Становление института договора найма жилого помещения в законодательстве России
(Селиванова Е. С.) ("Жилищное право", 2008, N 3) Текст документаСТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ДОГОВОРА НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ
Е. С. СЕЛИВАНОВА
Селиванова Е. С., к. ю.н., доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Ростовского государственного университета путей сообщения.
Проблема сущности и места договора найма жилого помещения в системе права РФ является традиционно актуальной для юридической науки. Вызвано это прежде всего тем, что пользование чужим жилым помещением гражданами является одним из основных способов удовлетворение ими своей потребности в жилье. В различные исторические эпохи такие отношения оформлялись договором имущественного найма, особенности правовой конструкции которого зависели от обеспеченности жильем и степени поддержки государства в удовлетворении гражданами своей потребности в жилье, его материальных возможностей и существовавшей в нем общественно-политической системы. В досоветской России отсутствовало детальное регулирование договора найма жилого помещения. В Своде законов гражданских Российской империи имелась глава II "О найме имуществ и отдаче оных в содержание". Предметом соответствующего договора могло служить как движимое, так и недвижимое имущество. О "помещениях, нанятых для жилья и иных целей" в Своде имелось лишь два упоминания. В этих условиях к найму жилых помещений приспосабливались существовавшие нормы о найме имущества <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <1> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 669.
Свод законов гражданских не содержал понятия имущественного найма. Д. И. Мейер под имущественным наймом понимал договор, по которому одна сторона предоставляет другой пользование какой-либо вещью на известное время за известное вознаграждение. К существенным составным элементам имущественного найма он относил: лица договаривающиеся, предмет найма, срок и вознаграждение за наем <2>. -------------------------------- <2> Мейер Д. И. Русское гражданское право. В 2 частях. Часть 2. Серия "Классика русской цивилистики". М., 1997. С. 260.
В проекте Гражданского уложения в книге пятой об имущественном найме предусматривалось определенное количество статей, посвященных договору найма жилого помещения. В. И. Синайский отмечал необходимость разграничивать понятия "аренда" и "наем": "В отличие от найма имущества (в тесном смысле) аренда направлена не только на пользование вещью, но и на извлечение из нее плодов (физических и юридических) <3>. -------------------------------- <3> Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 396.
Предпосылки для выделения норм, регулирующих наем жилого помещения, в самостоятельный правовой институт сложились в России после победы Октябрьской революции 1917 г. Одним из первых мероприятий, осуществленных сразу после революции большевиками, была экспроприация домов буржуазии и переселение в них из трущоб и подвалов рабочих. Жилищные условия пролетариата характеризовались крайней переуплотненностью и антисанитарией. Например, накануне Первой мировой войны средняя обеспеченность семей пролетариев в рабочих кварталах крупных промышленных центров составляла 2 - 2,5 кв. м на человека <4>. Жилье экспроприировалось у буржуазии "именем революции". Легитимность процессу реквизиции квартир у богатых для облегчения нужды бедных была придана Декретом от 20 августа 1918 г. "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах" <5>. Данным Декретом упразднялся институт частного предпринимательства и частная собственность на большую часть недвижимости. В то же время в нем подчеркивалось, что муниципализации подлежат лишь дома, которые дают доход свыше предела, установленного местными Советами (ст. 2). -------------------------------- <4> Дмитриев Н. Важная социальная проблема. М.: Московский рабочий, 1970. С. 29, 34. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <5> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 671.
Меры к исключению жилых объектов из оборота были приняты еще ранее данного Декрета. Этой цели служил, в частности, Декрет ВЦИК от 29 декабря 1917 г. "О запрещении сделок с недвижимостью" <6>. Жилище перестало быть товаром. Основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах стал принадлежать государственной социалистической собственности и распределялся в плановом порядке между трудящимися. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <6> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 671.
Период с 1917 г. по 1921 г., в который происходила перестройка капиталистической системы отношений в жилищной сфере в иную посредством реквизиции, муниципализации и конфискации жилья у его собственников для передачи в собственность государству и в пользование пролетариату, вошел в историю под названием "великий жилищный передел" <7>. В целом по стране в результате "жилищного передела" в руках местных Советов оказалось 18% жилых домов в городах и рабочих поселках общей площадью около 70 млн. кв. м. Это были наиболее ценные жилые дома <8>. В то же время в первые годы существования у Советского государства не было практики управления жилищным фондом. Управление муниципализированными жилыми домами осуществлялось домовыми комитетами, которые избирались на общих собраниях жильцов. Главным в их деятельности было переселение рабочих из подвалов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади и т. д. <9>. -------------------------------- <7> Аскназий С. И., Брауде И. И., Пергамент А. И. Жилищное право. М.: Госюриздат, 1956. С. 11. <8> Дмитриев Н. Важная социальная проблема. М.: Московский рабочий, 1970. С. 37. <9> Дмитриев Н. Указ. соч. С. 41.
