Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой
(Басова А. В.) ("Предпринимательское право", 2008, N 1) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ СТАТУСА САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ
А. В. БАСОВА
Басова А. В., аспирантка кафедры предпринимательского (хозяйственного) права МГЮА.
Саморегулируемые организации (далее также - СРО) в РФ представляют собой некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов по признаку единства отрасли или вида предпринимательской (профессиональной) деятельности; целью создания таких организаций является регулирование и контроль за предпринимательской (профессиональной) деятельностью входящих в нее членов. Поскольку все саморегулируемые организации, будучи статусными образованиями, имеют схожую правовую природу, обусловленную их предназначением (т. е. создание непосредственно для регулирования и контроля за деятельностью своих участников), действующие нормативно-правовые акты <1> предъявляют некоторые основные, общие требования к приобретению некоммерческой организацией статуса СРО, вне зависимости от экономической сферы их деятельности. К ним относятся: -------------------------------- <1> К сожалению, далеко не во всех сферах деятельности правовые вопросы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой отражены на уровне федерального закона, что вряд ли может быть оценено положительно в силу значимости данных организаций, обладающих в том числе публично-правовыми полномочиями.
1. Требования к достаточному представительству (количественному составу членов). В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <2> организация, учрежденная не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг, вправе подать в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг заявление о приобретении ею статуса саморегулируемой организации. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
Для получения аккредитации профессионального аудиторского объединения Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <3> (п. 2 ст. 20) требует членство в такой организации не менее 1000 аттестованных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3422.
Для получения статуса СРО в области оценочной деятельности необходимо объединение не менее 300 физических лиц, отвечающих определенным требованиям (ст. 22 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ" <4>), а СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов - не менее 40 ревизионных союзов (п. 4 ст. 33.1 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" <5>). -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813. <5> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.
Внесение в реестр СРО арбитражных управляющих (далее также - СРО АУ) законодатель связывает с выполнением таких условий, как: соответствие не менее чем 100 членов некоммерческой организации, претендующей на статус СРО, требованиям, предъявляемым законом к арбитражным управляющим, как-то: гражданство РФ, регистрация в качестве индивидуального предпринимателя, наличие высшего образования, стажа руководящей работы не менее чем два года в совокупности, сдавшим теоретический экзамен, прошедшим стажировку в качестве помощника АУ, а также не имеющим судимости - п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <6>, а также участие членов такой организации не менее чем в ста (в совокупности) процедурах банкротства, в том числе не завершенных на дату включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, за исключением процедур банкротства по отношению к отсутствующим должникам (п. 2 ст. 21 Закона о несостоятельности). -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
2. Требования к наличию органов управления, необходимых для выполнения задач саморегулирования. Если в Законе о рынке ценных бумаг говорится о необходимости создания лишь контрольного органа для проведения проверок соблюдения членами СРО правил и стандартов (п. 12 ст. 50 Закона), то в более поздних (по времени) нормативно-правовых актах, например в Законе об оценочной деятельности (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 157-ФЗ), предусматривается формирование системы органов управления СРО, включая структурное подразделение, осуществляющее контроль за оценочной деятельностью членов саморегулируемой организации оценщиков, дисциплинарный комитет, а также иные определенные внутренними документами саморегулируемой организации оценщиков органы и структурные подразделения (ст. 24.2 Закона об оценочной деятельности). Закон о несостоятельности требует, чтобы в саморегулируемой организации арбитражных управляющих было сформировано структурное подразделение, осуществляющее контроль деятельности своих членов в качестве арбитражных управляющих, а также органы по: - рассмотрению дел о наложении на членов саморегулируемой организации мер ответственности; - отбору кандидатур своих членов для их представления арбитражным судам для утверждения в деле о банкротстве (п. 4 ст. 21 Закона). 3. Требования к наличию разработанных саморегулируемой организацией правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности. В соответствии со ст. 50 Закона о рынке ценных бумаг локальные нормативные акты, разрабатываемые саморегулируемой организацией, должны содержать требования, предъявляемые к ней и ее членам в отношении правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности, а также правил, ограничивающих манипулирование ценами. Для аккредитации аудиторского объединения необходимо наличие разработанных им и обязательных для исполнения правил (стандартов) аудиторской деятельности и Кодекса профессиональной этики (п. 3 Временного положения о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов РФ, утвержденного Приказом Минфина РФ от 29 апреля 2002 г. N 38н <7>). -------------------------------- <7> РГ. N 107. От 18 июня 2002 г.
