Ликвидация некоммерческих организаций в РФ: проблемы правового регулирования
(Кожевников О. А.) ("Цивилист", 2008, N 1) Текст документаЛИКВИДАЦИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
О. А. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников Олег Александрович, кандидат юридических наук, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе администрации г. Екатеринбурга.
По гражданскому законодательству ликвидация, т. е. прекращение деятельности юридического лица без осуществления правопреемства, может состояться как по решению участников или уполномоченного ими органа, так и независимо от воли участников при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований. В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> некоммерческая организация может быть ликвидирована на основании и в порядке, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145 (с послед. изм.).
Так, например, решение о ликвидации фонда может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц в случае, если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом. В соответствии с п. 3 ст. 61 ГК РФ требование о принудительной ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом. Федеральным законом "О некоммерческих организациях" определен круг субъектов, которые могут потребовать принудительной ликвидации некоммерческой организации. Это прокурор соответствующего субъекта Российской Федерации и Федеральная регистрационная служба РФ или ее территориальный орган. Иные органы и должностные лица, в том числе нижестоящие прокуроры, таким правом не обладают. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <2> основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются: -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (с послед. изм.).
- нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; - неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям; - неустранение в срок, установленный Федеральной регистрационной службой РФ или ее территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения. Структурные подразделения - организации, отделения общественного объединения - ликвидируются в случае ликвидации соответствующего общественного объединения. Заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ или Федеральной регистрационной службой РФ. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или соответствующим территориальным органом Федеральной регистрационной службы РФ. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Общественное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031 (с послед. изм.).
В соответствии со ст. 41 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <4> политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа - съезда либо по решению Верховного Суда РФ. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950 (с послед. изм.).
По решению Верховного Суда РФ политическая партия может быть ликвидирована в случае: а) невыполнения требований п. п. 4 и 5 ст. 9 Федерального закона "О политических партиях"; б) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии; в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37 Федерального закона "О политических партиях"; г) отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации; д) отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного п. 2 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях"; е) неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в Федеральную регистрационную службу РФ обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях. По нашему мнению, следует обратить внимание на "абстрактность" и несогласованность некоторых формулировок Федерального закона "О политических партиях", регламентирующих вопросы ликвидации политических партий. На данную проблему впервые обратил внимание судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, выражая свое особое мнение по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 3, 16 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" <5>. -------------------------------- <5> См.: Постановление КС РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.
Правовое регулирование отношений, возникающих при ликвидации партий, осуществляемое на основании ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях", серьезно отличается от положений, содержащихся в п. 3 ст. 41 Федерального закона "О политических партиях". Первый Закон регламентирует разовую (ad hoc) ликвидацию партий в преддверии выборов в Государственную Думу 2007 г. Это ликвидация партий, не имеющих по состоянию на 1 января 2006 г. необходимого числа членов политической партии, предусмотренного п. 2 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях". Второй регламентирует текущую обычную ликвидацию, которая будет осуществляться на последующий после 1 января 2006 г. период деятельности партий. В последнем случае норма сконструирована принципиально иначе. В ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. указан момент, с какого отсутствие необходимого числа членов партии является основанием для обращения уполномоченного органа в Верховный Суд РФ с заявлением о ликвидации партии. В ст. 41 Федерального закона "О политических партиях", устанавливающей обычный порядок ликвидации партий, не указан момент, с которого отсутствие необходимой численности может служить основанием для обращения уполномоченного органа в Верховный Суд РФ с заявлением о ликвидации партии; Верховный Суд не связан датой отсчета в определении численности членов партии и, соответственно, должен ее устанавливать на момент рассмотрения дела в суде, а не на момент проведения проверок регистрирующим органом. В ст. 41 Федерального закона "О политических партиях" не предусматривается возможность преобразования партии в общественное объединение иной организационно-правовой формы в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях". Закон не устанавливает и срок, в течение которого политическая партия может быть преобразована в общественное объединение. В этой статье полномочие Верховного Суда РФ по ликвидации политической партии сформулировано как дискреционное (суд может ликвидировать политическую партию, а может и не ликвидировать). При этом необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, обоснованную им в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 14-П <6> "По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А. Б. Борисова, ЗАО "Медиа-Мост" и ЗАО "Московская Независимая Вещательная Корпорация", в соответствии с которой ликвидация юридического лица, т. е. его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства, не означает, что данная санкция может применяться по одному лишь формальному основанию. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3102.