Таким образом, шаги, сделанные советской властью в первые три года ее существования в области решения жилищной проблемы, привели к снижению роли договора в системе жилищных отношений и замене его административным распределением. Такая позиция законодателя, на наш взгляд, объясняется тем, что за годы Гражданской войны жилищный фонд страны сократился более чем на 350 тыс. домов - около 14%. В Петрограде к 1919 г. насчитывалось 5 тыс. разрушенных квартир, в Москве было разрушено около 30% жилого фонда <10>. В то же время была упразднена частная собственность в городских поселениях на большую часть жилых помещений и различные формы предпринимательства в жилищной сфере <11>. Государство, истощенное Гражданской войной, не имело средств для ведения жилищного строительства. Центр тяжести жилищной политики был перенесен на институт государственного обеспечения, основой которого стала система распределения жилья государством. Декретом Совнаркома РСФСР от 25 мая 1920 г. "О мерах правильного распределения жилья" распределение жилой площади и учет лиц, нуждающихся в ней, было возложено на жилищно-земельные отделы, которые занимались этими вопросами совместно с жилищно-санитарной инспекцией. -------------------------------- <10> Дмитриев Н. Указ. соч. С. 38. <11> СУ РСФСР. 1918. N 62. Ст. 674.
Жилищно-земельные отделы предоставляли гражданам двухнедельный срок "для подыскания себе сожителя". В случае если к этому сроку квартиры "не уплотнялись в полной мере", жилищно-земельным отделам предоставлялось право произвести принудительное уплотнение. В целях уплотнения допускалось переселение из одной квартиры в другую (ст. 5). Повышение роли договора в регулировании имущественных отношений в жилищной сфере было обусловлено возрождением частно-товарных отношений в нашей стране в связи с проведением новой экономической политики, которая начала осуществляться по решению Десятого съезда РКП(б), принявшего исторический Наказ Совета народных комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики от 9 августа 1921 г. <12>. -------------------------------- <12> СУ РСФСР. 1921. N 59. Ст. 403.
В отношении муниципализированных домов, которые не могли быть непосредственно управляемы и эксплуатируемы коммунотделами, но которые, ввиду их размеров, необходимо было оставить муниципализированными, было принято решение сдавать их в аренду коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам (п. 6 Инструкции НКВД "О применении Постановлений СНК от 8 августа и 28 декабря 1921 года о пересмотре списков муниципализированных домов и сдаче домов в аренду" <13>). -------------------------------- <13> Жилищные законы / Под ред. В. И. Вегер. М., 1927. С. 54 - 57.
Основной обязанностью арендатора жилого дома являлось производство полного ремонта дома и содержание его в полной исправности (п. 10). Учреждениям, организациям, коллективам жильцов и отдельным лицам, взявшим дом в аренду, предоставлялось право беспрепятственно пользоваться жилищами и сдавать их внаем с соблюдением норм площади, установленных Наркомздравом, и с обязательной регистрацией актов сдачи в жилищном подотделе (п. 12 Инструкции НКВД). При этом арендаторы наделялись правом взыскивать в свою пользу известную добавочную сумму с лиц, арендующих торговые помещения и склады, находящиеся в домах, сданных в аренду и арендуемых у коммунотдела (отделы местного хозяйства) (п. 14) <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 56.
Таким образом, отношения, связанные с возмездным владением и пользованием чужим жилым домом, стали регулироваться договором аренды. Арендаторами муниципализированных жилых домов могли выступать как физические, так и юридические лица, которых законодатель наделял правом извлекать прибыль из жилых и нежилых помещений, находящихся в арендуемом ими доме. Основная цель сдачи в аренду муниципализированных жилых домов государством заключалась не столько в извлечении прибыли, сколько в привлечении частного капитала к восстановлению жилищного фонда страны. В то же время продолжала развиваться система распределения жилья государством. Ее развитию способствовало создание так называемого коммунального жилищного фонда. В соответствии с Инструкцией НКВД "О порядке отвода и сдачи жилых помещений" от 14 ноября 1921 г. N 478 <15> в состав коммунального жилищного фонда входили: не сданные в аренду муниципализированные дома, занятые учреждениями или жильцами, а равно освобожденные в порядке самоуплотнения или вывода учреждений; 10% жилой площади муниципализированных домов, сданных в аренду, а равно частновладельческих домов, исключая дома с числом комнат менее 10; в домах, вновь выстроенных частными лицами или коллективами на городской земле в порядке Постановления СНК от 8 августа 1921 г., условленная часть жилой площади; вновь выстроенные коммунотделами дома (отделы местного хозяйства), а равно восстановленные ими и достроенные здания. -------------------------------- <15> Там же. С. 456.
Помещения, зачисленные в коммунальный жилищный фонд, могли предоставляться лишь рабочим и служащим, занятым в государственных предприятиях и учреждениях, а равно для общегосударственных и коммунальных жилищных нужд. Данные помещения могли быть заняты лишь по ордерам жилищного отдела (п. 4 Инструкции НКВД от 14 ноября 1921 г. N 478) <16>. -------------------------------- <16> Там же. С. 455 - 456.
