Правовое положение автономных учреждений
(Соменков С. А.) ("Цивилист", 2008, N 1) Текст документаПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
С. А. СОМЕНКОВ
Соменков Семен Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и семейного права МГЮА.
Учреждение является традиционной организационно-правовой формой некоммерческого юридического лица (далее - ЮЛ) в российском гражданском праве. Федеральные законы от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1> и от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" <2> существенным образом изменили институт учреждения. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <2> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627.
Все учреждения теперь подразделяются в зависимости от статуса их учредителя на частные, создаваемые гражданами или ЮЛ, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием. Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным учреждением (далее - соответственно БУ и АУ). Все учреждения являются, согласно ГК, некоммерческими организациями, однако Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 17 мая 2007 г.) "О некоммерческих организациях" <3> действует только в отношении частных учреждений (ст. 9), на государственные и муниципальные же учреждения он не распространяется (п. 5 ст. 1). -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Федеральный закон "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об АУ) был разработан в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р <4>. В указанных Принципах изначально заложена идея необходимости глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации БУ как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Т. А. Гусева отмечает, что принятие Закона об АУ имело своей целью "снять с бюджетного финансирования те организации бюджетной сферы, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70%)". По ее же мнению, "общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений" <5>. -------------------------------- <4> Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р "О плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы" // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4584. <5> Гусева Т. А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12 (СПС "КонсультантПлюс").
Согласно ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК) БУ является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В этой смете должны быть отражены все доходы БУ, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за БУ на праве оперативного управления, и иной деятельности. Они отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (п. 2 ст. 42 БК). Но данные нормы БК не изменяют закрепленный ГК объем прав учреждения относительно таких доходов и приобретенного за счет их имущества, т. е. возможность самостоятельно ими распоряжаться (см. п. 2 ст. 298 ГК). БК не определяет содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляет особенности их учета <6>. -------------------------------- <6> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 (в ред. от 19 апреля 2007 г.) "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации", п. 2.
Частные и бюджетные учреждения роднит признак полного или частичного их финансирования собственником, а также субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам. Но если создание частного учреждения определяется исключительно частным интересом тех или иных физических или ЮЛ, то создание государственного или муниципального учреждения (как БУ, так и АУ) определяется интересами населения соответствующего публично-правового образования. До внесения в ст. 120 ГК изменений в гражданском законодательстве не имелось собственного понятия БУ, хотя оно изначально было включено в БК. Имелось, таким образом, расхождение между частным и публичным правом. В этом смысле рассматриваемые изменения носят, безусловно, положительный характер. Тем не менее даже на уровне унификации понятия БУ в гражданском и в финансовом праве не все проблемы устранены. Согласно п. 4 ст. 161 БК при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых БУ, оно и другая сторона договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора. При этом другая сторона вправе потребовать от БУ только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. Данная норма вторгается в сферу гражданского права и нарушает принцип равенства участников регулируемых им отношений (п. 1 ст. 1 ГК). В абз. 3 п. 2 ст. 120 ГК говорится об определении законом порядка "финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений". Но каких-либо особенностей участия БУ в обязательственных отношениях в ГК не предусматривается. На несправедливость нормы п. 4 ст. 161 БК обращалось внимание в литературе <7>. -------------------------------- <7> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 124; Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристъ, 2003. С. 194 - 195.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить из п. 4 ст. 161 БК последнее предложение. Наличие части данного пункта, посвященной изменению договоров, можно признать оправданным, так как указанные в ней обстоятельства являются для БУ непредвиденными, и данную ситуацию можно рассматривать как существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора (см. ст. 451 ГК). Но такая же ситуация не исключена и для частного учреждения, о чем БК, естественно, ничего не говорит. В интересах справедливости следует дополнить п. 2 ст. 120 ГК следующим положением: "При уменьшении собственником средств, выделенных для финансирования договоров, заключаемых частным или бюджетным учреждением, учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора". Этот абзац должен идти сразу после нынешнего четвертого. Наибольший интерес представляет вторая разновидность государственных (муниципальных) учреждений - это АУ. Ранее данное понятие в нашем законодательстве не встречалось. Итак, АУ: 1) некоммерческая организация; 2) создается Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. При этом АУ может иметь только одного учредителя (п. 2 ст. 6 Закона об АУ). Как указывает В. В. Залесский, это связано с необходимостью "четкого разграничения государственного и муниципального имущества во избежание неправомерного присвоения функций управления объектами чужой собственности" <8>. Учредитель утверждает устав АУ, наделяет его имуществом, находящимся соответственно в государственной (федеральной или субъекта РФ) или муниципальной собственности; -------------------------------- <8> Залесский В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4 (СПС "КонсультантПлюс").
