Обзор судебной практики по спорам в бюджетно-финансовой сфере

(Ковпак С. В., Комягин Д. Л.)

("Реформы и право", 2007, N 1)

Текст документа

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО СПОРАМ

В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

С. В. КОВПАК, Д. Л. КОМЯГИН

Ковпак Станислав Владимирович, аспирант кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики.

Комягин Дмитрий Львович, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, кандидат юридических наук.

О подведомственности арбитражному суду спора о признании недействительным извещения о сокращении лимитов бюджетных обязательств как ненормативного правового акта. В соответствии с п. 2 ст. 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) блокировка расходов бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств - осуществляется по решению руководителя финансового органа при выявлении органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. При этом принятие такого решения составляет исключительную компетенцию министра финансов РФ и осуществляется путем дачи соответствующего разрешения (ст. 165 БК РФ).

В соответствии с п. 5 Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. N 162н (далее - Порядок), основанием для сокращения лимитов бюджетных обязательств является разрешительная надпись министра финансов РФ на докладной записке, подготовленной курирующим департаментом Минфина России, на сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю средств федерального бюджета. Извещение о сокращении лимитов бюджетных обязательств направляется главному распорядителю средств федерального бюджета для сокращения лимитов бюджетных обязательств в течение 10 рабочих дней с даты его получения по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Арбитражный суд г. Москвы решением от 22 октября 2007 г. по делу N А40-42622/07-84-295 отказал в удовлетворении заявления государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Уральский государственный технический университет - УПИ" о признании недействительным ненормативного правового акта - извещения Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Министерства финансов РФ от 18 апреля 2007 г. N 129 (далее - извещение о сокращении лимитов бюджетных обязательств) в части уменьшения лимитов бюджетных обязательств Федеральному агентству по образованию в отношении заявителя на сумму 3231700 руб.

Согласно позиции Минфина России, заявление о признании недействительным извещения о сокращении лимитов бюджетных обязательств не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, а производство по данном делу подлежит прекращению в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду.

Заявитель не является субъектом бюджетного правоотношения по поводу сокращения главному распорядителю бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Поскольку в силу прямого указания БК РФ основанием для сокращения лимитов бюджетных обязательств является решение (разрешительная надпись) должностного лица - министра финансов РФ, то именно это решение, а не извещение о сокращении лимитов бюджетных обязательств должно являться предметом оспаривания, причем со стороны надлежащего заявителя, каковым образовательное учреждение не является. Извещение о сокращении лимитов бюджетных обязательств не отвечает признакам ненормативного правового акта, не содержит властных предписаний, заявителю не адресуется, следовательно, не нарушает его субъективных прав, поэтому не может быть предметом самостоятельного оспаривания в порядке, предусмотренном АПК РФ.

В обоснование вышеуказанного решения Арбитражного суда г. Москвы об отказе в удовлетворении заявленных требований приведены следующие доводы.

Оспариваемое извещение является ненормативным правовым актом, может быть предметом самостоятельного обжалования со стороны бюджетополучателя-заявителя в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 198 АПК РФ, поскольку лимиты бюджетных обязательств сокращены главному распорядителю бюджетных средств (Федеральное агентство по образованию) в отношении заявителя, что нарушает субъективные права последнего в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, разрешительная надпись министра финансов РФ проставляется на докладной записке курирующего департамента Минфина России - документе служебного пользования, который не направляется третьим лицам и, следовательно, им не известен.

С учетом вышеизложенного Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении ходатайства Минфина России о прекращении производства по делу в связи с подведомственностью настоящего спора арбитражному суду.

Однако, по мнению арбитражного суда первой инстанции, заявителем не представлены доказательства, свидетельствующие о признании незаконными результатов ревизии, проведенной территориальным органом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которой был установлен факт нецелевого использования заявителем бюджетных средств. Следовательно, Министерство финансов РФ, принимая решение о сокращении лимитов бюджетных обязательств Федеральному агентству по образованию в отношении заявителя, действовало законно в пределах компетенции, установленной БК РФ и Порядком, что исключает удовлетворение требования заявителя в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ.

О применении арбитражными судами положений информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 марта 2007 г. N 117, касающихся вопроса уплаты государственной пошлины публично-правовым образованием при обжаловании судебных актов арбитражных судов. Как участник различных правоотношений публично-правовое образование имеет право на судебную защиту нарушенных или оспоренных прав в арбитражном суде, а как лицо, участвующее в деле, обладает всеми процессуальными правами, закрепленными ст. 41 АПК РФ, включая право на обжалование судебных актов.