В первые годы советской власти сложилось, таким образом, два основных подхода к решению задачи удовлетворения жилищной потребности граждан: административно-правовой, представленный системой распределения жилья, и гражданско-правовой - пользование жильем на основании договора аренды. С принятием первого кодификационного акта гражданского законодательства Советской России ГК РСФСР 1922 г. отношения, связанные с возмездным владением и пользованием чужими жилыми помещениями, стали регулироваться договором найма. Вопросы договора найма жилого помещения рассматривались в главе третьей, посвященной договору имущественного найма, - "Имущественный наем". При этом ни в названии, ни в тексте главы "Имущественный наем" законодатель не употреблял термин "аренда". В то же время термин "аренда" был широко распространен в законодательстве и практике. Так, например, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 февраля 1933 г. было утверждено Положение о землях, предоставленных транспорту, которым предусматривалась сдача в аренду земель в целях устройства подъездных путей, размещения грузов и т. д. <17>. И. С. Перетерский указывал, что с юридической точки зрения аренда регулируется общими правилами ГК РСФСР об имущественном найме, поскольку для случаев, называемых арендой, не установлено каких-нибудь особых правил в специальных законах <18>. -------------------------------- <17> СЗ СССР. 1933. N 12. Ст. 86-б; 1934. N 35. Ст. 276. <18> Советское хозяйственное право / Под ред. Д. А. Магеровского. М.-Л., 1926. С. 14.
Н. И. Бронштейн эти термины рассматривал как тождественные <19>. -------------------------------- <19> ГК РСФСР / Под ред. А. Г. Гойхбарга, И. С. Перетерского, З. Р. Треттенбори. В. 4. М.-П., 1924. С. 9.
Если сравнить фактически складывавшийся правовой режим на основании договора аренды жилого помещения, предусмотренного Инструкцией НКВД от 14 ноября 1921 г., и на основании договора имущественного найма, закрепленного ГК РСФСР 1922 г., то можно прийти к выводу об их тождественности. И по договору аренды, и по договору найма жилые помещения предоставлялись во временное пользование. На стороне нанимателя, как и арендатора, могли выступать физические и юридические лица (ст. 156 ГК РСФСР). Наниматель, как и арендатор, наделялся правом сдавать все нанятое имущество или его часть в поднаем (ст. 168 ГК РСФСР 1922 г.). В случае найма национализированных или муниципализированных предприятий и строений производство капитального ремонта являлось обязанностью нанимателя (примечание к ст. 159 ГК РСФСР). В то же время законодатель поместил в главу третью ГК РСФСР "Имущественный наем" ряд специальных норм, посвященных регулированию договора найма жилого помещения. Например, об установлении минимального срока, предоставляемого для предупреждения о предстоящем расторжении договора найма, минимальные ставки квартирной платы за жилое помещение, об основаниях расторжения договора и некоторые другие (ст. 155, 156, 166, 172, 173). Целью большинства из них являлась защита интересов нанимателя, в особенности таких категорий лиц, как наемные рабочие и служащие, учащиеся государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев, члены их семейств, инвалиды труда и войны (ст. 156 ГК РСФСР). Помещение законодателем в главу "Имущественный наем" ГК РСФСР 1922 г. специальных норм, посвященных регулированию договора найма жилого помещения, не случайно. Данные нормы являлись реализацией отношения большевиков к жилью, которое выработалось в первые годы революции, как к благу, обладание которым должно быть обеспечено государством путем создания условий: 1) для его получения и 2) стабильного пользования, в особенности категориям лиц, являвшихся его опорой (ст. 156 ГК РСФСР). В рамках же гражданско-правового института имущественного найма, представляющего собой классическую товарную сделку, данные задачи были трудно реализуемы. Этим было вызвано дополнение ГК РСФСР специальной статьей 171-а <20>, предусмотревшей основания и порядок расторжения договора найма жилого помещения с лицом, которому оно было предоставлено в связи с трудовым договором, на случай его прекращения. Данное помещение имело специальное назначение для проживания обслуживающих домовладение дворников и истопников и называлось "специальное жилое помещение" (ныне служебное жилое помещение). -------------------------------- <20> СУ. 1925. N 89. Ст. 650.
Работодатель наделялся правом требовать освобождения помещения и по истечении двух недель после предъявления указанного требования мог предъявить иск о выселении в судебном порядке лица, отказавшегося добровольно освободить помещение. Большинство специальных норм, регулировавших отношения по найму жилых помещений, в том числе нормы ст. 156 ГК РСФСР, не действовали в отношении договора найма жилого помещения, заключаемого в жилищном фонде, принадлежавшем гражданам на праве застройки. Статьей 71 ГК РСФСР 1922 г. данное право было определено как долгосрочное право владения и пользования национализированной землей с целью возведения новых строений, достройки недостроенных или восстановления разрушенных зданий. Пунктом первым Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 8 декабря 1925 г. "Об увеличении жилой площади путем привлечения к строительству частного капитала" <21> застройщикам за счет частного капитала и их правопреемникам предоставлялось право сдачи внаем как жилых, так и нежилых помещений на условиях, определяемых по свободному соглашению сторон. Это означало, что в отношении застройщиков-наймодателей не действовали ограничения, предусмотренные ГК РСФСР 1922 г. в иных видах жилищного фонда. Условия договора найма жилого помещения о предмете, цене, сроке, основаниях прекращения формировались по усмотрению сторон. -------------------------------- <21> Жилищные законы / Под ред. В. И. Вегер. М., 1927. С. 136.