3) перед АУ ставится задача выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; 4) АУ осуществляет свою деятельность в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Возможны два способа создания АУ: 1) путем его учреждения (АУ создается "с нуля"); 2) путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (на базе БУ). Решение о создании федерального АУ принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти (иной порядок может быть предусмотрен нормативным правовым актом Президента РФ). Решение о создании АУ субъекта РФ или муниципального образования принимается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования. Наибольшую остроту еще на стадии обсуждения законопроекта об АУ вызывал вопрос о превращении существующих БУ в автономные и опасения, что это нарушит права граждан-потребителей их работ, услуг. В связи с этим законодательство очень подробно регулирует именно порядок изменения типа учреждения. В отношении существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается изменение их типа (ч. 3 ст. 20 Закона об АУ). Изменение типа учреждения не признается его реорганизацией. Просто в его устав вносятся соответствующие изменения. Тем не менее законом прямо предусмотрено, что некоторые правила о реорганизации, а именно положения п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК, применяются и в этом случае. Таким образом, учредитель обязан письменно уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа из бюджетного в автономное и о праве кредитора потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это учреждение, и возмещения убытков. Другие нормы, применяемые в случае реорганизации, при смене типа учреждения не применяются. Так, АУ вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов без их переоформления. Аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 34 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <9>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
При создании АУ учредитель должен закрепить за ним имущество (в том числе денежные средства), достаточное для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность. Не допускается изъятие или уменьшение того имущества, которое уже было закреплено за учреждением до изменения его типа. Кроме того, учредитель автоматически не освобождается от ответственности по обязательствам АУ - он продолжает нести ее по тем обязательствам, которые возникли у учреждения до изменения его типа. Данное правило направлено в том числе и на защиту интересов кредиторов учреждения, меняющего тип. Создание АУ путем изменения типа не будет происходить автоматически. Закон требует, чтобы решение уполномоченного органа о преобразовании государственного или муниципального учреждения в АУ не влекло за собой нарушения конституционных прав граждан (права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни). При этом само решение может приниматься по инициативе либо с согласия учреждения. Данное решение или согласие выражается учреждением на этапе подготовки предложения о создании АУ (ч. 6 ст. 5 Закона об АУ). Следует ожидать, что Правительство РФ воспользуется правом, закрепленным в ч. 5 ст. 5 Закона об АУ, и введет для некоторых учреждений, имеющих особую социальную значимость, дополнительные условия для принятия решения о создании на их базе федеральных АУ. Кроме того, Закон дает право органам, уполномоченным на принятие решения о создании АУ, устанавливать перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Соответственно, такие учреждения останутся бюджетными. Большое внимание уделяется в Законе процессу подготовки предложения о создании АУ путем изменения типа учреждения. Это предложение готовит орган, в ведении которого находится соответствующее учреждение (например, Федеральное агентство по образованию в отношении государственного вуза) по согласованию с органом, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Если в учреждении имеется высший коллегиальный орган (например, ученый совет в вузе), в предложении должны содержаться сведения об одобрении им изменения типа учреждения. В соответствии с ч. 7 ст. 5 Закона об АУ Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 325 <10> утверждена форма предложения о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Такое предложение, помимо прочего, должно содержать описание целесообразности изменения типа существующего учреждения с учетом возможных социально-экономических последствий, оценку доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым АУ, описание ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг, описание основных целей и направлений деятельности создаваемого АУ, реквизиты решения об одобрении изменения типа учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) <11> или руководителем этого учреждения (при отсутствии коллегиального органа) и др. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2794. <11> В этом случае к форме прикладывается копия соответствующего документа, заверенная руководителем государственного (муниципального) учреждения или руководителем органа государственной власти (органа местного самоуправления).