Норма ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. фактически снимает возможность дискреции суда, жестко предписывая, что политическая партия подлежит ликвидации в случае невыполнения двух требований - либо преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы, либо самоликвидироваться. Еще одним из спорных моментов в правовом регулировании оснований и порядка ликвидации политической партии, о котором впервые сказал С. А. Авакьян и привел свои выводы на Международной научной конференции "Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения", состоявшейся с 28 марта по 1 апреля 2007 г., является ликвидация политической партии по решению районного суда согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и ст. ст. 23, 24, 25, 26 и 27 ГПК РФ. Поводом для рассмотрения и научной полемики вновь обнаружившегося основания для ликвидации политической партии стало решение в сентябре 2004 г. Президиума Московского областного суда по надзорной жалобе Министерства юстиции РФ по иску Министерства юстиции РФ к Всероссийской политической партии "За Русь Святую" о ликвидации в связи с допущенными при ее создании нарушениями закона. Президиум Московского областного суда отменил Определение Люберецкого городского суда от 27 октября 2003 г. по данному спору и, как бы это ни показалось странным, направил дело на рассмотрение в... тот же Люберецкий городской суд. Президиум Московского областного суда в мотивировочной части своего решения сослался на п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 25 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которым регистрирующий орган, в данном случае Министерство юстиции РФ, вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Данные дела согласно ГПК РФ (ст. ст. 23, 24, 25, 26 и 27) подсудны районному суду. При этом Президиум Московского областного суда в своем Постановлении ориентировался на то, что перечень случаев, когда политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ, прямо не содержит вышеприведенного основания. По мнению профессора С. А. Авакьяна, приведенное судебное решение может создать опасный прецедент, когда политическая партия может быть ликвидирована по решению районного суда. Любому практикующему юристу известно, какое влияние решения вышестоящих судов оказывают на нижестоящие. В большинстве государств политическая партия может быть принудительно ликвидирована только по решению Верховного Суда (Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина) или Конституционного Суда (Армения, Германия, Хорватия), либо иными специальными конституционными судебными органами (например, Высшая судебная палата в Республике Молдова). И ни о каком районном суде и речи не идет. В качестве "ненормальности" данного состояния судебной практики Г. Н. Митин указывает на следующее: "Проблема лежит в неправильном понимании самого факта государственной регистрации политической партии. В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О политических партиях" с момента государственной регистрации политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица. То есть государственная регистрация политической партии предоставляет ей несколько больший статус, чем статус юридического лица, на что указывает союз "в том числе", имеющий значение присоединения, включения. Статус юридического лица необходим политической партии в целях материального обеспечения ее деятельности, для достижения ее основных целей и задач. Гражданское законодательство не предусматривает иного статуса, кроме юридического лица, для политических партий. Этот статус носит обеспечительный характер, более того, он неотделим от других прав политической партии, которые не включаются в статус юридического лица. Таким образом, государственная регистрация политической партии влечет за собой получение не просто статуса юридического лица, но комплексного статуса политической партии, включающего статус юридического лица в качестве одного из элементов такого статуса. Поэтому само понятие ликвидации политической партии как юридического лица - абсурд. Следует также отметить, что нормы Закона о политических партиях имеют приоритет перед нормами Закона о государственной регистрации. Это закреплено в п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях: политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации с учетом установленного Законом о политических партиях специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений; и в ст. 10 Закона о государственной регистрации: федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Нормы Закона о государственной регистрации распространяются только на сроки и порядок процедуры государственной регистрации политической партии, поскольку все остальные вопросы детально урегулированы Законом о политических партиях" <7>. -------------------------------- <7> Митин Г. Н. Ошибочное понимание Закона о политических партиях // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13. С. 13 - 14.