Отступления от правил, предусмотренных ГК РСФСР 1922 г. о договоре найма жилого помещения в отношении застройщиков, выступавших наймодателями, объясняются тем, что институт застройки призван был привлечь частный капитал в жилищную сферу, для чего необходимо было создать привлекательные условия. В период с 1922 г. по 1937 г. порядок и условия возникновения отношений, связанных с возмездным владением и пользованием жилыми помещениями, их характер, права и обязанности субъектов, как правило, зависели от того, к какому жилищному фонду принадлежит жилое помещение, в котором возникает данное правоотношение. Например, в отличие от ГК РСФСР 1922 г., закрепившего в качестве основания возникновения наемных жилищных отношений заключение договора найма жилого помещения (ст. 152 ГК РСФСР 1922 г.), основаниями возникновения данных отношений в жилых помещениях, находящихся в коммунальном жилищном фонде, являлись: решение о предоставлении жилого помещения гражданину уполномоченным на то органом власти и ордер на жилое помещение (Инструкция НКВД "О порядке отвода и сдачи жилых помещений" от 14 ноября 1921 г. N 478) <22>. -------------------------------- <22> Дмитриев Н. Указ. соч. С. 455.
Помимо жилищного фонда, в котором находилось жилое помещение, на содержание прав и обязанностей субъектов наемных отношений существенное влияние оказывал правовой статус нанимателей. Например, вне зависимости от вида жилищного фонда, в котором возникало наемное жилищное отношение, если на стороне нанимателя были категории граждан, определенные ст. 156 ГК РСФСР 1922 г., то содержание субъективных прав и обязанностей сторон всегда направлялось на поддержку и защиту данной категории граждан. Если нанимателями являлись наемные рабочие и служащие, учащиеся государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев члены их семейств, инвалиды войны и труда, договор найма жилого помещения подлежал автоматическому возобновлению на тех же условиях на неопределенный срок, независимо от согласия наймодателя (за исключением жилищного фонда, принадлежавшего на праве застройки, и специального жилищного фонда). В этих случаях право прекращения договора за изъятиями, указанными в ст. 171 и 172, могло принадлежать только нанимателю. Статьей 166 ГК РСФСР 1922 г. закреплялось, что наемная плата за жилые помещения этой категории граждан не могла быть выше ставок, устанавливаемых местными исполнительными комитетами. Серьезные изменения в регулировании жилищных отношений наступили с принятием первого кодификационного акта жилищного законодательства: "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах", утвержденного Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. <23>. -------------------------------- <23> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.
Данным Постановлением отменялись льготы и преимущества застройщиков, управление государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на те государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилищный фонд. Впервые круг пользователей жилыми помещениями по договору найма в фонде местных Советов был ограничен гражданами - физическими лицами. Впервые была предусмотрена обязательная письменная форма договора найма. Местным Советам предоставлялось право передавать принадлежащие им жилые дома (размером не свыше 60 кв. м жилой площади) в пользование отдельным гражданам на основе долгосрочных арендных договоров, на срок от 5 до 10 лет. На основании и в развитие Постановления от 17 октября 1937 г. был принят Типовой договор на сдачу в арендное пользование жилого дома размером не свыше 60 кв. м жилой площади <24>, а также две Инструкции НКХ РСФСР: "О порядке заключения договоров сдачи в аренду отдельным гражданам небольших домов местных Советов (размером не свыше 60 кв. м) и установления ставок арендной платы" <25> от 5 ноября 1938 г. и "О порядке заключения договоров аренды на дома, ранее закрепленные за государственными учреждениями, предприятиями, общественными организациями" <26> от 15 марта 1939 г. Последней устанавливалось, что арендатором жилого помещения могло выступать и юридическое лицо. В том случае, когда арендатором выступал гражданин, объектом договора всегда являлся жилой дом в целом. Арендодателем могли выступать только местные Советы. Арендатором - физическое лицо, проживающее в сдаваемом в аренду доме. Однако Инструкцией Наркомхоза РСФСР от 5 ноября 1938 г. N 572 допускалось, что в случае отказа жильцов дома заключить такой договор он мог быть заключен с любым лицом, изъявившим желание взять дом в аренду на установленных в законе и Типовом договоре условиях при наличии в доме свободной жилой площади для непосредственного пользования самим арендатором. Думается, что наличие свободной жилой площади требовалось лишь в момент заключения договора аренды. В дальнейшем арендатор мог использовать ее, как и остальные жилые помещения в доме, для заселения посторонними лицами с целью извлечения прибыли на основе договора субаренды (§ 5, п. "в", Типового договора). -------------------------------- <24> Жилищное законодательство: Сборник официальных материалов. М: Государственное издательство юридической литературы, 1950. С. 181 - 182. <25> Там же. С. 181 - 182. <26> Жилищное законодательство: Сборник официальных материалов. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1950. С. 177.