4. Требования к формированию компенсационного (гарантийного) фонда. Надо сказать, что наличие компенсационных схем, включая формирование компенсационных фондов, предназначенных для покрытия убытков заказчиков или третьих лиц, - неотъемлемый элемент структуры развитых рынков. Для российской правовой действительности данный институт является новым. Компенсационный фонд представляет собой обособленное имущество, принадлежащее СРО на праве собственности, и имеет строго целевое назначение: возмещение убытков/ущерба, причиненных заказчикам или третьим лицам вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей членом саморегулируемой организации в процессе осуществления предпринимательской деятельности. Ответственность саморегулируемой организации за счет средств компенсационного фонда, по сути, является субсидиарной и наступает лишь при совпадении условий, определенных в нормативно-правовых актах <8>. -------------------------------- <8> Например, согласно ст. 24.8 Закона об оценочной деятельности, требование о получении компенсационной выплаты за счет компенсационного фонда может быть предъявлено к саморегулируемой организации оценщиков только в случае совпадения следующих условий: 1) для возмещения ущерба, причиненного оценщиком, недостаточно средств, полученных по договору обязательного страхования ответственности; 2) оценщик отказался удовлетворить требование заказчика или третьего лица о возмещении ущерба либо заказчик или третье лицо не получили от него в разумный срок ответа на предъявленное требование.
Отметим, что требование к формированию компенсационного фонда является императивным для СРО, основанных на обязательном членстве субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности, т. е. в тех отраслях экономики, где государственное регулирование частично было замещено механизмами саморегуляции. Что же касается СРО с добровольным членством, то, например, в Федеральном законе "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" <9> говорится о праве СРО - профессиональных участников рынка ценных бумаг создавать компенсационные и иные фонды (ст. 17 Закона). -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163.
Статья 22 Закона об оценочной деятельности среди обязательных условий, необходимых для приобретения статуса СРО, называет наличие компенсационного фонда, который формируется за счет взносов ее членов в порядке и размере, установленных данным Законом (в исключительно денежной форме в размере не менее тридцати тысяч рублей на одного члена). Примечательно, что для включения некоммерческой организации в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Закон о несостоятельности (банкротстве) предусматривает альтернативу: наличие компенсационного фонда или имущества у общества взаимного страхования, которые также должны формироваться исключительно в денежной форме за счет взносов членов в размере не менее чем пятьдесят тысяч рублей на каждого члена (п. 2 ст. 21 Закона о несостоятельности). Вместе с тем многие исследователи отмечают, что на практике создание общества взаимного страхования и наделение его необходимыми денежными средствами сопряжено с гораздо большим количеством проблем, нежели создание компенсационного фонда <10>. Прежде всего сей факт связан с отсутствием на сегодняшний день предусмотренного п. 2 ст. 968 Гражданского кодекса РФ Федерального закона "О взаимном страховании", который бы детально регламентировал правовой статус обществ взаимного страхования, порядок формирования его имущества, права и обязанности его членов и т. п. -------------------------------- <10> Телюкина М. В. Основы конкурсного права. М., 2004; Колябин А. Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: Дис. ... к. ю.н. Волгоград, 2007. С. 90; Карлин А. Саморегулирование - существенно значимый элемент эффективного механизма несостоятельности // Российская юстиция. 2006. N 2.
Закон о сельскохозяйственной кооперации требует для внесения некоммерческой организации в государственный реестр СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов сформировать на дату подачи заявления о внесении в реестр компенсационный фонд в размере не менее чем 300 тысяч рублей (особенностью создания компенсационного фонда данной СРО является то, что он должен быть сформирован полностью в течение двух лет после внесения некоммерческой организации в государственный реестр в размере не менее 1000000 рублей (ст. 12 - 14 Закона)). Отметим, что действующая редакция Закона об аудиторской деятельности, а также упоминаемое выше Временное положение о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений, регламентирующее условия и порядок подобной аккредитации, не содержат требований о формировании компенсационного или гарантийного фонда в рамках саморегулирования аудиторской деятельности. Возможно, данное условие будет воплощено в поправках к Федеральному закону "Об аудиторской деятельности", на сегодняшний день разрабатываемых Комитетом по собственности Государственной Думы РФ. В некоторых областях деятельности нормативно-правовые акты, регулирующие условия и порядок приобретения правового статуса СРО, содержат и иные, дополнительные требования, обусловливаемые спецификой тех или иных общественных отношений. Так, Закон о сельскохозяйственной кооперации среди условий, необходимых для внесения в государственный реестр СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, называет также необходимость функционирования некоммерческой организации в качестве аудиторского союза сельскохозяйственных кооперативов или ревизионного союза сельскохозяйственных кооперативов не менее трех лет, а также получения в установленном порядке разрешения на использование в своем наименовании слова "российский" (п. 4 ст. 33.1 Закона). В проекте Федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях" была предпринята попытка унифицировать основные требования, предъявляемые к саморегулируемым организациям как к статусным образованиям в любой сфере экономической деятельности. Такими требованиями, согласно законопроекту, являются: - объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее участников не менее 10 субъектов предпринимательской или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности, если федеральными законами не установлено иное; - наличие у саморегулируемой организации опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками саморегулируемой организации; - наличие у саморегулируемой организации механизмов обеспечения ответственности ее участников