До недавнего времени вопрос об уплате публично-правовыми образованиями государственной пошлины при подаче апелляционной (кассационной) жалобы, заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора не возникал. Арбитражные суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций принимали к своему производству вышеуказанные жалобы и заявления публично-правовых образований.

Ситуация вокруг уплаты государственной пошлины в корне изменилась в связи с принятием информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 марта 2007 г. N 117 "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации".

Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) не содержит положений, предусматривающих освобождение государственных органов, выступающих в суде от имени публично-правового образования, от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной (кассационной) жалобы, заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора по делам, по которым публично-правовое образование выступало в качестве ответчика.

Данная позиция Высшего Арбитражного Суда РФ стала предметом конструктивной критики как со стороны государственных органов, так и со стороны юристов-практиков.

Суть контрдоводов сводится к следующему.

НК РФ не относит публично-правовые образования к субъектам (участникам) отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, в частности, они не входят в круг плательщиков государственной пошлины (федерального сбора). Изложенные в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснения не являются обязательными для арбитражных судов в Российской Федерации, поскольку в силу п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" обязательными являются лишь постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Анализ арбитражной практики позволяет сделать вывод о том, что разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросу об уплате государственной пошлины публично-правовым образованием при обжаловании судебных актов в целом восприняты системой арбитражных судов и применяются на практике. Однако реализация арбитражными судами вышеуказанных разъяснений привела к таким процессуальным действиям судебных инстанций, которые либо напрямую не урегулированы АПК РФ, либо не соответствуют ему.

Согласно общему правилу, закрепленному в АПК РФ, арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций оставляет без движения соответствующую жалобу в случае, если к такой жалобе не приложен документ, подтверждающий уплату государственной пошлины. При этом данные положения арбитражного процессуального законодательства носят императивный характер, что исключает для суда осуществление какого-либо другого процессуального действия.

Вместе с тем в нарушение положений арбитражного процессуального законодательства участились случаи принятия арбитражными судами жалоб, поданных публично-правовыми образованиями без представления доказательств, свидетельствующих об уплате государственной пошлины.

В частности, Определением Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2007 г. была принята к производству апелляционная жалоба Российской Федерации в лице Минфина России на решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 мая 2007 г. по делу N А40-11094/07-104-53 о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации убытков в пользу ФГУП "РТРС". Впоследствии, отказав в удовлетворении апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции взыскал с апеллянта в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1000 руб.

К разряду правового курьеза можно отнести также требование о представлении заявителем апелляционной жалобы в судебное заседание доказательства, подтверждающего уплату государственной пошлины, содержащееся в Определении Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2007 г. о принятии к производству апелляционной жалобы Российской Федерации в лице Минфина России на решение Арбитражного суда г. Москвы от 3 сентября 2007 г. по делу N А40-30932/07-61-254 о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации убытков в пользу ЗАО "Волгателеком".

К вопросу о законности п. 59 Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, содержащего императивный запрет на предъявление органами государственного социального страхования и социального обеспечения регрессных требований к страховщику, осуществляющему обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств. В соответствии с п. 59 Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 263 (далее - Правила), органы государственного социального страхования и социального обеспечения, а также страховые медицинские организации не вправе предъявлять регрессные требования к страховщику, осуществляющему обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Реализация вышеприведенных положений подзаконного акта Правительства РФ при наступлении страхового случая и последующая оплата больничного листа потерпевшему порождают право органов социального страхования на предъявление регрессного требования непосредственно к лицу, причинившему вред, гражданская ответственность которого застрахована в рамках обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, а не к страховщику по ОСАГО.

Гражданка Е. В. Усачева обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим п. 59 Правил в порядке, предусмотренном ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. По мнению заявительницы, оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют Федеральному закону от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", освобождают страховщика по ОСАГО от возмещения государственным фондам социального страхования ущерба, причиненного в результате страхового случая, и нарушают ее право на надлежащее исполнение заключенного договора обязательного страхования гражданской ответственности при эксплуатации транспортных средств (региональное отделение ФСС выплатило потерпевшему лицу пособие по временной нетрудоспособности и обратилось к заявительнице с иском в порядке регресса как к лицу, причинившему вред, минуя страховую компанию, с которой у нее имеется договор ОСАГО).