Содержание обязанностей арендатора определялось целью, которую преследовал арендодатель при сдаче жилого дома в аренду. В качестве такой цели было производство капитального ремонта дома и поддержание его в надлежащем состоянии, так как местные Советы, ввиду их финансовой слабости, сами не могли этого осуществить в отношении всех строений, находящихся в их ведении. Потому одной из главных обязанностей арендатора была обязанность производить капитальный ремонт в определенном договором размере и в установленные сроки, а также осуществлять текущий ремонт. Вместе с тем договором обычно предусматривалась и обязанность вносить арендную плату. Согласно п. "в" § 6 Типового договора аренды арендатору предоставлялось право получать в свою пользу с лиц, проживающих в арендуемом доме, квартирную плату с надбавкой не свыше 20% к ставкам, по которым городским Советом взимается квартирная плата в управляемых им домах. Следует отметить, что в случае большой изношенности дома или особо неблагоприятных условий эксплуатации жилищное управление вправе было вовсе освободить арендатора от арендной платы. Типовым договором аренды арендатор наделялся рядом распорядительных правомочий: в случае получения письменного разрешения жилуправления он мог передать свои права и обязанности по договору аренды третьим лицам, обменять арендуемый жилой дом на жилую площадь в другом доме. Типовым договором аренды не исключалась возможность возобновления договора аренды жилого дома (§ 4, § 11 Типового договора аренды). На наш взгляд, рассмотренная выше конструкция договора аренды жилого дома могла возникнуть только в условиях, когда основным собственником жилищного фонда было государство (ст. 6 Конституции СССР 1936 г.), большинство граждан которого нуждались в улучшении жилищных условий. При этом само государство испытывало дефицит финансовых средств для производства капитального ремонта жилых домов и в то же время не имело права передавать их в собственность отдельным гражданам вплоть до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов" <27>. -------------------------------- <27> Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. N 36. Ст. 343.
Постановлением от 17 октября 1937 г. был установлен также порядок предоставления и пользования государственным жилищным фондом, остающимся в управлении местных Советов и государственных предприятий, учреждений и общественных организаций. Свободные жилые помещения в домах местных Советов стали предоставляться в пользование граждан исключительно по распоряжениям (ордерам) жилищного управления отдела коммунального хозяйства местного Совета. Свободные жилые помещения в домах государственных учреждений, предприятий и общественных организаций, а также домах, арендованных ими, предоставлялись в пользование их работников распоряжением администрации этих учреждений, предприятий и организаций. Право пользования в обоих случаях должно было оформляться письменным договором, заключаемым съемщиком с управляющим домом или арендатором дома. Договоры заключались сроком на пять лет. Граждане, выполняющие все обязательства по договору и добросовестно относящиеся к содержанию предоставленного в их пользование жилища, имели преимущественное право возобновления договора по истечении срока его действия. Этот нормативный правовой акт был основным в регулировании жилищных отношений вплоть до принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. В ГК РСФСР 1964 г. нормы, регулировавшие отношения по найму жилья, были помещены в самостоятельную главу 28 "Наем жилого помещения". О. С. Иоффе отмечал, что "именно проводимая Советским государством в области жилищного найма особая политика вызвала необходимость отделить его от имущественного найма и в системе правового регулирования" <28>. В то же время в ст. 295 ГК РСФСР 1964 г. указывалось, что к договору найма жилого помещения соответственно применяются правила ст. 281 - 285, 288, 291 и 292 гл. 27 "Имущественный наем". Данное положение закона явилось основанием для утверждения, что договор жилищного найма является разновидностью договора найма имущественного и что отношения, возникающие на его основе, не обладают самостоятельностью. Эту позицию довольно активно защищал В. Ф. Чигир <29>, ее разделял И. Г. Панайотов <30> и некоторые другие. -------------------------------- <28> Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1978. Ч. 2. С. 89. <29> Чигир В. Ф. Советское жилищное право. Минск, 1968. С. 63 - 71. <30> Панайотов И. Г. Советское гражданское право. Т. 2. М., 1976. С. 115.
В то же время усилия ряда ученых того периода были направлены на то, чтобы обосновать самостоятельность договора жилищного найма и возникающих на его основе отношений. Отстаивали данную позицию Ю. С. Васильев <31>, С. М. Корнеев <32> и ряд других авторов. -------------------------------- <31> Васильев Ю. С. О договоре жилищного найма // Советское государство и право. 1959. N 9. С. 106. <32> Корнеев С. М. Советское гражданское право. Т. 2. М., 1970. С. 149.