перед потребителями; - наличие сформированных функционально специализированных органов, осуществляющих контроль выполнения правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности участниками саморегулируемой организации и рассмотрение дел о наложении на участников саморегулируемой организации мер ответственности (п. 3 ст. 3 проекта Закона). При этом в рассматриваемом законопроекте отмечается, что федеральными законами могут предъявляться к СРО иные обязательные требования и условия, обусловленные спецификой регулируемых отношений. Как видим, концептуальный подход к регулированию правового статуса СРО в различных областях экономики (будь то обязательное или добровольное саморегулирование) состоит в том, что оно должно осуществляться только на уровне федерального закона. Данное положение представляется вполне резонным в силу значимости общественных отношений, связанных с приобретением некоммерческой организацией прав и обязанностей по регулированию предпринимательской деятельности (согласно действующему законодательству, например Закону об аудиторской деятельности (п. 2 ст. 20), порядок приобретения статуса аккредитованного профессионального аудиторского объединения определяется уполномоченным федеральным органом с учетом требований данного Закона и рекомендаций совета по аудиторской деятельности, что вряд ли может быть положительно оценено). Соответствие некоммерческой организации системе формальных требований предоставляет возможность получить статус саморегулируемой организации. На сегодняшний день существуют различные способы приобретения статуса СРО в зависимости от сферы деятельности. Так, приобретение статуса СРО с обязательным членством субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности связано с необходимостью внесения некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций, ведение уполномоченным федеральным органом которого на сегодняшний день предусмотрено законодательством в отношении СРО: - оценщиков (ст. 19 Закона об оценочной деятельности); - арбитражных управляющих (ст. 21 Закона о несостоятельности); - ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (ст. 33.1 Закона о сельскохозяйственной кооперации). В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. (в ред. 15.06.2007) "Вопросы Федеральной регистрационной службы" <11> уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по ведению как единого государственного реестра СРО АУ, так и единого государственного реестра СРО оценщиков, признана Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), подведомственная Министерству юстиции РФ. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4110.
В свою очередь, Приказом Минюста РФ от 30 декабря 2004 г. N 202 было утверждено Положение о порядке ведения единого государственного реестра СРО арбитражных управляющих и формы выписки из единого государственного реестра СРО арбитражных управляющих <12>. -------------------------------- <12> РГ. N 22. От 04.02.2005.
Что касается ведения реестра СРО ревизионных союзов сельхозкооперативов, то Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 109 "О федеральном органе, уполномоченном на осуществление государственного регулирования деятельности саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов" <13> данные полномочия были возложены на Министерство сельского хозяйства РФ. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2007. N 9. Ст. 1095.
Приобретение статуса СРО, основанной на добровольном членстве хозяйствующих субъектов, происходит иным образом. В соответствии с Законом о рынке ценных бумаг и Законом от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" <14> некоммерческая организация приобретает соответствующий статус на основании разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В соответствии с Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам" <15> таким органом является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562. <15> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780.
В области аудиторской деятельности приобретение статуса СРО связано с осуществлением аккредитации объединения аудиторов в уполномоченном федеральном органе, понимаемой как официальное признание и регистрация (п. 1 ст. 20 Закона об аудиторской деятельности). Уполномоченным федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование аудиторской деятельности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <16> является Минфин России. Приказом Минфина РФ от 29 апреля 2002 г. N 38н было утверждено Временное положение о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений при Министерстве финансов РФ. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Следует обратить внимание на то, что законодательство, регламентирующее саморегулирование в области рекламы, не содержит требований о приобретении некоммерческой организацией статуса саморегулируемой (путем получения разрешения или каким-либо иным способом). Как видим, налицо несогласованность в подходе законодателя к приобретению правового статуса СРО, даже с добровольным членством. Вместе с тем необходимость приобретения статуса СРО для осуществления саморегулирования в той или иной области представляется оправданной с точки зрения отграничения потенциальных регуляторов предпринимательской деятельности от иных многочисленных некоммерческих организаций. Саморегулируемые организации, в том числе и основанные на добровольном членстве, не следует рассматривать только как субъектов гражданских правоотношений. Законодательство наделяет СРО некоторыми полномочиями, не характерными для иных некоммерческих организаций, создаваемых только на основании и в соответствии с ГК и Законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <17> (в частности, Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" <18> предоставляет СРО право участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами саморегулируемой организации законодательства РФ о рекламе; обжаловать в арбитражный суд нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления <19> - п. 2, 3 ст. 32 Закона). -------------------------------- <17> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <18> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232. <19> Представляется не совсем корректной редакция данной нормы. Полагаем, что речь должна идти о возможности обжалования не любых нормативных правовых актов, а только тех, которые нарушают права и законные интересы саморегулируемых организаций в сфере рекламы, а также их членов.