Позволим себе не согласиться с приведенной позицией и защитить мотивировочную часть судебных решений судов общей юрисдикции. В соответствии со ст. ст. 1, 2 Федерального закона "О политических партиях" предметом регулирования Закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в РФ; право граждан РФ на объединение в политические партии включает право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий. Статья 3 Федерального закона "О политических партиях" дает понятие политической партии как общественного объединения, созданного в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Таким образом, основная цель политической партии - это обеспечение участия граждан в политической жизни общества, т. е. выполнение публичных функций; данные функции несколько отличаются от функций юридического лица, закрепленных Гражданским кодексом РФ. Необоснованно, на наш взгляд, выявление приоритета норм Федерального закона "О политических партиях" над нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", поскольку в ст. 4 Федерального закона "О политических партиях" указывается, что деятельность политических партий основывается на Конституции РФ и регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Таким образом, само законодательство о политических партиях не называет приоритета одного закона перед другим. Пункт 2 ст. 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которому регистрирующий орган вправе обратиться в соответствующий суд с требованием ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, по существу являются требованиями не о ликвидации политической партии в том смысле, в котором это предусмотрено ст. 27 ГПК РФ и Федеральным законом "О политических партиях". Например, по данному основанию может быть ликвидирована политическая партия, если позже будет установлено, что в регистрирующий орган представлены документы, не соответствующие действительности. Указанные требования в силу ст. 24 ГПК РФ подлежат рассмотрению в соответствующем районном суде, куда уполномоченный государственный орган не лишен возможности обратиться с заявлением о ликвидации политической партии. К подсудности Верховного Суда РФ отнесены лишь дела о ликвидации политических партий по основаниям, установленным специальным Законом - п. 3 ст. 41 Федерального закона "О политических партиях". В пользу возможности ликвидации политической партии на основании п. 2 ст. 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" говорит и формулировка ч. 2 п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ: "Юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Необходимость особо веских причин для принудительного роспуска организации неоднократно подчеркивалась Европейским судом. Так, по делу "Объединенная коммунистическая партия и другие против Турции" <8> (оно касалось ликвидации указанной партии Конституционным судом Турции после того, как он констатировал несоответствие ее программы конституции страны) Европейский суд отметил, что защита, предоставляемая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, не ограничивается только процессом создания объединения, а распространяется на все время его существования. В Постановлении подчеркивалось, что по делам, в которых принято решение о роспуске политической партии, а ее лидерам запрещено в будущем заниматься политической деятельностью, требуется особенно строгий контроль со стороны европейских органов. Эти же принципы распространяются и на все иные виды объединений: такая мера, как ликвидация, должна рассматриваться как исключительная; она должна быть соразмерной; основания для нее должны быть чрезвычайно весомыми. -------------------------------- <8> www. espch. ru/
В вышеупомянутом деле особенно важным было то, что партия была распущена еще до того, как начала свою деятельность. Решение о ее роспуске было принято исключительно на основании ее устава и программы. Как посчитал Конституционный суд Турции, партия, включив в свое название слово "коммунистическая", тем самым нарушила уголовно-правовой запрет осуществлять деятельность на основе тоталитарной коммунистической идеологии. Кроме того, партия выступала за "сепаратизм и разделение турецкой нации". По мнению Европейского суда, выбор политической партией того или иного названия в принципе не может оправдать такой суровой меры, как роспуск, при условии отсутствия для этого иных достаточных оснований. Однако они-то как раз и отсутствовали. Формалистический подход Конституционного суда Турции, который исходил из предположения, что выбор названия автоматически влечет за собой вступление в силу нормы Уголовного кодекса Турции, был опровергнут двумя