Ю. Г. Басин писал, что "первопричину появления новых институтов или выделения самостоятельной группы правовых норм, ранее объединявшихся с другими нормами, следует искать не в чисто юридических признаках сходства и различия, а в однородности той области общественных экономических отношений, которая регулируется изучаемой в каждом случае совокупностью норм. Именно предмет регулирования является основой для внутриотраслевого разграничения" <33>. -------------------------------- <33> Басин Ю. Г. Советское жилищное право. Алма-Ата: Изд-во Казахского университета им. С. М. Кирова, 1963. С. 15.
Объектом регулирования договора найма жилого помещения выступают отношения по пользованию жилым помещением гражданином, цель которого была определена ст. 295 ГК РСФСР 1964 г.: "Для проживания в нем". Ни в ГК РСФСР 1922 г., ни в Законе от 17 октября 1937 г. цель пользования жилым помещением, предоставленным гражданам, определена не была, и из этого можно сделать вывод, что впервые приоритет потребительского начала в функциональном назначении наемного жилья над коммерческим нашел свое законодательное закрепление в ГК РСФСР 1964 г. Следует отметить, что в рамках гл. 28 ГК РСФСР 1964 г. осуществлялось регулирование как отношений по пользованию жилыми помещениями в государственном и общественном жилищных фондах, так и в индивидуальном жилищном фонде. Ю. Г. Басин отмечал <34>, что отношения по распределению квартир не могут быть признаны подлинно товарными отношениями, поскольку передача жилья в пользование не представляет эквивалентного обмена, так как само нормирование платы за жилье не опирается на его стоимость. В то же время сдача внаем жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, обладает всеми основными чертами товарных отношений <35>. Основанием их возникновения является договор найма жилого помещения. Количество таких договоров, так же как и их условия, обычно определяется наличием спроса и предложения. Однако в ряде случае государство все же ограничивало инициативу сторон. Так, в целях недопущения спекуляции жилой площадью государство предусмотрело максимальные ставки квартирной платы за сдаваемые в индивидуальном фонде внаем помещения, предоставив собственникам свободу в решении данного вопроса в установленных пределах <36>. -------------------------------- <34> Басин Ю. Г. Указ. соч. С. 29, 100. <35> Там же. С. 29. <36> Постановление Совета Министров РСФСР от 9 августа 1963 г. "О предельных ставках платы за сдаваемые внаем жилые и дачные помещения в домах и дачах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности" // СП РСФСР. 1963. N 15. С. 102.
Использование единой правовой формы - договора найма жилого помещения как в государственном и общественном жилом фонде, так и в индивидуальном жилом фонде позволяет сделать вывод, что законодатель в качестве главного, объединяющего признака признает потребительский характер отношений, возникающих по поводу пользования жилым помещением независимо от фонда, в котором эти отношения возникают. В то же время нельзя не заметить присутствия некоего коммерческого начала в отношениях, где наймодателем выступал гражданин. Очевидно, что при сдаче внаем принадлежащего гражданину на праве личной собственности дома или части его преследовалась цель получения прибыли. Однако возможности установления платы за пользование жилым помещением, а следовательно, размер прибыли, соглашением сторон, как сказано ранее, были нормативно ограничены. Имели место и другие ограничения, отличающие договор найма жилого помещения по пользованию жилым помещением в домах индивидуального жилищного фонда по сравнению с договором, заключаемым по пользованию жилым помещением в домах государственного и общественного жилищного фонда. Однако ни в нормативных правовых актах, ни в научной литературе эти договоры не рассматривались как самостоятельные разновидности договора найма жилого помещения. Говорилось лишь об особенностях этих договоров. Принятие в 1981 г. Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <37> и Жилищного кодекса 1983 г. <38> не оставило сомнений в самостоятельности жилищных отношений, положив конец дискуссии о соотношении договора имущественного и жилищного найма, хотя отдельные сторонники зависимости договора жилищного найма от договора аренды (имущественного найма) есть и в настоящее время <39>. -------------------------------- <37> Постановление Совета Министров РСФСР от 9 августа 1963 г. "О предельных ставках платы за сдаваемые внаем жилые и дачные помещения в домах и дачах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности" // СП РСФСР. 1963. N 15. С. 102. <38> Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. N 26. С. 884. <39> Ярошенко К. Б. Комментарий части второй Гражданского кодекса для предпринимателей / Под ред. В. Д. Карповича. М.: Фонд "Правовая культура", 1996. С. 87.
До принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О внесении изменений и дополнений в ЖК РСФСР" регулирование отношений, связанных с возмездным владением и пользованием жилыми помещениями гражданами, продолжило осуществляться договором найма жилого помещения как в государственном и общественном жилищном фонде, так и в жилом доме, принадлежавшем гражданину на праве личной собственности. Законом от 6 июля 1991 г. "О внесении изменений и дополнений в ЖК РСФСР" <40> арендные отношения в жилищной сфере вновь были легализованы. Однако включение в текст гл. 6 ЖК РСФСР ряда статей, упоминавших о договоре аренды, не привело к сущностным изменениям в отношениях между наймодателями - собственниками домов и квартир и нанимателями, поскольку данный договор порождал отношения, ничем не отличающиеся от договора найма жилых помещений в индивидуальном жилищном фонде. Так, общие правила как для одного, так и для другого договора были сформулированы в ст. 131 ЖК РСФСР "Сдача внаем, аренду жилых помещений в домах, квартирах, принадлежащих гражданам", в ст. 133 ЖК РСФСР "Права членов семьи нанимателя, арендатора" и т. д. В разные "законодательные коридоры" наем и аренда жилого помещения были разведены в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" <41>, согласно которому собственники жилищного фонда приобрели право предоставлять гражданам, юридическим лицам квартиры или дома любой площади по договору аренды. Порядок, сроки и условия аренды определялись договором между арендатором и собственником либо уполномоченным собственником лицом. Однако механизм действия договора аренды ни в Законе "Об основах...", ни в других нормативных правовых актах в достаточной степени разработан не был. -------------------------------- <40> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 963. <41> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 99.
Представляется, что договор аренды жилого помещения был введен Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики", поскольку законодатель не мог игнорировать складывающиеся рыночные отношения. Предусмотрев возможность предоставления жилья по договору аренды, он снова признал его товаром, способным к свободному, эквивалентному обмену. Однако отношение к жилью, находящемуся в государственном, муниципальном и общественном жилищном фонде как к благу, то есть преобладание его потребительской функции, было сохранено и при регулировании арендных отношений. Так, цена договора устанавливалась в данных видах жилищного фонда не по соглашению сторон, а Правительством РФ и правительствами республик в составе РФ, органами государственного управления краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрацией (ст. 18). Арендатору предоставлялось право обмена занимаемого жилого помещения независимо от согласия его собственника (ст. 20). Арендатор подлежал выселению при невыполнении обязательства по оплате жилья и коммунальных услуг в течение 6 месяцев с предоставлением другого жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям (ст. 18). Это означает, что были сохранены некоторые правила, по которым действуют стороны договора социального найма жилого помещения. Можно сделать и другой вывод: законодатель различил договор аренды жилого помещения, заключаемый в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах, и договор аренды жилого помещения, заключаемый в частном жилищном фонде. В таком виде договор аренды просуществовал до вступления в действие ГК РФ 1996 г. Согласно ст. 671 ГК РФ договор аренды может заключаться с юридическим лицом. Иными словами, гражданин в силу указанной нормы арендный договор заключать не вправе. Теперь он может заключать либо договор найма жилого помещения, либо договор социального найма. Возникает вопрос: чем вызвано изменение позиции законодателя в отношении институтов найма и аренды жилого помещения? Д. Е. Потяркин пишет, что, несмотря на текстуальное законодательное уравнивание понятий имущественного найма и аренды, а также их принадлежность к одному виду обязательств, законодатель всегда обособлял наем жилого помещения в отдельную главу ГК, используя для этого различные основания, оставляя в тени главную причину - необходимость выполнения обязательством найма функции первоначальной точки отсчета для довольно развитого жилищного законодательства. Центральное место договора найма жилого помещения в жилищном законодательстве, полагает он, определяется кругом отношений, подлежащих регулированию данной отраслью законодательства (предоставление помещения, обеспечение сохранности и ремонта жилья в соответствии с обязанностями сторон по договору) <42>. На наш взгляд, позиция Д. Е. Потяркина не объясняет, почему законодатель в регулировании отношений, связанных с возмездным владением и пользованием жилым помещением, посвятил самостоятельную гл. 35 ГК РФ, большинство норм которой регулируют отношения не по договору социального найма (ст. 672 ГК РФ является отправной точкой для развитого жилищного законодательства), а по договору найма жилого помещения (коммерческого), формирующегося на основе гражданско-правовых принципов. -------------------------------- <42> Потяркин Д. Е. Аренда жилого помещения // Журнал российского права. 1999. N 7-8. С. 81.
По мнению В. Н. Литовкина, коммерческий наем жилья выполняет функции коммерческой аренды жилья, введенной статьей 17 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г., и поэтому аренда жилья для граждан (а не юридических лиц) оказалась функционально ненужной. Другой институт, помимо коммерческого найма жилья, не может иметь свое особенное содержание, свои существенные условия, если ему надлежит выражать коммерциализацию найма. С этой точки зрения аренда жилья есть синоним коммерческого найма и как самостоятельный институт, введенный в 1992 г., в противоположность социальному найму жилья должен быть признан утратившим силу <43>. -------------------------------- <43> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М.: Городец, 2000. С. 275.
