Всеобщая декларация прав человека и другие универсальные международные акты о защите права собственности
(Савельева Е. Г.) ("Международное публичное и частное право", 2013, N 4) Текст документаВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ДРУГИЕ УНИВЕРСАЛЬНЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ О ЗАЩИТЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ <*>
Е. Г. САВЕЛЬЕВА
-------------------------------- <*> Savel'eva E. G. Universal declaration of human rights and other universal international documents on the property right protection.
Савельева Елена Геннадьевна, аспирант кафедры международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел России, ведущий специалист Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области.
В статье рассматриваются основные действующие международные акты, содержащие положения о защите права собственности, раскрывается механизм защиты права собственности на универсальном уровне. Осуществляется анализ практики Комитета ООН по правам человека, касающейся рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушение права собственности в результате нарушений прав человека, закрепленных в Международном пакте о гражданских и политических правах.
Ключевые слова: защита права собственности, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Комитет по правам человека ООН.
The article deals with the major existing international documents containing property right protection provisions and describes the mechanism for the property right protection at the universal level. It provides an assessment of the UN Human rights committee practice concerning the consideration of individual complaints in connection with infringement of property rights resulting from violations of human rights as provided for by the International covenant on civil and political rights.
Key words: property right protection, Universal declaration of human rights, International covenant on civil and political rights, UN human rights committee.
Основные международные акты, содержащие положения о защите права собственности, и практика их применения и толкования международными органами по защите прав человека классифицируются в зависимости от сферы действия на универсальные и региональные. Сравнительное исследование аспектов регулирования и защиты права собственности на универсальном и региональном уровнях позволяют выделить некоторые их особенности и проследить эволюцию защиты права собственности в международном праве. Особый интерес для науки международного права с точки зрения автора представляет тот факт, что право собственности, несмотря на свой комплексный характер, сочетающий публично - и частноправовые начала, является признанным в международном публичном праве и всем международным сообществом институтом отрасли международного права "Право прав человека" и подлежит защите международными органами. Об этом свидетельствуют действующие нормы международного права о защите права собственности универсального характера и нормы международных договорных органов. Первым универсальным международным документом, содержащим отдельное положение, посвященное защите права собственности, стала Всеобщая декларация прав человека и основных свобод 1948 г. <1>. Так, ст. 17 Декларации предусматривает: -------------------------------- <1> См.: Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 1997. С. 41.
"1. Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими. 2. Никто не должен быть произвольно лишен своего имущества". Следует отметить тот факт, что в первоначальном проекте Декларации, подготовленном канадским юристом Джоном Хамфри, норма о праве собственности имела совершенно иное по сравнению с современной нормой содержание. А именно: в ней признавалось, что "каждый человек имеет право владеть имуществом в соответствии с законами страны, в которой данное имущество находится" <2>. Таким образом, в предложенном тексте нормы о праве собственности его защита подчинялась законам страны нахождения имущества, не имея, по сути, протекции со стороны международного права, что было связано, видимо, с неготовностью признать право собственности неотъемлемой частью всей системы "естественных" прав человека. Кроме того, в отличие от предшествующих проектов, окончательный текст ст. 17 Декларации не содержит какого-либо упоминания об ограничениях права собственности <3>, но и не провозглашает право собственности в качестве абсолютного права человека, поскольку в соответствии с нормой лишение собственности допускается, за исключением произвольных случаев такого лишения. -------------------------------- <2> URL: http://museum. udhr1948.org/ node/62. <3> См.: Alfresson G. and Eide A. The Universal Declaration of Human Rights: A Common Standard of Achievement. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1999. P. 364.
Противоречивость подходов разработчиков проекта Декларации к содержанию нормы о собственности объясняется, по мнению автора, существовавшим в середине XX в. идеологическим расколом, вызванным холодной войной между СССР и его союзниками, с одной стороны, и США и их союзниками - с другой. Поэтому выработанные государствами положения ст. 17 Декларации "можно рассматривать как компромисс между сторонниками частной капиталистической и коллективной социалистической собственности" <4>, которая была завуалирована за правом каждого на владение имуществом "совместно с другими". -------------------------------- <4> Мингазова И. В. Право собственности в международном праве. М., 2007. С. 61.
