К вопросу о правовом регулировании порядка создания некоммерческих организаций
(Лескова Ю. Г.) ("Юрист", 2008, N 3) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПОРЯДКА СОЗДАНИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Ю. Г., кандидат юридических наук, Самарский государственный университет, старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права.
Создание некоммерческой организации осуществляется в порядке, предусмотренном ГК РФ, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О некоммерческих организациях", Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также рядом специальных законов об отдельных видах некоммерческих организаций. Правовой процесс создания некоммерческой организации в качестве субъекта права включает в себя несколько этапов: принятие решения учредителем о создании соответствующей некоммерческой организации, утверждение устава, принятие решения Федеральной государственной службой о создании НО (данный этап создания предусмотрен в отношении таких организационно-правовых форм некоммерческих организаций, как общественные объединения, общины коренных малочисленных народов РФ, некоммерческие партнерства, частные учреждения, автономные некоммерческие организации, фонды, ассоциации и союзы, религиозные организации), государственную регистрацию. Однако действующее законодательство не дает четкого ответа на вопрос, с какого момента любая некоммерческая организация считается созданной, на что указывается в юридической литературе <1>. Так, ФЗ "О некоммерческих организациях" различает момент создания некоммерческой организации (п. 2 ст. 13: "Создание некоммерческой организации... осуществляется по решению учредителей (учредителя)") и момент приобретения ею прав юридического лица (п. 1 ст. 3: "Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке"). В ч. 4 ст. 3 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (ред. от 02.02.2006) "Об общественных объединениях" предусматривается возможность существования общественных объединений без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (ред. от 06.07.2006) "О свободе совести и о религиозных объединениях" различает религиозные организации (добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица) и религиозные группы (добровольные объединения граждан, образованные в целях совместного исповедания и распространения веры). Последние осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Следовательно, по закону возможно существование некоммерческих организаций, которые создаются решением учредителей и функционируют в соответствии со своими целями без государственной регистрации. Права же юридического лица некоммерческая организация приобретает только с момента ее государственной регистрации. Как указывается в юридической литературе, до государственной регистрации некоммерческая организация может существовать, если она не преследует цели, запрещенные законом, но, не обладая статусом юридического лица, не вправе вступать в правоотношения гражданско-правового характера <2>. В данном случае, отмечает М. В. Жабреев, организация будет существовать как факт, а не как явление юридическое <3>. Поэтому, как нам представляется, не совсем верной является формулировка ст. 51 ГК РФ. Получается, что регистрации подлежит юридическое лицо, и именно оно же будет считаться созданным с момента регистрации. Более точной представляется формулировка, по которой государственной регистрации подлежит организация (а не юридическое лицо), которая будет иметь место вне зависимости от регистрации, и только после прохождения соответствующей регистрации она наделяется статусом юридического лица. Если некоммерческая организация не создавалась в качестве юридического лица, но создана решением учредителей, то для достижения целей такой организации в гражданских правоотношениях могут участвовать ее правоспособные участники (члены) от своего имени и за свой счет. Однако далеко не любая организация, имеющая статус некоммерческой, может существовать без наделения ее правами юридического лица. Так, например, для того чтобы заниматься образовательной деятельностью, реализовывать программы образования, любое образовательное учреждение должно быть зарегистрировано в соответствии с законодательством РФ. Лишь после прохождения этой процедуры оно получает статус юридического лица и может обращаться в Минобразование России о выдаче ему лицензии на ведение образовательной деятельности по конкретным направлениям и специальностям. Лицензия является одним из необходимых условий функционирования образовательного учреждения. Поэтому мы считаем, что некоммерческие организации не могут существовать без прав юридического лица, если при этом ими не могут быть достигнуты цели их создания. В юридической литературе отмечается противоречивость норм ФЗ "Об общественных объединениях", которые устанавливают возможность существования общественных объединений без прав юридического лица. Так, А. В. Орлов полагает, что существование общественного фонда (который является формой общественного объединения) без прав юридического лица теряет всякий смысл, поскольку цели его создания и деятельности (формирование имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использование данного имущества на общественно полезные цели (ст. 10 ФЗ "Об общественных объединениях")) не смогут быть достигнуты, и причина этого в том, что общественное объединение (в том числе и общественный фонд), не являющееся юридическим лицом, не может иметь имущественные права (ни вещные, ни обязательственные) <4>. Таким образом, исследование вопроса о моменте создания некоммерческих организаций позволило прийти к выводу, что некоммерческие организации в отличие от коммерческих (целью которых является извлечение прибыли через наделение последних правами юридического лица) могут осуществлять деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица при условии, что ими могут быть достигнуты цели их создания. Связано это с тем, что основные цели деятельности некоммерческих организаций лежат за пределами рыночного оборота и, следовательно, за рамками гражданского права. Их особый гражданско-правовой статус призван лишь обеспечить имущественную базу для осуществления их функций, он не является самоцелью, а призван обслуживать эти функции и поэтому имеет подсобный характер <5>. Однако, представляется, вряд ли верно ставить вопрос о том, может ли та или иная организационно-правовая форма юридических лиц действовать без прав юридического лица. Организационно-правовая форма может существовать только в рамках понятия юридического лица, поскольку она отражает специфику правового положения и деятельности самого юридического лица (соотношение прав юридического лица и его участников на имущество юридического лица, порядок управления имуществом, извлечение и распределение прибыли, распределение убытков между участниками, объемом правоспособности юридического лица). Если организация может осуществлять деятельность без прав юридического лица, то не представляется возможным говорить о какой-либо организационно-правовой форме юридического лица. Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что некоммерческая организация может существовать без наделения ее правами юридического лица, поскольку, не преследуя цели извлечения прибыли, действует в том направлении, ради которого она создана (достижение общественных благ). Однако цель деятельности некоммерческой организации не всегда может быть достигнута без вовлечения ее в гражданский оборот. Статус юридического лица используется прежде всего для того, чтобы включаться в гражданский оборот и использовать свои материальные возможности, и только тогда, когда создается некоммерческая организация как юридическое лицо, можно говорить об организационно-правовой форме, присущей ей. Таким образом, некоммерческие организации обладают своеобразным правовым статусом, что обусловлено их специфическим положением в обществе. -------------------------------- <1> См.: Макальская М. Л., Пирожкова Н. А. Некоммерческие организации в России: Создание, права, налоги, учет, отчетность. М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2001. С. 15. <2> См.: Комментарий к ФЗ "О некоммерческих организациях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 2000. С. 26. <3> См.: Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки. Межвузовский сборник трудов. М.: Статут, 2001. С. 203. <4> См.: Орлов А. В. Проблемы создания и деятельности общественных объединений // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 2. В 2 т. Том 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 122. <5> См.: Юридические лица: Итоги и перспективы кодификации и совершенствования законодательства. Материалы международной научно-практической конференции // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 41.
Порядок создания некоммерческой организации как юридического лица обязательно включает в себя этап государственной регистрации. Основные правила о государственной регистрации закрепляются в ФЗ "О некоммерческих организациях" и ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Согласно ФЗ "О некоммерческих организациях" необходимые для государственной регистрации документы предоставляются уполномоченному органу (Федеральной регистрационной службе или ее территориальным органам - согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 N 1315 (ред. от 15.06.2007) "Вопросы Федеральной регистрационной службы"), который принимает решение о регистрации, сообщает об этом налоговым органам, а те вносят сведения в Единый государственный реестр юридических лиц (в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Такой режим регистрации распространяется на такие организационно-правовые формы НО, как общественные объединения, общины коренных малочисленных народов РФ, некоммерческие партнерства, частные учреждения, автономные некоммерческие организации, фонды, ассоциации и союзы. Государственная регистрация структурных подразделений (отделений) иностранной некоммерческой организации проходит по правилам, также предусмотренным ФЗ "О некоммерческих организациях". Особенность порядка регистрации структурных подразделений иностранных некоммерческих организаций заключается в том, что решение о государственной регистрации структурного подразделения принимается только Федеральной регистрационной службой (а не ее территориальными органами). Правоспособность филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации на территории РФ возникает со дня внесения в реестр сведений о соответствующем структурном подразделении иностранной некоммерческой неправительственной организации. Ведение реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранной неправительственной некоммерческой организации закреплено в полномочиях Федеральной регистрационной службы (согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 N 1315 (ред. от 15.06.2007) "Вопросы Федеральной регистрационной службы"). Еще один режим регистрации некоммерческих организаций предусмотрен исключительно ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и распространяется на такие некоммерческие организации, которые выведены из-под действия ФЗ "О некоммерческих организациях". Учредители потребительских кооперативов, товариществ собственников жилья, дачных, садоводческих, огороднических объединений, государственных и муниципальных учреждений должны предоставить необходимые документы в налоговые органы, и после внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц считаются созданными как юридические лица. В таком порядке создаются все коммерческие организации. В отношении религиозных организаций (на которые также не распространяется ФЗ "О некоммерческих организациях") действует также особый порядок регистрации, который предусмотрен непосредственно ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" и предполагает обращение непосредственно в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальный орган (согласно Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 (ред. от 15.06.2007) "Вопросы Федеральной регистрационной службы" данные полномочия переданы Федеральной регистрационной службе и ее территориальным органам) для принятия последним решения о государственной регистрации и последующее внесение в реестр налоговыми органами сведений о религиозной организации. Особый порядок регистрации предусмотрен законодателем применительно к саморегулируемым организациям в соответствии с ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". В соответствии с настоящим Законом саморегулируемая организация - это некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и ФЗ "О некоммерческих организациях". Вместе с этим законодателем установлено, что некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций. Такая формулировка Закона предполагает необходимость двойной регистрации некоммерческой организации: как юридического лица и как саморегулируемой организации. Таким образом, если некоммерческая организация не пройдет вторую регистрацию, то соответственно она не может быть рассмотрена как саморегулируемая организация. В этой связи встает вопрос: а в какой форме будет существовать такая организация? В юридической литературе неоднократно отмечалось, что правовая природа саморегулируемой организации определяется недостаточно четко <6>. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что за саморегулируемой организацией не закреплена конкретная организационно-правовая форма. В ФЗ "О саморегулируемых организациях" установлено, что саморегулируемые организации - это некоммерческие организации (ст. 3). -------------------------------- <6> См., например: Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в РФ // Журнал российского права. 2006. N 11.
