Правовое обеспечение участия негосударственных некоммерческих организаций на рынке социальных услуг: актуальные проблемы правотворчества и судебной практики

(Барков А. В.) ("Российский судья", 2008, N 3) Текст документа

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УЧАСТИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА РЫНКЕ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

А. В. БАРКОВ

Барков А. В., кандидат юридических наук, доцент.

В настоящее время, несмотря на то что наиболее приоритетными направлениями развития институтов гражданского общества определены модернизация законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций, и обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг <1>, государственные учреждения социального обслуживания по-прежнему занимают доминирующее положение на рынке социальных услуг. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-Р "Об утверждении программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) и плана действий Правительства Российской Федерации по реализации положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)".

Совершенствование законодательства в этом направлении, несмотря на принятие ряда нормативно-правовых актов, среди которых в первую очередь следует отметить ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", идет медленно и неэффективно. Федеральный закон "О социальном заказе" до сих пор не принят, а региональные законы существуют только в пяти субъектах Российской Федерации: Иркутской, Нижегородской, Оренбургской областях, Пермском крае и Кабардино-Балкарской республике. Действующие правовые нормы о государственном (муниципальном) социальном заказе не гарантируют некоммерческим организациям статус полноценных участников конкурсных отношений, а отсутствие реальной конкуренции превращает обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг в декларацию. Отмечается, что европейским законодательством при размещении социальных заказов практикуется предоставление различных преференций. К примеру, в Германии для организации инвалидов по зрению установлена преференция по цене до 15%, а размещение заказов у учреждений уголовно-исполнительной системы осуществляется на бесконкурсной основе <2>. В России в соответствии со ст. 14 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" также предоставляются аналогичные преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, из которых только последние являются негосударственными некоммерческими организациями. Являются ли подобные меры предоставления преференций организациям инвалидов реальными правовыми гарантиями обеспечения приоритетных или равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг? -------------------------------- <2> См.: Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) / Под общ. ред. проф. Ю. А. Тихомирова. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 104.

В настоящее время правовой статус общественных объединений инвалидов определен в ст. ст. 33, 34 гл. 5 "Общественные объединения инвалидов" Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <3>. Несмотря на то что легального определения понятия общественного объединения инвалидов в российском законодательстве нет, имеется ссылка на то, что "общественные объединения, созданные и действующие в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, есть форма социальной защиты инвалидов". Известно, что данное объединение является одним из видов общественных объединений, и до принятия специального закона <4> правовое положение общественного объединения инвалидов должно регулироваться Федеральным законом "Об общественных объединениях". -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 45 - 63. <4> Статья 4 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусматривает возможность принятия специального закона об отдельных видах общественных объединений, например, таких как ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

Понятие "общественное объединение" впервые появилось в Законе СССР от 9 октября 1990 г. "Об общественных объединениях" <5>. До этого в советском законодательстве применялось, а в юридической литературе рассматривалось только понятие "общественная организация" <6>. В настоящее время понятие "общественное объединение" является родовым, так как включает целую группу организационно-правовых форм: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности, общественные учреждения (ФЗ РФ "Об общественных объединениях", ст. ст. 7 - 12). Каждая из вышеназванных организационно-правовых форм общественных объединений имеет свои особенности в порядке формирования и управления имуществом, поступающим в общественные объединения. -------------------------------- <5> См.: Ведомости Совета народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 42. Ст. 839. <6> См.: Кудрявцева Г. А. Федеральное законодательство России о праве общественных объединений на осуществление предпринимательской деятельности // Право и экономика. 1998. N 9. С. 13.

Налоговый кодекс РФ рассматривает общественные объединения инвалидов только в формах общественной организации инвалидов и общественного учреждения инвалидов. Однако, по нашему мнению, общественное объединение инвалидов может создаваться не только в этих, но и в любых, разрешенных законом, организационно-правовых формах общественного объединения, таких как общественная организация инвалидов, общественное движение инвалидов, общественный фонд инвалидов, орган общественной самодеятельности инвалидов, общественное учреждение инвалидов. В противном случае права инвалида на объединение будут существенно ущемлены. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" также нет четких объяснений по поводу организационно-правовых форм общественных объединений инвалидов. В нем упоминается лишь об общественной организации инвалидов как об одной из возможных организационно-правовых форм. На сегодняшний день общественными организациями инвалидов признаются организации, созданные инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель) составляют не менее 80%, а также союзы (ассоциации) указанных организаций (ст. 33 Закона) <7>. -------------------------------- <7> В ред. Федерального закона от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 232.