Следует отметить, что право собственности как право человека было предусмотрено не только общепризнанными нормами Всеобщей декларации, но и нормами международных договоров. Так, тремя годами позже после принятия Всеобщей декларации, в 1951 г., была принята Конвенция о статусе беженцев <5>, которая в ст. 13 провозгласила для беженцев, "возможно, более благоприятное положение и во всяком случае не менее благоприятное, чем то, каким при таких же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества". В комментариях к Конвенции о статусе беженцев, опубликованных отделом международной защиты Управления верховного комиссара по делам беженцев в 1997 г., отмечается, что "право на получение компенсации в случае экспроприации или национализации является правом, непосредственно связанным с закрепленным в Конвенции правом на приобретение движимого и недвижимого имущества" <6>. Интересным с точки зрения защиты права собственности беженцев представляется и то, что норма ст. 13 Конвенции, основанная на "принципе наиболее благоприятствуемой нации", не оговаривает условия "приобретения движимого и недвижимого имущества" беженцами, исходя из возможного существования "принципа взаимности" в отношениях между государствами. Используя этот принцип, государство может законодательно ограничить право беженцев на приобретение имущества и предоставить это право исключительно на основе взаимности. По мнению некоторых авторов, "право беженцев на приобретение движимого и недвижимого имущества относится к минимальным стандартам прав беженцев и, поскольку оно имеет закрепление в нормах международного права, не может быть ограничено на основе принципа взаимности" <7>. -------------------------------- <5> Принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с Резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. <6> Commentary on the Refugee Convention 1951. Articles 2 - 11, 13 - 37 / Published by the Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997. Article 13, I B. URL: http://www. unhcr. org/ 3d4ab5fb9.pdf. <7> Fachim A. B. Expropriation and International Law. British Year Book of International Law, 1952. P. 168. URL: http://archive. org/ stream/ diplomaticprotec00borcuoft/ diplomaticpro - tec00borcuoft_djvu. txt.
Аналогичную норму, предоставляющую апатридам более благоприятное положение, "чем то, каким при тех же обстоятельствах пользуются иностранцы" в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества, содержит Конвенция о статусе апатридов 1954 г. <8> (ст. 13). -------------------------------- <8> Принята 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с Резолюцией 526 А (XVII) Экономического и Социального Совета ООН от 26 апреля 1954 г.
Примечательно, что в свете принятых норм о защите права собственности ни Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <9>, ни Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <10> не содержат специальной нормы о собственности. Как известно, вступление в силу пактов ни в коей мере не уменьшило общепризнанного значения Всеобщей декларации, наоборот, международные пакты придали Декларации новую силу, закрепив действующий механизм для реализации провозглашенных в ней прав и свобод. Отсутствие в пактах нормы о праве собственности ни коем случае не рассматривается как отказ от этого права, а скорее всего, является следствием антагонизма между идеологией стран Запада и Востока, Севера и Юга <11>. Кроме того, среди юристов-международников существует мнение, в соответствии с которым "невключение" нормы о праве собственности в тексты международных пактов расценивается как попытка ООН включить ее в более широкую категорию - "право наций и народов" <12>. Изучение текстов проектов международных пактов по правам человека позволяет сделать вывод о существовавшем стремлении разработчиков пактов зафиксировать в них норму о праве собственности. Это отражено в комментариях к текстам проектов международных пактов по правам человека, подготовленных Генеральным секретарем ООН на десятой сессии Генеральной Ассамблеи в 1955 г. <13>. В комментариях особо отмечается, что "вопрос о включении или невключении нормы о праве собственности был предметом многочисленных дискуссий. Согласие относительно текста нормы (...) не было достигнуто". Тем не менее "право человека владеть имуществом не оспаривается", оно признается. Более того, "провозглашение права собственности во Всеобщей декларации прав человека и основных свобод является достаточным" для того, чтобы государства самостоятельно разрабатывали подробные положения о защите права собственности. -------------------------------- <9> Принят Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. <10> Принят Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. <11> См.: Golay C. and Cismas L. Legal Opinion: The Right to Property from a Human Rights Perspective. International Centre for Human Rights and Democratic Development. 2010. P. 3. URL: http://www. dd-rd. ca/ site/_PDF/ publications/ humanright-en. pdf. <12> См.: Sudre Frederic. Droit International et europeen des droits de l'Homme. Paris: Presses Universitaires, 1999. P. 289. <13> См.: Annotations on the text of the draft International Covenants on Human Rights. 1995. UN Doc. A/2929. Chapter VI. § 195 - 212.
