Историко-методологические аспекты развития правового регулирования поставки продукции для государственных нужд в России
(Щербаков В. А.) ("Российский следователь", 2008, N 5) Текст документаИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В РОССИИ
В. А. ЩЕРБАКОВ
Щербаков В. А., аспирант III курса кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В силу геополитических и климатических условий развития страны государство как общественный институт играло и играет в России значительную роль как субъект права, экономики и общественной жизни. В связи с этим существенное значение приобретают вопросы правовой конструкции государственного заказа и поставок товаров, работ и услуг (далее - продукции) для государственных нужд с учетом богатого исторического опыта. Для российского законодателя традиционно характерно особое внимание к регулированию правоотношений, связанных с поставкой продукции для удовлетворения нужд государства. Правовое регулирование отношений по государственному заказу имело специфику своего развития в условиях дореволюционного и советского законодательства. Это было обусловлено соответствующей политико-экономической доктриной различных исторических периодов развития России. Сопоставляя нормы разных исторических эпох, можно увидеть преемственность между современным законодательством и законодательством различных этапов развития Российского государства. Особый интерес вызывает законодательство в области государственных закупок дореволюционного периода. Это связано с тем, что экономическая модель развития общества того времени схожа с современной. Многие решения юристов Российской империи с успехом используются и в современном отечественном праве. Исторические документы свидетельствуют о том, что первый государственный акт, связанный с обеспечением государственных нужд, появился еще во времена правления царя Алексея Михайловича - 7 июля 1654 г. был подписан Указ о "подрядной цене" на доставку в Смоленск муки и сухарей <1>. Сделки, связанные с поставкой продукции для государственных нужд, заключались в России "с самых древних времен... но особое важное значение они получили в государственной экономии и законодательстве со времен Петра Великого" <2>. -------------------------------- <1> См.: Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005. С. 11. <2> Победоносцев К. П. Курс гражданского права: В трех томах. Т. 3. М., 2003. С. 403.
Примечательно, что еще во времена Петра Великого в России было создано специальное ведомство - Канцелярия подрядных дел, которое занималось вопросами поставок продукции для государственных нужд и подчинялось Камер-коллегии. Для сравнения: в Великобритании аналогичный орган, обеспечивающий интересы короны в колониях Британской империи, - "Краун Эйдженс", был создан почти на век позднее, лишь в 1833 г. <3>. -------------------------------- <3> См.: Ткаченко Д., Горбачев М. О. Т.К. АТ. - Особая Техника Клиентской Аттракции. М.: Вершина, 2007. С. 16.
Законодательство XVII - XIX столетий было насыщено постановлениями и указами, посвященными этому вопросу. Однако мы рассмотрим лишь некоторые, наиболее примечательные из них. Отметим, что первый акт в сфере государственных поставок, подписанный в 1654 г., - указ о "подрядной цене" на доставку в Смоленск продовольствия - всего лишь предтеча конкурсным торгам и другим современным способам отбора поставщиков для госнужд. В указе царя устанавливалась твердая цена за перевоз соответствующей величины груза (считали в кулях, возах и др.) и розничная цена, по которой государство приобретало товар. Купцы, согласившиеся на такую сделку с государством, освобождались от всех пошлин по перевозу данного груза. Примечательно, что указ не устанавливал никаких норм, связанных со срывом государственной поставки. В то время "судили по старине", т. е. действовало правило прецедента <4>. Этот указ важен тем, что государство совершило переход от принудительного изъятия собственности (сбор дани) к экономически более выгодному для населения выкупу необходимых товаров. -------------------------------- <4> См.: Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Указ. соч. С. 11.