Реорганизация АУ может происходить в форме слияния, присоединения, разделения и выделения. Все реорганизационные процедуры происходят в рамках одной соответствующей формы собственности. В отношении слияния это прямо не указано, но, учитывая положение, содержащееся в ч. 3 ст. 18 Закона об АУ, можно прийти именно к такому выводу. Согласно ему АУ могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника. Основным условием реорганизации является обеспечение неприкосновенности конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни. Такая форма реорганизации, как преобразование, законом не названа. Но изменение типа возможно - на базе АУ может быть создано бюджетное (ч. 5 ст. 18 Закона об АУ). Специальных мер защиты интересов кредиторов в данном случае не предусмотрено, но можно по аналогии применить положения ч. 13 ст. 5 Закона, в соответствии с которыми при изменении типа учреждения применяются нормы, содержащиеся в п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК. Представляется, что в этом случае продолжают действовать лицензии, свидетельство о государственной аккредитации, иные разрешительные документы, полученные АУ (по аналогии с ч. 12 ст. 5 Закона об АУ). Ликвидация АУ происходит по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК (ст. 19 Закона об АУ). Требования кредиторов удовлетворяются только за счет имущества, на которое в соответствии с Законом об АУ может быть обращено взыскание. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество, а также имущество, на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам АУ, передается ликвидационной комиссией учредителю. Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. ст. 296, 298 - 300 ГК), но, в отличие от бюджетных и частных учреждений, содержание этого права значительно шире. Изначально имуществом АУ наделяет его учредитель - соответствующее публично-правовое образование. Другую часть имущества АУ составляют его доходы от разрешенной ему деятельности и приобретенное за их счет имущество. Собственник имущества АУ будет, как и ранее, играть значительную роль в формировании имущественной базы и деятельности АУ. Не только в момент создания АУ, но и в дальнейшем собственник может передавать АУ то или иное имущество, включая денежные средства. Так, в ст. 4 Закона об АУ определяются условия, на которых осуществляется финансовое обеспечение деятельности АУ его учредителем. Это обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников. Учредителем будет финансироваться не любая деятельность АУ, а только связанная с выполнением работ, оказанием услуг в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Задания устанавливаются учредителем для АУ в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Таковой признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых АУ создано (ст. 4 Закона об АУ). Эти цели указываются в уставе АУ (ст. 7 Закона). Данная деятельность осуществляется частично за плату или бесплатно. Помимо заданий учредителя и обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию АУ может уже полностью на возмездной основе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, гражданам и ЮЛ "на одинаковых при оказании однородных услуг условиях" <12>. Иные виды деятельности АУ вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Особенности финансового обеспечения АУ могут предусматриваться в специальном законодательстве (см. ст. 46 Основ законодательства РФ о культуре). Во избежание дискриминации Законом об АУ предусмотрено, что объем финансового обеспечения выполнения задания учредителя не может зависеть от типа учреждения. -------------------------------- <12> Формулировка в Законе об АУ. Здесь не упомянуты работы, о которых было сказано в ч. 6 ст. 4 Закона. Законодателем допущена неточность, и данное положение следует толковать расширительно и распространять также на работы, выполняемые АУ по договорам с гражданами и организациями.
