Общее не для всех

(Шипунова Е.)

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 1)

Текст документа

ОБЩЕЕ НЕ ДЛЯ ВСЕХ

Е. ШИПУНОВА

Ева Шипунова, аспирант кафедры гражданского и семейного права МГЮА.

Принятие Жилищного кодекса РФ ознаменовало собой применение новых подходов в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу жилых помещений в общежитиях. Обновление регламентации этих правоотношений породило на практике ряд трудноразрешимых проблем, в том числе возникающих при передаче общежитий в связи со сменой их собственника и изменением правового режима самих жилых помещений в общежитиях.

Новая жилищная политика...

ЖК РФ в ч. 2 ст. 92 устанавливает, что общежития могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Виды прав на общежития ранее рассматривались в юридической литературе. Например, В. Н. Симонов писал, что "жилые дома, используемые как общежития, находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений. И, соответственно, эти организации являются наймодателями и работодателями одновременно".

Процесс приватизации государственного имущества привел к преобразованию государственных предприятий в акционерные общества. Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения не включались в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в п. 1 данной статьи, и подлежали передаче в муниципальную собственность.

Таким образом, государственные предприятия и учреждения в соответствии с требованиями закона по общему правилу не могли включить общежития в состав приватизируемого имущества. Соответственно, общежития, которые ранее принадлежали государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, стали передаваться в муниципальную собственность. На этом в настоящее время стала основываться, в частности, жилищная политика города Москвы, которая направлена на скорейшее завершение передачи общежитий, возникнувших вследствие приватизации коммерческих юридических лиц, из фактически существующего владения в муниципальную собственность.

...не без проблем

Из п. 2 ст. 30 Закона о приватизации следует, что законом не был установлен ни конкретный срок для передачи и приемки общежитий органами местного самоуправления, ни сам порядок передачи общежитий.

В результате на практике возникают проблемы уже на этапе между окончанием приватизации предприятий и передачей общежитий, которые не подлежат приватизации, в муниципальную собственность. Возникновение сложностей обусловлено тем, что в результате приватизации бывшие владельцы, утрачивающие прежние правомочия в отношении общежитий, стремятся передать общежития в муниципальную собственность в кратчайшие сроки, поскольку содержать общежития экономически невыгодно. Между тем органы местного самоуправления, стараясь решить проблемы фактического порядка, связанные, чаще всего, с перенаселением жилых помещений в общежитиях, не принимают их.

К примеру, в 2006 г. на территории ЮЗАО г. Москвы было запланировано принять в жилищный фонд г. Москвы общежития ряда юридических лиц, однако этот процесс не был осуществлен из-за обнаружившихся фактических проблем. Например, препятствиями для передачи жилых помещений являются отсутствие площади для закрепления изолированных помещений за гражданами и отсутствие согласований по установлению гражданами перегородок в проходных комнатах общежития.

Кроме того, определенные сложности порождают следующие обстоятельства: необходимо выписать граждан, зарегистрированных, но не проживающих в общежитии; из них местонахождение некоторых нанимателей неизвестно (поэтому в настоящее время фактический владелец готовит документы в суд о признании их безвестно отсутствующими). Вопреки положениям действующего законодательства некоторые наниматели проживают в "проходной-запроходной" комнатах. Проблемы связаны и с тем, что организации повторно заселяют, а также передают жилые помещения подведомственным организациям уже после перевода общежитий в жилищный фонд города Москвы.

Поскольку процесс передачи общежитий затягивается, юридические лица, у которых по-прежнему находятся общежития, нередко распоряжаются ими по своему усмотрению. Например, ГУП "НИИ Энергоцветмет" продал часть жилых помещений в общежитии. Причем купля-продажа жилых помещений была прикрыта выдачей ордеров и приемом на работу (фактически было только оформление). Поскольку суд первой инстанции не выяснил, вправе ли был ГУП "НИИ Энергоцветмет" распоряжаться государственным имуществом - комнатами в общежитии, а также не были оценены и проверены другие факты, надзорная коллегия обоснованно передала дело на новое рассмотрение (Определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда (дело N 33-2127)).

Отсюда можно сделать вывод, что в ряде случаев юридические лица недобросовестно осуществляли свои правомочия, в частности не соблюдали норму при предоставлении жилых помещений; не отслеживали изменение оснований, дающих гражданам право на проживание в общежитии, и не выселяли граждан, утративших такое право.

Позиция муниципалитета

В настоящее время органы местного самоуправления не принимают на свой баланс общежития до разрешения проблем, связанных с их перенаселением (фактически это происходит из-за того, что в жилищном фонде г. Москвы нет свободных жилых помещений).

