно.
С учетом этого в инвестиционный договор на этапе его подготовки вносят оговорки об изменении графика финансирования и суммарного объема капитальных вложений после утверждения проектной документации в установленном порядке.
К важным нововведениям следует отнести включение в существенные условия инвестиционного договора условий о банковской гарантии.
Согласно Положению банковская гарантия предоставляется инвестором до заключения инвестиционного договора. При этом не указывается, исполнение какого обязательства инвестора обеспечивается банковской гарантией.
В случае если банковская гарантия будет обеспечивать исполнение инвестором обязательств, вытекающих из инвестиционного договора, по общему правилу банковская гарантия оформляется после момента возникновения основного обязательства, а не до этого момента (п. 1 ст. 329 и п. 1 ст. 369 Гражданского кодекса РФ).
* * *
В результате выпуска Постановления частные инвесторы смогут приступить к реализации инвестиционных проектов с вовлечением в такие проекты федеральной недвижимости только после победы на аукционе, прохождения двухступенчатой или трехступенчатой процедуры согласований и заключения инвестиционного договора.
Постановлением определен пошаговый алгоритм движения документов, который понятен и прозрачен. Указаны четкие сроки принятия решений. Предусмотрены в целом обоснованные закрытые перечни оснований для отказа в реализации инвестиционного проекта как на уровне отраслевого федерального органа исполнительной власти, так и на уровне ФАУФИ.
Вместе с тем рассматриваемый нормативный акт не лишен отдельных негативных для частных инвесторов положений, например Положением установлена процедура отбора инвесторов по результатам аукциона.
При этом среди существенных условий инвестиционного договора сохранено условие об имущественном разделе результатов инвестиционного проекта.
Таким образом, государство наращивает финансовое давление на инвесторов за счет введения дополнительного источника их издержек (аукционные платежи).
В случае реализации инвестиционных проектов, связанных с жилищным строительством, инвестору придется принимать участие также и в аукционе на предоставление земельного участка.
В последнем случае инвестор будет вынужден участвовать минимум в двух аукционах: первый аукцион - на право заключить инвестиционный договор (см. Положение), а второй - на право получить земельный участок во владение и пользование (см. ст. 30.1 Земельного кодекса РФ).
Следует упомянуть процедуру принятия решений Правительством РФ по инвестиционным проектам, указанным в п. 4 Положения: в случае если рыночная стоимость федеральной недвижимости, вовлекаемой в инвестиционный проект, превышает 150 млн. руб. либо если суммарная величина капитальных вложений и рыночная стоимость федеральной недвижимости, вовлекаемой в инвестиционный проект, в совокупности превышают 500 млн. руб., такие инвестиционные проекты должны быть одобрены Правительством РФ.
Учитывая ускорение темпов роста себестоимости строительства и привычно высокий уровень инфляции в стране, заявленные цифры выглядят довольно низкими.
Следовательно, большое число инвестиционных проектов будет проходить три ступени согласований вместо двух, что значительно замедлит инвестиционный процесс.
Кроме того, не стоит забывать, что сумма капитальных вложений на этом этапе может быть определена весьма условно со значительной долей погрешности. Таким образом, эта сумма могла быть исключена из Постановления как индикатор необходимости передавать инвестиционный проект на рассмотрение в Правительство РФ.
Другим предложением является периодический пересмотр в сторону повышения ценового порога, указанного выше, по инвестиционным проектам, подпадающим под контроль Правительства РФ в соответствии с Постановлением. Для каждого региона такой ценовой порог можно определять отдельно с учетом динамики роста себестоимости строительства и уровня инфляции в конкретном регионе.
В заключение следует подчеркнуть, что порядком, введенным Положением, необходимо руководствоваться только в том случае, если он не противоречит порядку, установленному федеральным законом, актом Президента РФ и другими актами Правительства РФ.
------------------------------------------------------------------
Название документа