Однако для целей Федерального закона "О размещении заказов" под организациями инвалидов понимаются не вышеотмеченные разновидности общественных объединений инвалидов, а организации, уставной (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем 50%, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда не менее чем 25% (п. 2 ст. 14), что вызывает некоторое недоумение и вопросы. В связи с чем преимущество при размещении социальных заказов предоставляется не всем организациям инвалидов, а только тем, которые удовлетворяют вышеотмеченным требованиям. Целесообразность постановки вопроса попытаемся обосновать на следующем примере. Одной из наиболее социально значимых льгот, предоставленных налоговым законодательством, является льготный режим обложения НДС товаров (работ, услуг), производимых и реализуемых общественными организациями инвалидов. В соответствии со ст. 149 НК РФ не подлежит налогообложению реализация товаров, работ, услуг, производимых и реализуемых: 1) общественными организациями инвалидов (в том числе созданными как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов; 2) организациями, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов; 3) учреждениями, единственными собственниками имущества которых являются общественные организации инвалидов, созданными для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных социальных целей, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям. Как видно из данного примера, по логике законодателя преимущество в размещении заказов следует предоставить только небольшой части организаций инвалидов (см. п. 2 примера). Непонятно, почему не предоставляется преимущество общественным организациям инвалидов и их учреждениям (см. п. п. 1, 3 примера), а отдается предпочтение только организациям, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов, т. е., по сути, коммерческим организациям, применяющим труд инвалидов. К организациям, удовлетворяющим данным требованиям, можно отнести только следующие хозяйственные общества: общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью и закрытое акционерное общество. Открытые акционерные общества не могут попадать под действие этого законодательства, поскольку они могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров и проводить открытую подписку на выпускаемые ими акции и их свободную продажу. Складочный капитал полных товариществ и товариществ на вере также не может состоять из вкладов общественных организаций инвалидов, т. к. полными товариществами могут быть только коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, а общественные организации инвалидов являются некоммерческими организациями. Таким образом, есть основания сделать вывод о том, что п. 2 ст. 14 Закона о размещении заказов значительно сужает круг возможных потенциальных получателей преимуществ при размещении социальных заказов. С одной стороны, государство декларирует преимущество организациям инвалидов, с другой стороны, введением специальных требований для участников конкурса большую часть общественных объединений инвалидов лишает преимуществ, предоставляя их, по существу, коммерческим юридическим лицам. Более того, законодатель, предоставляя преимущество организациям инвалидов в размещении заказов, ужесточает требования к данным организациям даже по отношению к требованиям, содержащимся в ст. 149 НК РФ, добавляя, что уставный капитал их должен полностью состоять из вкладов общероссийских организаций инвалидов. Данное требование законодателя с указанием на общероссийский характер общественных организаций инвалидов ставит другие организации инвалидов в дискриминационное положение по следующим причинам. В более ранних исследованиях <8>, анализируя законы о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, мы отмечали, что Федеральный закон от 4 января 1999 г. предусматривал в п. "б" ст. 6, что от уплаты страховых взносов в эти фонды освобождаются только общероссийские организации инвалидов, в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов, их региональные и территориальные организации и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации <9>. Критерии, по которым общественные организации могут быть отнесены к общероссийским, определены ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях". К общероссийским относятся организации, которые осуществляют свою деятельность на территории более половины субъектов РФ и имеют там свои структурные подразделения - отделения, филиалы, представительства. В названии таких организаций должны быть слова "России", "Российской Федерации" или образованные на их основе словосочетания. -------------------------------- <8> См.: Барков А. В. Реализация гражданской правосубъектности общественного объединения инвалидов в сфере социальной защиты: Монография. Коломна, 2003. С. 156 - 158. <9> См.: Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 1-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, ФСС, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования на 1999 г." // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 3.

В ответ на неоднократные жалобы региональных и территориальных общественных организаций инвалидов Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о проверке конституционности отдельных положений вышеуказанного закона и признал их в некоторой части неконституционными. Суд исходил из того, что освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды как разновидность государственной поддержки, адресованной одной и той же категории граждан, и поэтому не может зависеть от статуса общественной организации. Между тем пункт "б" ст. 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. лишал территориальные и региональные общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов, что ставило их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов. Кроме того, по мнению Конституционного Суда, на эти организации возлагались равные с любыми другими работодателями обязанности по уплате страховых взносов без учета их существенно ограниченных возможностей. Конституционный Суд признал, что данная норма носит дискриминационный характер, чем нарушается конституционный принцип равенства (части 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ) <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4, 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год" в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов // Нормативные акты для бухгалтера. 2000. N 1. С. 16.

Приведенный пример убедительно показывает, что приоритет в размещении социальных заказов должны иметь не только общероссийские общественные объединения, но и все другие объединения инвалидов, независимо от правового статуса, территориальной сферы деятельности и организационно-правовых форм. Данное положение соответствует ст. 30 Конституции Российской Федерации о праве каждого гражданина на объединение; согласуется с п. 10 Декларации о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 3447(XXX) от 9 декабря 1975 г.), устанавливающим, что инвалиды должны быть защищены от любых видов регламентаций, носящих дискриминационный характер; вытекает из ст. ст. 2 - 4 ратифицированной Российской Федерацией Конвенции МОТ 1983 г. N 159 "О профессиональной ориентации и занятости инвалидов", согласно которой национальная политика в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов должна распространяться на все категории инвалидов. Представляется, что в соответствии с настоящим выводом необходимо внести соответствующие изменения в п. 2 ст. 14 Закона о размещении заказов в соответствии со ст. 149 НК РФ. Вместе с тем, к сожалению, следует отметить, что предоставляемые законодательством преференции организациям инвалидов - это не обязанность, а право заказчика, уполномоченного органа по размещению социального заказа (п. 12 ч. 4 ст. 21 Закона), что также нуждается в корректировке. В заключение следует отметить, что предоставление преференций различным видам некоммерческих организаций в настоящее время следует признать декларацией. Некоммерческие организации должны иметь реальные преференции и возможность конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями за государственный и муниципальный заказ в сфере социального обслуживания, как это делается в Нидерландах, где доля некоммерческих организаций в ВВП страны рекордная - 15% <11>. Нет сомнений, что конкурентная ситуация даст возможность существенно повысить качество социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Представляется, что стабилизация ситуации в этом направлении возможна путем принятия закона "О социальном заказе". -------------------------------- <11> См.: Доклад о состоянии гражданского общества // Общественная палата Российской Федерации. М., 2006. С. 59.

------------------------------------------------------------------

Название документа