Однако, по сути, данная позиция муниципальных органов не основана на законе, который не предусматривает такого урегулирования взаимоотношений сторон.

Кроме того, проблемы, связанные с изменением правового режима жилых помещений в общежитиях, должны быть разрешены самими органами местного самоуправления г. Москвы, а не фактическими владельцами.

В частности, для изменения правового режима общежития, находящегося в фактическом владении ЗАО "Ремстройтрест", необходимо 8 - 9 изолированных жилых помещений для расселения нанимателей. У ГУП "Мосавтотранс", также владеющим общежитием, не хватает жилых помещений для предоставления 8 семьям, данное юридическое лицо проводит работу "по уплотнению" проживающих в общежитии граждан.

При этом органы местного самоуправления используют различные способы разрешения проблем фактического и юридического характера: переоборудуют жилые помещения путем установления перегородок с целью увеличения количества изолированных жилых помещений либо выселяют нанимателей, прекративших трудовые отношения с юридическими лицами.

Доверительное управление как выход?

С учетом сложности и специфики такого объекта муниципальной собственности, как общежития, требующего специального решения вопросов управления, содержания, ремонта и т. д., муниципальными образованиями общежития начали передаваться на договорной основе в управление коммерческим юридическим лицам. Например, общежитие ОАО "Мосинжстрой" находится в доверительном управлении и на балансе ОАО "Мосинжстрой" (материалы дела N 2-93/206 Гагаринского районного суда г. Москвы). При этом правовой режим жилых помещений для нанимателей жилых помещений в общежитиях не изменялся, либо жилые помещения в них начали передаваться проживающим гражданам по договорам социального найма.

Данный процесс носит распространенный характер. Количество общежитий сокращается, гражданам, ранее в них зарегистрированным, предоставляются квартиры в основном по договорам социального найма, некоторых граждан выселили.

В действующем законодательстве нет положений, специально регламентирующих передачу общежитий в доверительное управление коммерческим юридическим лицам при сохранении их правового режима и определяющих, какие права возникают у титульного владельца.

На практике общежития передаются, как правило, в доверительное управление. Согласно п. 1 ст. 1012 ГК РФ доверительное управление осуществляется в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Пункт 1 ст. 1020 ГК РФ устанавливает, что доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление.

Договор доверительного управления должен заключаться между собственником или уполномоченным им лицом (в г. Москве это Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы) - учредителем управления и юридическим лицом - доверительным управляющим.

Правовое регулирование договора доверительного управления общежитием осуществляется по правилам главы 53 ГК РФ, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой самого имущества (общежития). В п. 1 ст. 1016 ГК РФ определены существенные условия договора доверительного управления.

Однако, поскольку общие положения ГК РФ о доверительном управлении не учитывают специфики доверительного управления общежитиями, требуется принятие постановления Правительства РФ, регламентирующего заключение типового договора доверительного управления общежитием, права и обязанности сторон, в том числе:

- обязанности доверительного управляющего по поддержанию и сохранению в надлежащем техническом и санитарном состоянии общежития, проведению капитального ремонта и реконструкции, по выселению граждан, утративших право пользования жилым помещением в общежитии;

- право учредителя управления контролировать использование жилых помещений в общежитии согласно их назначению, соблюдение доверительным управляющим порядка и условий предоставления гражданам жилых помещений в общежитии.

Помимо этого, необходимо закрепить меры ответственности за ненадлежащее управление общежитием доверительным управляющим и порядок прекращения доверительного управления общежитием.

Трансформация общежитий

Еще более сложным представляется определение правового режима жилых помещений, которые находятся в общежитиях, ранее принадлежавших унитарным предприятиям федерального железнодорожного транспорта или организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации.

В соответствии с п. 6 ст. 9 Федерального закона от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (Российская газета. 05.03.2003. N 42), п. 15 ст. 43 Закона о приватизации и п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Федеральный закон от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 09.02.2007. N 4291) указанные субъекты приватизировали общежития в составе своего имущества.

В результате данные общежития утратили свой прежний правовой режим. Фактически они, возможно, и именуются общежитиями, однако юридически жилые помещения в общежитиях, ставших объектом частной собственности, предоставляются гражданам по договорам коммерческого найма. Как следствие, правовое положение жильцов таких общежитий трансформировалось, и их права нуждаются в дополнительной защите, в том числе путем внесения указаний законодателя на этот счет в соответствующие нормативные акты.