обстоятельствами. Во-первых, к моменту роспуска партии указанный состав преступления был отменен. Во-вторых, сам Конституционный суд признал, что, несмотря на свое наименование, партия вовсе не призывала к установлению диктатуры одного класса над другими, а, напротив, ее программа отвечала демократическим требованиям, провозглашая принципы политического плюрализма, всеобщего избирательного права, участия в политической жизни. В этих условиях сам по себе выбор названия не мог свидетельствовать о том, что партия выступает за политику, представляющую реальную угрозу турецкому государству и обществу, и, следовательно, не мог служить основанием для роспуска. Хотя второе основание, названное Конституционным судом Турции (незаконная цель), безусловно, может повлечь за собой такую суровую меру, как роспуск, необходимо доказать, что она действительно имеет место. Однако при анализе программы и устава партии нельзя сделать вывод, что в них имеются цели, которые были бы запрещены законом. Европейский суд признал допустимым утверждение Конституционного суда Турции о том, что программные документы партии не отражают, а лишь маскируют ее подлинные намерения. Однако такое мнение может быть проверено лишь путем сравнения документов с реальной деятельностью партии, а этого сделать невозможно в силу того, что партия ликвидирована сразу после возникновения. Учитывая вышесказанное, эта мера была признана несоразмерной преследуемой законной цели - защите конституционного порядка и нарушающей ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Отсутствие каких-либо противоправных действий со стороны организации, подвергшейся роспуску, было важным обстоятельством по делу "Socialist Party and Others v Turkey". Социалистической партии Турции удалось просуществовать некоторое время, однако она была ликвидирована решением Конституционного суда в связи с публичными высказываниями руководителя партии. Как уже упоминалось, Европейский суд не нашел в этих высказываниях ничего, что могло бы рассматриваться как призыв к насилию, восстанию либо другим формам отказа от демократических принципов. Поскольку отсутствовали конкретные действия, ставящие под сомнение искренность руководителя партии, она была фактически наказана за поведение, относящееся исключительно к осуществлению права на свободу выражения своего мнения. В результате, как отметил Европейский суд, решение о роспуске Социалистической партии хотя и преследовало законную цель защиты национальной безопасности, было несоразмерным преследуемой цели и, следовательно, не было необходимым в демократическом обществе. Однако возможны ситуации, когда роспуск объединения может быть обоснованным, как это видно из решения по делу "Refah Partis (The Welfare Party) and Others v Turkey". По мнению Европейского суда по правам человека, заявления и выступления лидеров партии служат достаточным доказательством того, что цели, которые партия ставила перед собой, противоречат принципу светского характера государства и носят антидемократический характер. Партия благоденствия выступала за многообразие правовых систем, установление дискриминации по признаку вероисповедания, применение норм шариата в отношении членов мусульманской общины. Более того, члены партии не исключали применение силы при определенных обстоятельствах в отношении политических оппонентов. В этих условиях Суд признал право турецкого государства предотвращать проведение подобной политики, не согласующейся с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая может привести к нарушению общественного согласия и причинить ущерб демократическому режиму. Важно подчеркнуть, что опасность подобного развития событий была не иллюзорной. Партия благоденствия обладала реальными шансами реализовать свои политические планы: она имела более одной трети депутатских мандатов в Великом Национальном Собрании - турецком парламенте; в истории Турции уже были примеры захвата политической власти религиозными фундаменталистами и установления политического режима, сходного с тем, учреждения которого добивалась Партия благоденствия. Таким образом, Суд пришел к выводу о том, что в данном случае ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не была нарушена. Действия, предпринятые против партии, были признаны соразмерными еще и потому, что только пять лидеров партии утратили свои депутатские мандаты из-за ее роспуска. Тем не менее ликвидация организации является действительно высшей мерой наказания, и такое решение должно приниматься весьма осмотрительно и с учетом всех обстоятельств.
------------------------------------------------------------------
Название документа