В связи с отсутствием нормы о защите права собственности в международных пактах по правам человека вполне логичным будет вопрос о том, каков механизм защиты права собственности в системе органов ООН. Международным договорным органом, осуществляющим контроль за исполнением Международного пакта о гражданских и политических правах, является Комитет по правам человека ООН. В практике Комитета было уже немало рассматриваемых им жалоб, в которых заявители, пытаясь защитить фактически свое право собственности, обращались в Комитет за защитой в связи с нарушением ст. 14 Пакта о праве на справедливое судебное разбирательство, ст. 26 - о недискриминации, ст. 27 - о правах меньшинств, поскольку эти статьи имеют, во-первых, прямое закрепление в Пакте, во-вторых, достаточно четкие формулировки для того, чтобы Комитет смог дать подробные рекомендации государству-нарушителю по восстановлению заявителя в его правах. Вместе с тем, как показывает практика, "Комитет по правам человека ООН неохотно рассматривает жалобы непосредственно на нарушение права собственности" <14>. -------------------------------- <14> , Banning T. Universal and Regional Human Rights Protection: Cases and Commentaries. San Jose, 2004. P. 421. URL: http://www. hrc. upeace. org/ files/ universal%20and% 20regional%20human% 20rights%20protection. pdf.
Так, например, Комитет неоднократно рассматривал обращения и высказывал свои соображения в отношении неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства <15>. Классическим примером является ряд рассмотренных Комитетом жалоб заявителей, которые, будучи натурализованными гражданами США, родились в Чехии и, после оставления страны своего происхождения, были лишены находящейся на территории Чехии недвижимости и другого имущества путем его конфискации в соответствии с чешским законодательством. Во всех подобных случаях Комитет признает нарушение государством ст. 26 Пакта о недискриминации, отмечая при этом, что "предусмотренное законом требование о гражданстве в качестве необходимого условия возвращения ранее конфискованной властями собственности является признаком произвольного и дискриминационного различия между лицами, которые в равной степени явились жертвами конфискации" <16>. -------------------------------- <15> См.: "Юнглингова против Чешской Республики", Сообщение Комитета по правам человека N 1563/2007, 8 декабря 2011 г., Соображения, принятые 24 октября 2011 г.; "Амундсон против Чешской Республики", Сообщение Комитета по правам человека N 1508/2006, Соображения, принятые 17 марта 2009 г.; "Д. В. и Х. В. против Чешской Республики", Сообщение Комитета по правам человека N 1848/2008, решение, принятое 23 июля 2012 г. <16> "Де фур Вальдероде против Чешской Республики", Сообщение Комитета по правам человека N 747/1997, Соображения, принятые 30 октября 2001 г., п. 8.3 - 8.4.
Право коренных народов на владение и пользование принадлежащими им территориями и находящимися на них природными ресурсами защищается Комитетом путем расширительного толкования нормы ст. 27 Пакта. Всеобъемлющий подход Комитета к понятию "культура", которой "пользуются представители этнических, религиозных и языковых меньшинств" в соответствии со ст. 27 Пакта, подразумевает ее широкое понимание, в том числе как "особенного жизненного уклада, связанного с использованием земельных ресурсов, принадлежащих коренным народам" <17>. В деле "Бернард Оминаяк и племя озера Лубикон против Канады" Комитет пришел к выводу, что защищаемые заявителями права относятся к правам меньшинств, и признал нарушение ст. 27 Пакта в связи с тем, что осуществляемая государством "продажа лицензий на разведку и добычу нефти и газа на территории малой народности стала причиной лишения средств к ее существованию и права на самоопределение" <18>. -------------------------------- <17> Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and Environment. 14 - 16 January 2002. Geneva: Background Paper. N 2. URL: http://www2.ohchr. org/ english/issues/ environment/ environ/bp2.php. <18> Bernard Ominayak and the Lubikon Band v. Canada. Communication N 167/1984, Decisions of the Human Rights Committee, UN Doc. CCPR/C/38/D/167/1984 (1990), § 29.1, 33.