Согласно пп. 5 п. 2 ст. 146 Налогового кодекса РФ (далее - НК) не облагается налогом на добавленную стоимость (НДС) безвозмездная передача основных средств любым государственным и муниципальным учреждениям (в предыдущей редакции речь шла только о бюджетных организациях; изменения связаны с принятием Закона об АУ). АУ (как и бюджетные) вправе не учитывать при определении налоговой базы некоторые доходы. Так, согласно пп. 8 п. 1 ст. 251 НК не относится к доходам имущество, полученное АУ или БУ по решению органов исполнительной власти всех уровней. Также согласно пп. 14 п. 1 ст. 251 НК признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам средства, выделяемые АУ и БУ в форме субсидий и субвенций. Как видим, государственные и муниципальные учреждения обоих видов, а также их собственники имеют определенные преимущества по уплате налогов по сравнению с частными учреждениями и их собственниками. Данное неравенство можно считать оправданным, поскольку не только БУ, но и АУ реализует публичные интересы, в то время как частное учреждение реализует частные интересы конкретного собственника (физического или ЮЛ (лиц)). Однако, учитывая, что хозяйственная самостоятельность АУ существенно выше, чем у БУ, законодатель не стал полностью уравнивать их в правах с точки зрения налогового законодательства. Поэтому в некоторые статьи части второй НК, упоминающие БУ, изменения, которые бы унифицировали их налоговый режим с АУ, внесены не были. Так, согласно п. 3 ст. 286 НК АУ вправе будут уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь на общих основаниях (т. е. размер их выручки в предыдущих четырех кварталах не должен превышать в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал). А БУ имеют такую льготу независимо от размеров их дохода. Статья 321.1 НК устанавливает особенности ведения налогового учета БУ. Она предусматривает обязанность БУ вести раздельный учет доходов и расходов, полученных и произведенных в рамках целевого финансирования, и других доходов (расходов), особенности признания расходов по оплате коммунальных услуг, услуг связи, транспортных расходов по обслуживанию административно-управленческого персонала, иные особенности. Действие данной нормы также не было распространено на АУ. В состав имущества, предоставляемого АУ его учредителем, входит как движимое (включая денежные средства), так и недвижимое имущество. При этом в составе движимого имущества выделяется особо ценное движимое имущество - новая категория для российского гражданского права. Без согласия учредителя АУ не может распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Эти виды имущества подлежат, согласно Закону об АУ, обособленному учету в установленном порядке. Остальным же имуществом, в том числе недвижимым, АУ по общему правилу распоряжается самостоятельно (ч. 2 ст. 3 Закона об АУ). В связи с этим большое значение приобретают критерии отнесения движимого имущества к особо ценному. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона об АУ под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление АУ своей уставной деятельности будет существенно затруднено. В Постановлении Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения" <13> приведены основные ориентиры для признания того или иного имущества федеральных АУ особо ценным. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2802.
В таком качестве, во-первых, не рассматривается имущество, приобретенное АУ за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности. Это связано с тем, что согласно ч. 2 ст. 3 Закона об АУ таким имуществом АУ распоряжается самостоятельно. Во-вторых, имущество, признаваемое особо ценным, должно быть предназначено для осуществления основной деятельности АУ. Кроме этого, Постановлением определены три критерия, которые можно условно обозначить как стоимостный, функциональный и нормативный. В соответствии со стоимостным критерием в категорию особо ценного включается движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб. В соответствии с функциональным критерием в эту категорию включается движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. руб., если без него осуществление АУ своей основной деятельности будет существенно затруднено. И наконец, в соответствии с нормативным критерием к особо ценному относится все то имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Речь идет, в частности, о музейных коллекциях и предметах, находящихся в федеральной собственности и включенных в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечных фондах, отнесенных в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документах Архивного фонда РФ. Представляется, что если за счет доходов АУ им приобретено имущество, подпадающие под нормативный критерий, например, музей приобрел у коллекционера картину, включенную в состав Музейного фонда РФ, то тем не менее АУ не может свободно распоряжаться таким имуществом, поскольку специальные правила, регулирующие его отчуждение, все равно действуют и имеют приоритет (см., например, ст. 12 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" <14>). -------------------------------- <14> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.