Достоинством нового ФЗ "О саморегулируемых организациях" является то, что в нем определяются четко квалифицирующие признаки саморегулируемой организации, позволяющие отграничить ее от иных форм некоммерческих организаций (объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное; наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством установления в отношении членов саморегулируемой организации требования страхования и посредством формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации) (п. 3 ст. 3 названного Закона). Отсюда можно предположить, что законодателем саморегулируемая организация рассматривается как самостоятельная организационно-правовая форма некоммерческой организации. В этой связи хотелось бы заметить, что применительно к жилищным накопительным кооперативам законодателем также предусмотрена необходимость ведения реестра таких кооперативов и внесения сведений о них в соответствующий реестр (ст. 15 ФЗ от 30.12.2004 N 215-ФЗ (ред. от 16.10.2006) "О жилищных накопительных кооперативах"). Однако в этом случае законодателем не ставится возможность создания жилищных накопительных кооперативов в зависимость от внесения соответствующей записи в реестр жилищно-накопительных кооперативов. Думается, что применительно к саморегулируемым организациям необходимо также предусмотреть такие же правила, как для жилищных накопительных кооперативов. Итак, как нами было показано, применительно к некоммерческим организациям в зависимости от их вида и (или) организационно-правовой формы законодателем установлены различные правовые режимы государственной регистрации их в качестве субъектов гражданского оборота. Е. В. Шаклеина отмечает: "...действующая система регистрации может быть расценена как промежуточный этап к установлению единой системы государственной регистрации некоммерческих организаций" <7>. К такому выводу автор пришел прежде всего исходя из того, что для ряда некоммерческих организаций, чья деятельность регулируется одним нормативным актом и цель создания идентична, установлены различные правовые режимы, а это приводит к ряду "практических казусов". В качестве примера Е. В. Шаклеина показывает различный порядок регистрации для товарищества собственников жилья и для жилищных кооперативов, а также для садоводческих, огороднических и дачных потребительских кооперативов и для иных форм объединения граждан, предусмотренный ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (ред. от 23.11.2007) "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". С 15 декабря 2007 г. ФЗ "О некоммерческих организациях" действует в новой редакции (в ред. ФЗ от 29.11.2007 N 278-ФЗ "О внесении изменения в ст. 1 ФЗ "О некоммерческих организациях"), в соответствии с которой названный Закон не распространяет свое действие не только на потребительские кооперативы, религиозные объединения, государственные и муниципальные учреждения, но и на товарищества собственников жилья, на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан. Соответственно для всех этих видов некоммерческих организаций предусмотрен упрощенный порядок их создания как юридических лиц: необходимо представить соответствующие документы для регистрации в качестве юридического лица в налоговые органы, т. е. не требуется получения разрешения на создание со стороны Федеральной регистрационной службы. Однако, как представляется, регистрирующие органы на практике вновь столкнутся с проблемами. Так, в соответствии со ст. 4 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владения, пользования и распоряжения данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садовые, огороднические, дачные некоммерческие товарищества, потребительские кооперативы или некоммерческие партнерства. Из названных в ст. 4 ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений некоммерческое партнерство отнесено ФЗ "О некоммерческих организациях" к числу организационно-правовых форм, на которые распространяется специальный (особый) порядок их регистрации как юридических лиц (необходимо представить соответствующие документы для получения разрешения на создание в Федеральную регистрационную службу и (или) в ее территориальные органы). Кроме того, как отмечается в юридической литературе, упоминание в ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" трех форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений не означает, что запрещается использовать иные предусмотренные законами формы некоммерческих организаций <8>. Отсюда возможна ситуация, когда в одних случаях некоммерческие партнерства, ассоциации, союзы, фонды и т. д. будут проходить упрощенный порядок регистрации, указывая в качестве цели своей деятельности, например, ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства (что не будет соответствовать ФЗ "О некоммерческих организациях"), а в других случаях, при условии указания иной цели в учредительных документах, - специальный порядок регистрации. Таким образом, порядок регистрации в настоящее время зависит не только от организационно-правовой формы некоммерческой организации, но и от ее цели создания, что нередко приводит к противоречиям в ряде законов. Отсюда можно предположить, что такой различный порядок регистрации только усложняет и без того незавидное положение многих некоммерческих организаций в обществе и в экономике. Оптимальным решением следует, на наш взгляд, признать установление единообразной системы регистрации для всех некоммерческих организаций. -------------------------------- <7> См.: Шаклеина Е. В. К вопросу о государственной регистрации некоммерческих организаций в России на современном этапе // Юридический мир. 2007. N 3. <8> См., например: Комментарий к ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" / Под ред. А. А. Байтенова, Н. И. Кресникова. М., 2007.
------------------------------------------------------------------
Название документа