В обоснование правовой позиции Правительства РФ по данному делу приведены следующие доводы.

Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью при использовании транспортных средств, на владельцев транспортных средств возложена обязанность по страхованию риска своей гражданской ответственности.

К страховому риску по обязательному страхованию гражданской ответственности относится наступление гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших при использовании транспортного средства на территории Российской Федерации. К страховому риску по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств не относятся социальные страховые риски, которые предусмотрены Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Обязательное социальное страхование является частью гарантированной Конституцией РФ системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, а также наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

В частности, наступление страхового случая (временная нетрудоспособность) дает застрахованному лицу право на получение страхового обеспечения (пособия по временной нетрудоспособности).

При этом в силу подп. 8 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" страховщик имеет право обращаться в суд с исками о защите своих прав и возмещении причиненного вреда, в том числе предъявлять регрессные иски о возмещении понесенных расходов.

Следовательно, обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств и обязательное социальное страхование являются различными системами страхования, каждая из которых имеет свое правовое регулирование, имеет собственные объекты страхования, источники финансирования и выплат по страховым случаям.

Таким образом, оспариваемое положение Правил не противоречит ст. 11 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", которая регламентирует действия страхователей и потерпевших при наступлении страхового случая в рамках договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств и не ограничивает права страхователей.

Права заявительницы на надлежащее исполнение договора обязательного страхования гражданской ответственности оспариваемыми положениями нормативного правового акта не нарушаются.

Решением Верховного Суда РФ от 14 июня 2007 г. по делу N ГКПИ07-394 заявление Е. В. Усачевой оставлено без удовлетворения по основаниям, тождественным правовой позиции Правительства РФ.

О применении исковой давности в случае предъявления исковых требований о взыскании с государства материального ущерба, связанного с незаконным невозмещением убытков организациям коммунального хозяйства от предоставления ветеранам и инвалидам льгот по оплате коммунальных услуг. Согласно ст. 196 ГК РФ установлен общий срок исковой давности в три года. В соответствии с п. 1 ст. 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

Точно так же в соответствии с п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15/18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права, независимо от того, кто обратился за судебной защитой: само лицо, право которого нарушено, либо в его интересах другие лица в случаях, когда закон предоставляет им право на такое обращение.

Судебная практика, связанная с применением исковой давности к требованиям о взыскании с публично-правовых образований убытков, понесенных коммерческими организациями от предоставления льгот различным категориям граждан, не отличается единообразием.

Например, согласно Постановлению ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 августа 2005 г. по делу N А19-5059/05-13-14-Ф02-3782/05-С2 или Постановлению ФАС Северо-Западного округа от 21 марта 2006 г. по делу N А42-2313/2005-21 предприятие, предоставившее льготу по оплате услуг связи, должно было узнать о нарушении своих прав с момента предоставления установленной законом льготы.

С другой стороны, как указано в решении Арбитражного суда г. Москвы от 15 октября 2007 г. по делу N А40-41982/07-37-399, о нарушении своего права на компенсацию услуг, предоставленных гражданам льготных категорий, истец мог узнать только после окончания финансового года, т. е. 1 января года, следующего за годом, когда такие услуги были оказаны. По мнению суда, решающее значение имеет факт непоступления на расчетный счет истца соответствующей компенсации. То есть срок исковой давности начинает течь не с момента оказания льготной услуги, а лишь после завершения текущего финансового года, который согласно ст. 12 Бюджетного кодекса РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Данный подход к исчислению начала течения срока исковой давности представляется спорным, так как немедленно возникает целый ряд вопросов: каким образом публично-правовое образование должно узнать о возникновении убытков у коммерческой организации? в рамках какой процедуры коммерческая организация может до истечения очередного финансового года заказать и получить средства бюджета, не предусмотренные при его утверждении? и, наконец, как применять к возникшим правоотношениям правила о трехлетнем бюджете? Данные вопросы специально не урегулированы, и планирование расходных обязательств на предоставление льгот может осуществляться только в рамках общих правил, установленных частью III Бюджетного кодекса РФ, т. е. в рамках бюджетного процесса при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год, следующий за годом оказания услуги, на основании предложений, представленных в финансовый орган соответствующими субъектами бюджетного планирования.

------------------------------------------------------------------

Название документа