Постановление N 337 расширяет положение, содержащееся в ч. 3 ст. 3 Закона об АУ, поскольку в Законе назван только функциональный критерий. Таким образом, Постановление входит в противоречие с Законом. Тем не менее характеристика критериев, которым должно отвечать особо ценное движимое имущество, данная в Постановлении, лучше той, что имеется в Законе. Поэтому следует для устранения противоречия изменить редакцию ч. 3 ст. 3 Закона об АУ, изложив ее аналогично п. 2 Постановления N 337. Согласно указанному Постановлению виды особо ценного движимого имущества федеральных АУ должны определяться совместным решением соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативному правовому регулированию в той сфере, в которой действует соответствующее АУ (это может быть, например, Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения и социального развития и др.) и федерального органа исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество)) на основе тех ориентиров, которые даны в п. 2 Постановления и являются общими для АУ всех сфер деятельности. На основании определенных таким образом видов особо ценного движимого имущества федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя соответствующего АУ, по согласованию с Росимуществом принимает окончательное решение об отнесении имущества АУ к категории особо ценного (или об исключении его из этой категории). Решение об отнесении имущества к категории особо ценного принимается учредителем одновременно с принятием решения о закреплении данного имущества за АУ или о выделении средств на его приобретение. Земельный участок, необходимый для выполнения АУ своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (ч. 7 ст. 3 Закона об АУ). Однако, если АУ за счет своих доходов приобретет землю, у него возникнет право самостоятельного распоряжения ею (см. п. 2 ст. 298 ГК и ч. 2 ст. 3 Закона об АУ). Остальным имуществом АУ распоряжается самостоятельно. Однако только с согласия своего учредителя АУ может передавать денежные средства и иное имущество другим ЮЛ в качестве их учредителя или участника (ч. 6 ст. 3 Закона об АУ). АУ в некотором отношении получили больше прав по распоряжению имуществом, чем государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУПы и МУПы), владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения. Так, унитарные предприятия не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом, в том числе и тем, которое приобретено ими за счет своих доходов (см. п. 2 ст. 295 ГК). Это при том, что АУ, в отличие от унитарных предприятий, - организация некоммерческая, для которой извлечение прибыли не является самоцелью (см. п. 3 ст. 50 ГК). Такая имущественная самостоятельность не вполне вписывается в концепцию некоммерческой организации, и в отношении недвижимого имущества следовало бы установить режим, аналогичный тому, что существует для ГУПов и МУПов. Учитывая, что создание АУ преследует конкретные общественно полезные цели и принимая во внимание очень широкие возможности АУ по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, находящимся в его оперативном управлении, есть смысл ввести в Закон ограничительную норму примерно следующего содержания: "Движимым и недвижимым имуществом автономное учреждение распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого учреждения. Сделки, совершенные автономным учреждением с нарушением этого требования, являются ничтожными". Аналогичная норма имеется в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <15>, и ее необходимость не оспаривается. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Значительная свобода хозяйственной деятельности АУ сочетается с расширенной по сравнению с бюджетными и частными учреждениями ответственностью. Последние, как и ранее, отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (п. 2 ст. 120 ГК). АУ отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением того, которым АУ, согласно закону, не вправе распоряжаться. При этом учредитель - собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам АУ, а последнее, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника имущества АУ. Однако, освободив собственника от субсидиарной ответственности по обязательствам АУ, законодатель не решил вопроса, что делать в случае, если имущества, которым АУ может отвечать по своим обязательствам, окажется недостаточно для удовлетворения требований кредиторов в полном объеме. Учреждения согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <16> не могут быть признаны банкротами. Связано это было именно с субсидиарной ответственностью учредителя. В литературе правильно указывается, что "автономное учреждение, как и учреждения других типов, вследствие признания его несостоятельным (банкротом) ликвидировано быть не может" <17>. Такое положение снизит доверие к АУ как участникам гражданского оборота. Необходимы меры должной защиты интересов кредиторов. Возможным вариантом была бы разработка специального механизма страхования ответственности АУ по своим обязательствам. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <17> Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" (постатейный) (Статья 19). М.: Юстицинформ, 2007 // СПС "КонсультантПлюс".
