Реформа межбюджетных отношений и право собственности на бюджетные средства
(Сомина Е. И.) ("Финансовое право", 2007, N 12) Текст документаРЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА
Е. И. СОМИНА
Сомина Е. И., начальник отдела финансового и экономического законодательства государственно-правового управления Московской гордумы, докторант кафедры финансового права ВГУ, кандидат юридических наук.
В настоящее время одним из актуальных вопросов в науке финансового права является вопрос о финансово-правовом регулировании отношений собственности. Особую актуальность данный вопрос приобрел в том числе в связи с проводимой реформой межбюджетных отношений, в основу которой были положены следующие основные принципы: - отмена не обеспеченных финансовыми ресурсами "федеральных мандатов"; - законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти; - закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы РФ собственных доходных источников на долгосрочной основе. Основной механизм для эффективного осуществления государственных расходов, предложенный федеральным законодателем, - делегирование полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Так, говоря о закреплении бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве, необходимо отметить, что помимо Конституции РФ и Бюджетного кодекса РФ особую роль сыграл Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. Этот Закон предусмотрел, по сути, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъекта Российской Федерации и два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (осуществляемые за счет собственных средств или за счет субвенций из федерального бюджета). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета РФ, установлены в виде закрытого перечня в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. При этом предполагалось, что субъекты РФ вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Такая модель должна была позволить исключить навязывание дополнительного объема расходов из бюджета субъекта РФ. При этом федеральные органы государственной власти могут либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субсидий, либо менять, расширять перечень полномочий, что сделает очевидным обременение субъекта РФ новым расходным полномочием и означает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники. Следовательно, субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Федерации. При этом в законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими. Относительно полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий должны детально регулироваться на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии с федеральным законом. В рамках реализации ч. 7 ст. 26.2 Федерального закона N 184-ФЗ о передаче полномочий органам государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета, 29 декабря 2006 г. был принят Федеральный закон N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 258), который устанавливает перечень полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ, и порядок их финансирования. В результате финансирование полномочий в области образования, в области охраны и использования животного мира, в отношении объектов культурного наследия, в области содействия занятости населения осуществляется за счет средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсации в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на основании методики, утвержденной Правительством РФ. Финансирование переданных полномочий в области охраны здоровья граждан осуществляется за счет субвенций, которые зачисляются в порядке, установленном для исполнения федерального бюджета, на счета бюджетов субъектов РФ. Указанные изменения вступают в силу с 1 января 2008 г. В отношении порядка предоставления субвенций из федерального бюджета в ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что положения федеральных законов, предусматривающие осуществление полномочий органами государственной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если этим федеральным законом предусмотрено предоставление бюджетам субъектов РФ указанных субвенций. Органам государственной власти субъекта РФ предоставлено также право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления только переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ. Из вышеизложенного следует, что существенная часть полномочий осуществляется органами государственной власти субъекта РФ за счет субвенций из федерального бюджета. С точки зрения финансового законодательства правовой статус указанных средств определен в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, в которой указано, что субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Порядок отражения указанных средств в бюджетах субъектов РФ определен в ст. 15 БК РФ, в которой указано, что раздельно предусматриваются средства на осуществление полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения (согласно п. п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ) и расходные обязательства субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства <2>. -------------------------------- <2> Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия".
Право субъекта РФ на собственный бюджет закреплено в ст. 15 БК РФ. Кроме того, согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну субъектов РФ. При этом возникает вопрос о распоряжении средствами, передаваемыми субъектам РФ. Так как средства, передаваемые в виде субвенций, ограничены целевым назначением, т. е. органы государственной власти субъектов РФ не могут по своему усмотрению ими распоряжаться, поэтому говорить о праве собственности на указанные средства не приходится. Указанные тенденции в федеральном законодательстве свидетельствуют о том, что государственная собственность стала рассматриваться в единстве федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом. Такой механизм по замыслу разработчиков законодательства о разграничении полномочий должен определять специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов РФ как публичных собственников. Данную тенденцию в федеральном законодательстве отметил Г. А. Гаджиев <3>. Авторство на эту интерпретацию, по его мнению, принадлежит разработчикам БК РФ и законодательства о разграничении полномочий. -------------------------------- <3> См.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 - 41.
Особое место государственной собственности обусловлено, как считают ряд ученых <4>, по той причине, что она причудливо соединяет определенные качества собственности вообще (правда, только в некотором, неполном их объеме) с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой "собственности". Следовательно, то, что именуется "государственная собственность" и ее модификация, лишено в полной мере указанных выше качеств собственности вообще (частной собственности). Под этим углом зрения государственная собственность является главным образом формой фиксации "достояния", "богатств", в той или иной мере имеет черты публичного, государственно-властного явления, преимущественно служит основой для распределения и властного перераспределения материальных средств среди аппаратных структур и населения (бюджет), а в области производства может участвовать в решении экономических задач главным образом путем административного принуждения и принудительного труда. -------------------------------- <4> См.: Алексеев С. С. Право собственности. Проблемы теории. М.: Норма, 2007. С. 50.
Необходимо отметить, что концепция единого фонда государственного имущества, единственным собственником которого являлся Союз ССР, существовала почти до начала 90-х годов. Конституционно-правовая концепция регулирования публичной собственности 90-х годов отвергла существовавшую во времена социализма доктрину единого фонда государственной собственности. Сейчас публичная собственность в России многосубъектна: это федеральный собственник - Российская Федерация, области, края, республики, автономные округа, города федерального значения, муниципальные образования. Поэтому Конституция Российской Федерации предоставляет возможность федеральным органам государственной власти определять общие для финансовой части государственной собственности основные правила ее функционирования для обеспечения целостности государства, единой финансовой политики, единства бюджетной системы, но только при учете того, что в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая право управлять бюджетными ресурсами как частью государственной собственности субъектов Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они должны осуществлять правомочия собственника в отношении денежных средств и иного имущества и могут выступать в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми должно принадлежать уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Необходимо также признать, что одна из причин сложившейся тенденции связана с тем, что гражданское законодательство не признает безналичные средства объектом права собственности. Вместе с тем и теория, и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности <5> или необходимости признания особых правовых режимов в отношении объектов, которые традиционно не рассматриваются как объекты вещных прав <6>. -------------------------------- <5> См.: Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. <6> См.: Суханов Е. А. Вещные права и права на нематериальные объекты // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 7. С. 16 - 31.
Вместе с тем в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" указано, что из конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Представляется, что федеральный законодатель при проведении реформы межбюджетных отношений "действовал по усмотрению в зависимости от политической, правовой ситуации" <7> и не учел принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. -------------------------------- <7> Карасева М. В. Право собственности на бюджетные средства // Финансы. 2007. N 6. С. 17 - 18.
------------------------------------------------------------------
Название документа