Фундаментальную основу регулирования закупок для государственных нужд положила законотворческая деятельность императора Петра I. Этому способствовала военная активность Российского государства. Петр I для ведения активной военной и политической деятельности был вынужден пойти на усиление внутригосударственной политики, в том числе в сфере обеспечения значительно возросших в то время госнужд. Государство предприняло новые шаги к освоению территории страны для выявления ранее неразведанных ресурсов. Так, при активной поддержке государства были созданы крупные заводы по переработке уральских руд в целях поставки металла для государственных нужд. В области отбора поставщиков государство применило новый для того периода метод - публичный конкурс. Для привлечения большего количества претендентов был использован специальный, публичный, способ их оповещения о грядущих конкурсах - объявления вывешивались на городских воротах, и таким образом каждое заинтересованное лицо имело возможность быть в курсе дела. Здесь же вывешивались объявления об устанавливаемых льготах исполнителям государственного заказа <5>. За неисполнение государственного заказа подрядчиком впервые были введены меры государственного принуждения в виде специальных пеней, которые брались и с самого исполнителя, и с его поручителя, при этом размер штрафа определялся лично царем (за утрату или порчу военных припасов подрядчик штрафовался в размере двойной цены всего подряда) <6>. -------------------------------- <5> См.: Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Указ. соч. С. 13. <6> См.: Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Указ. соч. С. 14.
В последующие годы и во времена разных правителей законодательство в области государственных закупок совершенствовалось. В 1775 г. Екатерина II подписала акт "Учреждение о губерниях", который в ст. 118 содержал нормы о контрактах "по подряду, поставкам и откупах". Теперь проведением торгов занималась Казенная палата, которая заключала контракты на сумму до 10000 рублей и на срок не более четырех лет. Контракты на более солидную сумму и на более продолжительный срок рассматривались непосредственно императрицей. Примечательно, что контракты должны были соблюдаться даже в том случае, если они были заключены с нарушением законодательства и с "казенным ущербом", так как они все подписывались самой Екатериной II. Казенные убытки, полученные вследствие таких договоров, взыскивались непосредственно с членов Казенной палаты, которые и считались виновниками таких просчетов (отметим, что виновные иногда несли не только имущественный ущерб, но и ссылались в необжитые места на долгий период либо "навечно"). По нашему мнению, правовая норма, по которой за "ущерб казне" при исполнении госконтракта отвечает и государственная отборочная комиссия, может с успехом использоваться в настоящее время. В период правления императора Александра I в 1802 г. был введен "Устав о провианте для продовольствия войск". Данный документ предписывал применять "справочные цены" при заключении государственных заказов. Устав также содержал детальный механизм сбора информации для вычисления цен. Проводился подробный анализ цен на хлеб по губерниям, устанавливались наибольшая, средняя и меньшая цена. На торгах рекомендовалось "стартовать" с меньшей цены, а покупать по наибольшей цене запрещалось. Этот ценный, на наш взгляд, опыт (ведение статистики цен и доведение вытекающих из нее рекомендаций до госзакупщиков) необходимо использовать и в настоящее время. В 1830 г. императором Николаем I был подписан основополагающий акт, отменивший прежние разрозненные и часто противоречащие друг другу инструкции. Документ представлял собой единое и подробное руководство для государственного чиновника в области проведения государственных закупок. Нормы "Положения об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам", составленные лично Николаем I, с некоторыми изменениями действовали вплоть до Октябрьской революции. Примечательно, что в период правления Николая I в 1845 г. был принят и первый Уголовный кодекс России - "Уложение о наказаниях уголовных и исправительных". Этот акт уже тогда содержал специальные статьи, предусматривавшие наказания за должностные преступления государственных служащих в сфере государственных закупок (например, за участие госслужащих в казенных подрядах "через жен, детей и других подставных лиц", за "преждевременное вскрытие запечатанных объявлений", за "склонение" некоторых претендентов не участвовать в торгах <7> и др.). -------------------------------- <7> См.: Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Указ. соч. С. 36.
Следует отметить, что значительная часть норм русского права (а значит, и норм актов Николая I) в области поставок для государственных нужд была воспринята современным законодателем России. Дореволюционное законодательство было направлено как на традиционное в данном вопросе соблюдение интересов государства (с тем, чтобы не допустить "убытков в казне и злоупотреблений"), так и на активное привлечение предпринимателей к участию в обеспечении интересов государства. Уже в то время было принято привлекать частную инициативу в решении этого вопроса посредством "пособий" (различных видов помощи), льгот и поддержки "мелких промыслов" (т. е. малого предпринимательства) "в состязании с крупными капиталистами в подрядном деле". Современный российский законодатель также оказывает поддержку малому предпринимательству в сфере госзаказа. В частности, в ст. 15 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <8> закреплено правило об обязанности госзаказчиков размещать государственные заказы на малых предприятиях в размере 10 - 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг. Однако, если поставки касаются нужд обороны и безопасности страны, госзаказчики могут и не привлекать субъекты малого предпринимательства. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.