Иными словами, для реализации отдельных публичных полномочий, позволяющих более эффективно регулировать деятельность своих участников, некоммерческая организация должна соответствовать системе квалифицирующих признаков <20>, являющих собой требования, предъявляемые к саморегулируемой организации в соответствующем сегменте рынка. Приобретая статус СРО, некоммерческая организация подвергается предварительному контролю со стороны органа государственной власти на предмет соответствия установленным в законодательстве требованиям. -------------------------------- <20> Как пишет Е. Петрушина, квалифицирующие признаки - это, "во-первых, требования, отвечая которым некоммерческая организация сможет выполнять возложенные на нее законом функции и достичь поставленной перед саморегулированием цели, во-вторых, это признаки, которые отличают СРО от организаций, не имеющих статуса саморегулируемых, и, в-третьих, это признаки, только при наличии которых некоммерческой организации государственным органом будет присвоен статус саморегулируемой" См.: Петрушина Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. Июнь 2006. N 11.
Таким образом, в действующем законодательстве по-разному определены способы приобретения некоммерческой организацией статуса СРО: - внесение в государственный реестр СРО в соответствующей области (это касается СРО, членство в которых является обязательным для занятия предпринимательской или профессиональной деятельностью в той или иной области регулирования); - выдача разрешения на деятельность в качестве СРО (на рынке ценных бумаг); - аккредитация (в области аудиторской деятельности). Как отмечалось выше, в области рекламной деятельности правовые вопросы приобретения статуса саморегулируемой организации вообще никак не регламентированы. При том, что все саморегулируемые организации призваны выполнять схожие функции (регулирование и контроль за предпринимательской деятельностью входящих в них членов), данное разнообразие в способах получения статуса вряд ли оправданно. Полагаем, что следует установить единый порядок приобретения статуса СРО путем внесения некоммерческой организации в государственный реестр СРО в соответствующей области. Это будет способствовать, во-первых, унификации правового регулирования данного института, во-вторых, обеспечению большей независимости СРО, необходимой для реализации возложенных функций. Правовое регулирование деятельности СРО как некоего "противовеса" государственному вмешательству в экономику должно строиться на основе принципа максимальной независимости СРО, в том числе и от органов государственной власти, который, однако, не исключает соответствующую организацию государственного контроля (надзора), и приобретение статуса СРО путем внесения в государственный реестр в соответствующей области, на наш взгляд, является одним из необходимых условий реализации данного принципа. В качестве аргумента в пользу рассматриваемого способа приобретения статуса СРО добавим, что даже в тех областях экономики (рынок ценных бумаг, аудиторская деятельность), где подобный статус приобретается иным, отличным от внесения в госреестр способом, законодательством все же предусматривается ведение государственным органом реестра СРО. Так, в п. 8 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг организаций говорится о ведении федеральным органом исполнительной власти реестра организаций, имеющих разрешение на деятельность в качестве СРО. В пп. "в" п. 1 Временного положения о ведении государственных реестров в области организации аудиторской деятельности, утвержденного Приказом Минфина от 28 июня 2002 г. N 64н <21>, говорится о ведении Минфином РФ государственного реестра профессиональных аудиторских объединений. К сожалению, внесение в такой реестр на сегодняшний день не имеет конститутивного значения. -------------------------------- <21> РГ. N 145. От 07.08.2002.
При этом полагаем, что ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций государственным органом, определяемым Правительством РФ, которое предусмотрено проектом Закона "О саморегулируемых организациях" (ст. 19), вряд ли возможно. СРО представляют собой статусные образования, хоть и обладающие совокупностью однородных признаков, но все же имеющие специфику в различных областях экономики; думается, что ведение реестра СРО в каждом виде деятельности, где предусмотрено саморегулирование, должно осуществляться тем уполномоченным органом, который реализует государственное регулирование в той или иной области. Подводя итог вышеизложенному, считаем, что становлению и развитию института саморегулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности в РФ будет способствовать унифицированный подход законодателя к системе общих, основных требований, предъявляемых к некоммерческой организации для приобретения статуса СРО, при учете особенностей регулирования в той или иной области экономики, а также единый способ приобретения соответствующего статуса.
------------------------------------------------------------------
Название документа