Закон закрепил за учредителем принятие решений по стратегическим вопросам, связанным, в частности, с утверждением и изменением устава; созданием и ликвидацией филиалов и представительств; реорганизацией, ликвидацией и изменением типа учреждения; назначением и увольнением руководителя АУ (если иной порядок не предусмотрен федеральными законами); назначением и досрочным прекращением большинства членов наблюдательного совета АУ. Как правило, учредитель не может вмешиваться в непосредственную деятельность АУ. Исключения предусмотрены в двух случаях - в связи с рассмотрением и одобрением предложений руководителя АУ о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленными учредителем за учреждением или приобретенными за счет выделенных им на это средств, а также по передаче учреждением денежных средств и иного имущества другим ЮЛ в качестве их учредителя или участника. В АУ обязательно должны быть два органа: единоличный - руководитель и коллегиальный - наблюдательный совет. Кроме того, могут иметься и иные, предусмотренные федеральными законами и уставом АУ, органы, в частности общее собрание (конференция) работников АУ, ученый совет, художественный совет и др. Руководитель осуществляет текущее руководство деятельностью АУ, при этом ему запрещено вмешиваться в вопросы, отнесенные федеральными законами или уставом АУ к компетенции учредителя, наблюдательного совета или иных органов АУ. Закон об АУ подробно регулирует порядок формирования, компетенцию и деятельность наблюдательного совета (ст. ст. 10 - 12). Этот орган включает 5 - 11 членов. В его состав входят представители учредителя, представители органов, управляющих государственным или муниципальным имуществом, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Также в его состав могут входить представители иных органов власти (их количество должно превышать 1/3 от общего числа членов совета), представители работников АУ (их количество не может превышать 1/3 от общего числа членов наблюдательного совета АУ). Никто из представителей работников не может быть избран председателем совета, а руководитель АУ и его заместители вообще не могут быть членами наблюдательного совета. Это сделано во избежание прямого или косвенного влияния администрации учреждения на решения наблюдательного совета. Незаинтересованности членов наблюдательного совета способствует также то, что они не получают от учреждения вознаграждения за выполнение своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов. Формируется наблюдательный совет согласно п. 8 ст. 10 Закона об АУ учредителем. Решение о назначении представителя работников членом наблюдательного совета или о досрочном прекращении его полномочий принимается в порядке, предусмотренном уставом АУ. Таким образом, четких ориентиров нет. В литературе справедливо отмечалось, что "данный порядок может предусматривать как назначение представителей работников учредителем, так и иные способы их назначения членами наблюдательного совета" <18>. -------------------------------- <18> Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (постатейный) (Статья 10) // Законодательство и экономика. 2007. N 3 (СПС "КонсультантПлюс").
Исходя из того, как Закон определяет компетенцию наблюдательного совета (ст. 11), можно сказать, что последний служит своеобразным связующим звеном между учредителем и учреждением, которое представлено руководителем. На рассмотрение наблюдательного совета могут быть вынесены 12 различных вопросов. По шести из них (п. п. 1 - 5 и 8 ч. 1 ст. 11) совет дает рекомендации; в двух случаях (п. п. 6 и 11 ч. 1 ст. 11) совет дает заключения; совет утверждает проекты отчетов о деятельности АУ и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, а также годовую бухгалтерскую отчетность (п. 7 ч. 1 ст. 11); в трех случаях (п. п. 9, 10, 12 ч. 1 ст. 11) - при рассмотрении предложений руководителя АУ о совершении крупных сделок (ст. 14) и о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 16), а также при рассмотрении вопросов проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации - наблюдательный совет принимает решения, обязательные для руководителя АУ. Вопросы, отнесенные Законом к компетенции наблюдательного совета, не могут быть переданы на рассмотрение других органов АУ. Для АУ в сфере культуры предусмотрено, что по инициативе такой организации учредитель может принять решение об упразднении ее наблюдательного совета. В этом случае его функции исполняются непосредственно учредителем (см. ст. 41.1 Основ законодательства РФ о культуре). Большое внимание Закон уделяет обеспечению прозрачности деятельности АУ. В определенных учредителем СМИ учреждение обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ. Также учреждение обязано обеспечить открытость и доступность ряда документов: устава, свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании АУ и о назначении его руководителя, положения о филиалах и представительствах, сведений о составе наблюдательного совета, плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, а также аудиторского заключения о ее достоверности. АУ как новая разновидность некоммерческих организаций имеет в целом неплохие перспективы. Однако к созданию АУ следует подходить очень осторожно, и поспешность здесь опасна.
Название документа