Государственные органы Российской империи предоставляли различные так называемые пособия (помощь) подрядчикам. Например, разновидностью пособия был "задаток", который представлял собой авансовую выплату в пределах некоторой доли от договорной платы. Примечательно, что на выделенные задатки не накладывались проценты даже в случае неисполнения подрядчиком своих обязанностей. Подрядчикам оказывалась и иная помощь, не только деньгами - им выдавались материалы, инструменты, отводились места под склады, им оказывали услуги специалисты различных областей <9>. Этот ценный опыт, к сожалению, не используется сегодня. -------------------------------- <9> См.: Победоносцев К. П. Указ. соч. С. 406.
Законодательством дореволюционного периода устанавливались ограничения на участие в "подрядном деле" для некоторых категорий лиц, например для предпринимателей, которые в соответствии с судебным приговором были признаны виновными в неисполнении "договора с казной". Запрещалось участвовать также в торгах чиновникам и "выборным от купечества членам" из тех мест, где располагались казенные предприятия или проводились торги, а также членам их семей <10>. -------------------------------- <10> См.: Победоносцев К. П. Указ. соч. С. 405.
В русском праве существовала возможность заключения "оптового" подряда, рассчитанного на одного подрядчика в полном объеме, или "раздробительного" - с разделением одного крупного подряда на несколько более мелких, к которым привлекались разные подрядчики. В случае если один из указанных видов подряда не имел успеха на торгах, законом разрешалось переходить к другому виду <11>. -------------------------------- <11> См.: Победоносцев К. П. Указ. соч. С. 408.
Советское законодательство в силу иной экономической модели развития государства восприняло лишь отдельные дореволюционные нормы. После социалистической революции в начальный период становления советского государства продукция распределялась в централизованном порядке. В период иностранной интервенции и Гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени свернуты и применялась система принудительной продразверстки. В это время специальные нормативные акты, регулирующие договорные отношения, не издавались. Бурное развитие товарно-денежных отношений началось в период нэпа. В сфере регулирования государственных закупок было издано утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР Положение о государственных подрядах и поставках (от 30 сентября 1921 г.). После введения в действие ГК РСФСР было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках (от 27 июня 1923 г.) <12>. Этот нормативно-правовой акт в целях защиты интересов государства устанавливал особые правила по поставкам с участием госзаказчика <13>. -------------------------------- <12> Собр. узак. 1923. N 88. Ст. 851. <13> См.: Гражданское право: В двух томах. Т. 2. Полутом 1: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2002. С. 296.
Менее чем через полтора месяца СНК СССР утвердил Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки (от 7 августа 1923 г.). Примечательно, что эта Инструкция в основном воспроизводила дореволюционные правила о проведении торгов. Публичные торги проводились тремя способами: путем объявления условий "изустно", в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги). Торги проводились особой торговой комиссией, состоявшей не менее чем из трех человек. Комиссия вела протокол торгов, составляла "торговый лист". Если по окончании торгов комиссия признавала, что торги не выгодны государству, она настаивала на проведении "переторжки" (т. е. договор по таким результатам не заключался), которая, как и до 1917 г., назначалась через три дня, и в них участвовали как первоначальные участники, так и новые. Этот пример иллюстрирует восприятие молодым советским гражданским правом ряда традиционных и существенных норм дореволюционного права. С фактическим сворачиванием нэпа вместо договоров стали утверждаться плановые акты, выдаваемые в централизованном порядке. Централизованная система планирования и распределения продукции установилась на долгие годы. Она была ликвидирована Постановлением Совмина РСФСР от 23 октября 1991 г. N 558 "Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году". Возврат к торгам как к способу размещения заказов государства на поставку товаров получил дальнейшее развитие в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", который утратил силу с принятием Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <14>, который был отменен действующим сегодня Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". -------------------------------- <14> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
Отметим, что исторический опыт нормотворчества неоднозначно повлиял на современное законодательство. Ряд положений получили развитие в соответствии с новыми экономическими условиями. Однако некоторые полезные наработки не были использованы современным законодателем, и это, на наш взгляд, является упущением. Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными закупками. Весь этот ценный опыт должен быть рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
Название документа