Специальная норма, предусматривающая "право коренных народов владеть землями, которые они традиционно занимают", была принята позднее, в 1989 г., получив закрепление в Конвенции МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах <19>. -------------------------------- <19> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1957 - 1990 годы. Т. 2. Международное бюро труда. Женева, 1991.
Отдельные положения о праве собственности предусматриваются и в других международных актах по правам человека универсального характера. Статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. <20> включает обязательство государств-участников "запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом" в отношении осуществления в том числе "права на владение имуществом, как единолично, так и совместно с другими", воспроизводя, по сути, норму Всеобщей декларации прав человека и основных свобод о праве собственности. Международная конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. <21> в ст. 15 (2) и ст. 16 (1) (h) провозглашает "равные права женщин и мужчин при заключении договоров и управлении имуществом", а также "одинаковые права супругов в отношении владения, приобретения, управления, пользования и распоряжения имуществом". В ст. 15 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. <22> делается акцент на невозможности произвольного лишения собственности и предусматривается право на "справедливую и надлежащую компенсацию" в случае экспроприации имущества. Право человека владеть имуществом провозглашено в ряде деклараций ООН, таких как Декларация социального прогресса и развития 1969 г. <23> и Декларация о правах инвалидов 1975 г. <24>. -------------------------------- <20> См.: United Nations, Treaty Series. Vol. 660. P. 240 - 266. <21> См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН, 34-я сессия. Дополнение N 46. С. 250 - 254. <22> Принята Резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г. <23> Принята Резолюцией 2542 (XXIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1969 г. <24> Принята Резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1975 г.
Краткий обзор положений универсальных международных актов о праве собственности позволяет сложить общее представление о механизме регулирования и защиты права собственности в системе ООН. Несмотря на кажущуюся недостаточную степень урегулированности права собственности в международных актах универсального характера, по сравнению с региональными, действующие нормы о праве собственности не только стали основой в области регулирования и защиты права собственности в международном праве, но и дали толчок развитию института права собственности на региональном уровне, стали служить фактором совершенствования соответствующих норм на национальном уровне. Применительно к Российской Федерации трудности, связанные с защитой права собственности, тоже можно и необходимо разрешать, принимая во внимание существующую практику органов по защите прав человека системы ООН. Так, на сегодняшний день актуальным остается вопрос компенсации ущерба российским гражданам, покинувшим Абхазию во время грузино-абхазской войны и оставившим свое движимое и недвижимое имущество на территории Абхазии. Вновь созданная в связи с этим комиссия по защите имущественных прав граждан России в Абхазии, первое заседание которой состоялось в июле 2012 г., по своей сути выступает последней инстанцией на национальном уровне для защиты имущественных прав граждан России. Тот факт, что большая часть решений комиссии принимается не в пользу заявителей, свидетельствует, по мнению автора, о противостоянии абхазских властей возможности возвращения в Абхазию этнических грузин, имеющих российские паспорта. Такие причины являются, с одной стороны, политически обоснованными, но с другой - противоречат нормам Международного билля о правах человека и практике органов по защите прав человека системы ООН, поскольку раскрывают дискриминационное отношение по признаку этнической принадлежности. Рассмотренные выше соображения Комитета по правам человека ООН, в которых Комитет пришел к выводу о неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства, будучи не обязательными для исполнения, тем не менее могут быть использованы как основание для принятия адекватного решения, соответствующего нормам национального и международного права.
------------------------------------------------------------------
Название документа