------------------------------------------------------------------

Название документа

Интервью: Пенсионное уравнение

("ЭЖ-Юрист", 2008, N 1)

Текст документа

ПЕНСИОННОЕ УРАВНЕНИЕ

С. П. МАВРИН

25 декабря 2007 года Конституционный Суд РФ огласил Постановление, которым существующий порядок пенсионных отчислений был признан не противоречащим Конституции, что стало громким завершающим юридическим событием ушедшего года. За комментариями и разъяснениями "от первого лица" мы обратились к судье - докладчику по рассмотренному делу - доктору юридических наук, профессору, судье Конституционного Суда РФ Сергею Петровичу Маврину.

Сергей Петрович, какая основная концепция системы пенсионного страхования в нашей стране?

- Начавшаяся в этом тысячелетии пенсионная реформа предполагала переход с бюджетного обеспечения пенсионной системы на страховое. Одновременно государство, учитывая опыт других стран, решило создать и накопительную пенсионную систему для того, чтобы люди сами откладывали определенную часть денежных средств для своего нормального обеспечения в будущем. К примеру, в США пенсионные накопления за счет личных средств граждан составляют большую и лучшую часть пенсионного обеспечения. Поскольку наша страна находится в переходном периоде, в состоянии транзитной экономики, то в плане пенсионного обеспечения у нас есть как новшества, так и рудименты социалистического прошлого. Наше государство попыталось использовать опыт других стран в рамках некой единой системы обязательного пенсионного страхования, хотя это не свойственно ни одной стране мира.

На мой взгляд, в нашей стране был выбран несколько ошибочный вариант построения пенсионной системы, когда в пенсионное страхование, по сути дела, входило и обязательное солидарное, и обязательное индивидуальное страхование. Причем индивидуальное страхование, выливающееся в накопительную часть пенсии, осуществлялось за счет взносов работодателей.

В своей жалобе гражданин Катанян К. А. оспаривает конституционность п. 3 ст. 2 Федерального закона от 20.07.2004 N 70-ФЗ "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", ст. 22 и ст. 33 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" на том основании, что они дискриминируют его по возрастному признаку и нарушают конституционный принцип равенства...

- В 2001 году, когда был принят Федеральный закон N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", законодатель ввел единый для всех работодателей тариф страхового взноса в отношении лиц, работающих по трудовым договорам, - 14% от всех причитающихся работникам денежных выплат. Они перечисляются работодателем в порядке обязательного пенсионного страхования и распределяются по-разному для трех возрастных групп. Первая возрастная группа - до 1953 г. р. - изначально не получала никаких возможностей пассивно участвовать в накопительном страховании - все 14% шли на так называемую страховую часть пенсии. У второй возрастной группы - к которой относятся наши заявители - 12% шли на страховую часть пенсии, 2% - на накопительную. Третья возрастная группа была дифференцирована по годам - с января этого года 8% будет идти на страховую и 6% - на накопительную часть пенсии. Обратите внимание, что накопительная часть формируется за счет взносов работодателей - с формально-юридических позиций это деньги не работника, а работодателя. На каждого работника, независимо от возраста, открыты индивидуальные лицевые счета, на которых учитываются их деньги. У того, у кого есть так называемая накопительная часть, эти денежные средства учитываются на специальной части данных индивидуальных лицевых счетов.

Средства, которые идут на формирование страховой части трудовой пенсии, не лежат мертвым грузом на индивидуальных счетах - фактически они все поступают в Пенсионный фонд в "общий мешок", из которого выплачиваются пенсии сегодняшним пенсионерам. Но поскольку этих денежных средств на пенсии не хватает, то помимо них у каждого пенсионера есть базовая часть пенсии - прямые ассигнования из государственного бюджета, которые и обеспечивают устойчивость пенсионной системы. Когда из госбюджета, который формируется не только лицами, которые получают пенсию, но и всеми остальными, идут средства на выплату пенсий, уже происходит некое нарушение принципа равенства в экономическом смысле.

Наши заявители говорят, что их исключили из пенсионной системы. Дело в том, что при перечислении части взносов работодателя на формирование накопительной части пенсии фактически средства в ее страховую часть не доплачиваются и индивидуализируются. По сути, деньги изымаются из "общего котла" и кладутся каждому на счет. Здесь мы не видим никакого равенства - получается, что часть граждан находится в привилегированном положении, причем, чем они моложе, тем оно привилегированнее. Нормально ли это с точки зрения общей справедливости и банальной юриспруденции?

В чем заключались предпосылки для подачи жалоб граждан Катаняна К. А., Ревенко Л. В. и Слободянюка Д. В. в Конституционный Суд РФ?