Представляется, что, поместив нормы о коммерческом найме жилого помещения в гл. 35 ГК РФ "Наем жилого помещения", законодатель признал данный договор отличным от договора аренды. Поскольку если бы он был признан в качестве такового, то он был бы помещен в гл. 34 ГК РФ, как это сделано, например, с арендой предприятий, зданий и сооружений и др. Нельзя не учесть также, что в ст. 673, 682, 687 гл. 35 ГК РФ предусматриваются в качестве субсидиарных норм нормы жилищного законодательства. В то же время в гл. 35 ГК РФ нет ни одной отсылки к нормам гл. 34 ГК РФ, что свидетельствует о самостоятельности и независимости договора коммерческого найма от договора аренды и правовой близости с договором социального найма. Это дает нам основание не согласиться со сторонниками точки зрения, что договор коммерческого найма жилого помещения является разновидностью договора аренды (имущественного найма), что понятие "коммерческий наем" является синонимом понятия "коммерческая аренда". В качестве критерия, позволившего законодателю разграничить отношения по найму и аренде жилых помещений в ГК РФ 1996 г., Д. Е. Потяркин называет "особый субъектный состав правоотношений, складывающийся вокруг жилых помещений". Он отмечает, что "поскольку жилое помещение предназначено только для проживания, то пользование жилым помещением именно юридическим лицом становится в силу этого невозможным" <44>. -------------------------------- <44> Потяркин Д. Е. Аренда жилого помещения // Журнал российского права. 1999. N 7-8. С. 80.
Субъектный состав жилищных правоотношений является формальным, а не сущностным критерием, позволяющим разграничить отношения найма и аренды на уровне правовых институтов. Особый субъектный состав, который сложился в данных правоотношениях, является лишь следствием более глубоких причин. Представляется, что причину разграничения институтов найма и аренды, когда их предметом выступает жилое помещение, следует искать в особенностях отношений, ими регулируемых. Отношения, связанные с возмездным владением и пользованием жилыми помещениями гражданами, прошли длительную эволюцию в законодательстве СССР, РСФСР, РФ. Ее двигателем в Советском государстве являлось его негативное отношение к частной собственности, различным формам предпринимательства, в том числе в жилищной сфере. Принцип потребительского использования жилья стал основой регулирования наемных отношений <45>, что нашло закрепление и в ст. 671 ГК РФ. Согласно данной статье основной целью, преследуемой нанимателем при заключении договора найма жилого помещения, является пользование им, то есть проживание в жилом помещении. Договор же аренды предоставляет арендатору право не только удовлетворять непосредственно свою потребность в данном имуществе и пользоваться всеми производительными качествами нанятого имущества с присвоением полученных плодов, продукции и доходов, но и получать имущество во временное владение (ст. 606 ГК РФ). -------------------------------- <45> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М.: Городец, 2000. С. 242.
Аренда теперь заменила имущественный наем, тогда как ранее этот термин применялся для обозначения лишь части отношений, возникающих на основании имущественного найма. Это дает основания полагать, что поэтому законодатель отношения, связанные с возмездным владением и пользованием жилыми помещениями юридическими лицами, урегулировал посредством договора аренды, а отношения, связанные с возмездным владением и пользованием жильем гражданами, - договором найма. Каждая из разновидностей найма жилого помещения является прежде всего носителем его потребительской природы <46>. Это связано, на наш взгляд, также с природой предмета правоотношения по пользованию чужим жилым помещением. Согласно п. 2 ст. 288 ГК РФ жилые помещения предназначены только для проживания граждан. Удовлетворение жилищной потребности как можно большего числа граждан - это важнейшее условие социальной стабильности государства. Жилище, независимо от того, кому оно принадлежит, составляет общенациональный фонд, в правильном использовании которого заинтересовано все общество. Поэтому регулирование отношений, в частности связанных с пользованием гражданами чужим жилым помещением, осуществляется законодателем путем учета не только личных интересов наймодателей и нанимателей жилья, но и общественных интересов, которые проявляются в создании условий стабильности пользования жильем нанимателем, его защиты от произвола наймодателя, сохранности жилищного фонда и др. Для реализации социальной роли жилья в обществе и его функционального назначения государство значительно увеличивает объем публично-правовых ограничений собственника и наймодателя жилья, что находит закрепление в гл. 18 и 35 ГК РФ. -------------------------------- <46> Там же. С. 271.
Жилищные отношения, регулируемые нормами гл. 35 ГК РФ, неоднородны. С одной стороны, это отношения, возникающие в установленном ст. 40 Конституции РФ порядке по поводу пользования жилыми помещениями в фонде социального использования на основании договора, названного законодателем договором социального найма, и с другой - не подпадающие под указанные правила. Данный договор не получил законодательного обозначения и назван договором найма жилого помещения. Однако сущность и содержание его позволили ученым и практикам назвать его договором коммерческого найма. Таким образом, можно говорить о двух разновидностях договора найма жилого помещения, заметив, что основной нормативной базой договора социального найма является жилищное законодательство, а гл. 35 ГК РФ применима к отношениям, возникшим на его основе, лишь в случаях, прямо предусмотренных ст. 672 ГК РФ, и тогда, когда иное не предусмотрено жилищным законодательством. В то же время ГК РФ ориентирован на отношения, возникающие на основе договора коммерческого найма, и все нормы гл. 35, за исключением ст. 672, к нему применимы. Итак, договор найма жилого помещения отвечает теперь и потребительскому, и коммерческому функциональным назначениям. Обе его разновидности являются самостоятельными и отличными от договора аренды жилого помещения.
Название документа