- Наши заявители обратились в Пенсионный фонд России с просьбой дать разъяснения по следующим вопросам: 1) возможно ли на сегодняшний день пополнение накопительной части трудовой пенсии в добровольном порядке за счет части отчислений, производимых работодателем на страховую часть (на этот вопрос ими был получен отрицательный ответ); 2) могут ли они получить на руки те средства, которые уже были перечислены работодателем на формирование накопительной части трудовой пенсии (естественно, на данный вопрос также был дан отрицательный ответ, потому что такой возможности на сегодняшний день нет ни у кого). Это разъяснение и было обжаловано ими в Пресненском районном суде г. Москвы, который опять-таки в удовлетворении исковых требований отказал.

Возникает вопрос: какими вообще правами изначально обладали лица, которые в пассиве были включены в указанную накопительную систему? Хотелось бы подчеркнуть, что фактически речь идет о том, что все эти категории лиц, так или иначе участвующие в накопительном компоненте пенсионной системы, участвуют в нем пассивно. Их статус - это статус выгодоприобретателя. За них страхователь, он же работодатель, уплачивает деньги, которые учитываются на специальной части их индивидуальных лицевых счетов и формируют их накопительную часть пенсии, которую по закону они в состоянии получить только в том случае, когда будет иметь место страховой случай, а именно достижение пенсионного возраста плюс наличие определенной длительности страхового стажа.

Чего лишились в нашем случае заявители как представители своей возрастной группы? Они по-прежнему могут получить эти деньги по достижении пенсионного возраста. Другое сохранившееся за ними право - распоряжаться учтенными на специальной части их лицевых счетов средствами для формирования накопительной части пенсий. Они могут перевести эти деньги в негосударственный пенсионный фонд или в управляющую компанию. Лишились же они только возможности продолжать быть выгодоприобретателями за счет средств работодателя.

В чем состояла мотивация Конституционного Суда РФ при принятии данного Постановления?

- Конституционный Суд РФ с формально-юридических позиций не нашел нарушения пенсионных прав, на которое ссылались заявители, поскольку они возникают у людей пенсионного возраста, которого они еще не достигли. Они ничего не потеряли из того, что им было предназначено как пенсионерам. Кроме того, заявители сохранили свое право участвовать в добровольном накопительном страховании, но не в рамках сегодняшней системы обязательного страхования.

При этом Конституционный Суд РФ посчитал, что законодатель может ввести добровольный компонент в систему обязательного пенсионного страхования взамен или наряду с тем, что имеет место на сегодняшний день, когда страховая и накопительная части пенсии формируются в принудительном порядке. Законодатель мог бы отказаться от обязательной накопительной части пенсии и заменить ее добровольной. Этот добровольный компонент существует и сейчас - только вовне обязательного пенсионного страхования, однако нет конституционных препятствий для его введения и в данную систему.

Что решил Конституционный Суд РФ в рамках рассмотрения этого дела?

- По идее нужно ставить вопрос о том, чтобы лишить всех права на накопительную часть пенсии за счет средств работодателя и фактически за счет недоимки в страховую часть пенсии от более молодых возрастных групп. Это было бы справедливо.

Но так вопрос не ставился, поэтому его в данном ракурсе Конституционный Суд РФ не рассматривал.

На сегодняшний день Конституционный Суд РФ подтвердил, что заявители имеют право направлять эти средства в негосударственные пенсионные фонды и что они вправе получить учтенные на их лицевых счетах деньги при достижении пенсионного возраста.

В рамках рассмотрения данного дела мы также приняли еще одно очень важное решение, которое упорно не замечает пресса: наши заявители, приобретя в пассивном варианте статус выгодоприобретателя, одновременно с этим приобрели определенные законные ожидания в отношении их будущей пенсии. Они могли рассчитывать на то, что в данной системе координат, в которую они изначально были поставлены, их накопительная часть пенсии будет увеличиваться и по достижении ими пенсионного возраста будет достаточно большой.

Именно эти законные ожидания не оправдались, поскольку государство отказалось от одной системы координат и ввело новую. Конституционный Суд РФ признал, что государство вправе это сделать, потому что в рамках пенсионной системы у людей появляются некие социально-экономические права, в отношении которых дискреция законодателя очень широкая, о чем говорят и международные пакты - например Пакт 1966 г. о социально-экономических правах, Европейская социальная хартия, многочисленные решения Европейского суда по правам человека и пр. Однако с указанными правами нельзя обращаться произвольно - вводить, отменять без компенсационных механизмов. Мы полагаем, что такое немотивированное лишение людей законных ожиданий в известной мере можно рассматривать как некое ущемление достоинства человека и противоречие ч. 1 ст. 21 Конституции РФ.

В связи с этим в своем Постановлении Конституционный Суд РФ говорит о том, что в идеале законодатель должен действовать таким образом: во-первых, указать на цели, которые побудили его принять данные изменения (что сделано не было); во-вторых, в ответ на лишение людей их законных ожиданий необходимо определить компенсационные механизмы, которые дали бы возможность людям продолжить участие в накопительной системе, например на добровольных началах. В принципе, именно это законодатель скоро собирается сделать - в первом чтении уже принят законопроект о софинансировании пенсионных накоплений, в соответствии с которым все возрастные группы будут иметь возможность открыть заново или разблокировать уже имеющиеся специальные индивидуальные накопительные счета и пополнять их за счет собственных средств при софинансировании государства, но без обязательного участия работодателя.

Это вполне логично. Но когда государство устанавливает, что в отношении любого работника работодателем платятся одинаковые отчисления, распределение которых уже идет преференциально, - тут с экономической точки зрения справедливости не наблюдается. Соответственно, когда законодатель сузил эту дифференциацию по возрасту, он придал данной системе более устойчивый характер, о чем мы и говорим в Постановлении.

На сегодняшний день на накопительных счетах скопилось более 100 миллиардов рублей, которые выведены за рамки действующей пенсионной системы и в ней не работают. К сожалению, во Внешэкономбанке эти деньги используются неэффективно еще и потому, что обесцениваются - проценты инфляции превышают банковские проценты. Получается, что государство не может гарантировать сохранности этих денег.

Таким образом, пенсионная система на сегодняшний день находится в кризисном состоянии. Конституционный Суд РФ в связи с этим указал законодателю направление, куда необходимо двигаться. В п. 2 Постановления говорится о том, что законодателю надлежит конкретизировать порядок продолжения участия работников в системе накопительного пенсионного страхования - при этом вполне приемлем вариант добровольного участия.

Существовало ли особое мнение кого-то из судей Конституционного Суда РФ?

- Нет, но при принятии решения некоторые судьи настаивали на признании неконституционными такого рода шагов законодателя. В итоге мы признали эти положения конституционными, но постольку-поскольку - как мы уже говорили, законодатель должен извещать о своих намерениях при введении данных изменений и вводить определенные компенсационные механизмы. Именно это мы и вменяем законодателю в вину и даем наказ исправить.

Конечно, теоретически было возможно построение другой конструкции - признать оспариваемые положения незаконными, поскольку вышеуказанных двух шагов законодателем не было сделано. Тем не менее большинство судей пришли к выводу, что в этом нет необходимости. Определенные отклонения от нормы в этой ситуации есть, но не в той степени, чтобы нам выразить наше решение в форме их неконституционности.

Означает ли данное Постановление Конституционного Суда РФ, что законодатель обязан будет в ближайшее время исправить свои ошибки и в какой именно срок?

- Несомненно, это так. Оспариваемые заявителями положения закона мы признали конституционными лишь при том условии, что законодатель продолжит процесс точной настройки пенсионной системы. Однако в этот раз Конституционный Суд РФ не стал устанавливать конкретный срок для принятия законодателем данных мер, учитывая переходный период - только что прошедшую смену состава Государственной Думы РФ и предстоящие выборы Президента РФ. Но принятие этих мер не должно растянуться - законодатель обязан исполнить решение Конституционного Суда РФ в разумный срок и принять закон, который должен нормализовать сегодняшнюю ситуацию.

Обсуждаемые вопросы очень непростые - их можно оценивать с экономических, нравственных позиций, но Конституционный Суд РФ работает в системе конституционно-правовых координат и с этой точки зрения и оценивает данную материю. К тому же наш законодатель решает вопросы, которые в странах с нормальной экономикой никогда не решались - обусловленные переходом от социализма к капитализму. Поэтому часто приходится действовать экспериментальным путем, идти на ощупь. В данном случае речь идет о смене системы бюджетного пенсионного обеспечения, свойственной социализму, на систему страхового обеспечения. При этом понятно, что невозможно уснуть вечером при одной системе и проснуться утром при совершенно новой. Необходим переходный период, апробирование разных схем, в случае если они не работают - их исправление. Законодатель вступает именно на такой путь - при этом он не должен себе позволять метаться из одной крайности в другую и нарушать права каких-либо категорий граждан.

Интервью провела Наталья Шиняева,

руководитель отдела "Отрасли права" "ЭЖ-Юрист"

------------------------------------------------------------------

Название документа