Концепция учреждения в развитии социальных организаций
(Кирилловых А. А.) ("Законодательство и экономика", 2008, N 2) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ УЧРЕЖДЕНИЯ В РАЗВИТИИ СОЦИАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Нормативные нововведения последнего времени в сфере регулирования статуса организаций (субъектов) социального сектора определяют реформу правовых установок дальнейшего развития учреждений. Организационно-правовая форма учреждения достаточно хорошо известна российской правовой системе, которая уже не представляет институт юридического лица без такой традиционной правовой конструкции коллективного субъекта. Более того, перспективы развития государственно-публичной деятельности связываются с диверсификацией организаций, имеющих в своей природе черты учреждения. Не остаются в стороне основные социальные сферы: образования, науки, здравоохранения, культуры, где изменения должны иметь основную содержательную нагрузку. Поэтому законодатель расширяет правовое поле учреждений <1>. Вслед за появлением нормативного регулирования автономных учреждений <2> получают правовую базу и частные учреждения <3>. Тем самым, с одной стороны, устанавливается единый подход в определении формы юридического лица, в которой могут быть закреплены основные цели - осуществление социально полезной деятельности путем оказания соответствующих видов государственных услуг. Различие здесь заключается лишь в порядке финансирования и статусе учредителя. Однако, с другой стороны, такая тенденция вряд ли согласуется с необходимостью развития организационно-правовых форм, способных действительно быть полноправным субъектом коммерческой деятельности, хотя бы и направленной на достижение основной цели функционирования учреждения. В этом контексте частные учебные заведения, учредителем которых может быть физическое или юридическое лицо, призваны также, в общем смысле, служить целям, которые преследовал законодатель при конструировании правового режима учреждений. В отношении частного учреждения эти цели, безусловно, смещены в сторону частных интересов их учредителей. Частные учреждения как бы выпадают из общей концепции учреждения как социально направленного юридического лица. Попытка соединить частные и публичные интересы в одном лице явно противоречит конструктивной классификации юридических лиц, установленной в гражданском законодательстве. В ее основу положен целевой ориентир создания и деятельности конкретной организационно-правовой формы юридического лица. По такому критерию все юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие. Отсюда вытекает основной признак - цель извлечения прибыли. На этом фоне незавершенность правового режима учреждений довольно ясно прослеживается в отношении частного учреждения. Учреждения априори выступали как инструмент реализации функций и компетенции публичного собственника, что в общем смысле и определяет их правовой статус, устанавливающий минимальный объем собственных полномочий, необходимый для выполнения заданий учредителя. Понятие государственных услуг приемлемо и подходит для бюджетных и автономных учреждений - типов государственного (муниципального) учреждения. Предложенная законодателем типология между тем обнажила целый ряд недостатков, которые могут возникнуть в функционировании отдельных типов учреждений. -------------------------------- <1> Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ). <2> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <3> Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение).
Частные учреждения как легализованная форма теряются в общей массе учреждений. Очевидно, законодатель допустил ошибку, признав возможность частного интереса в реализации публичных функций. Но тогда такой интерес должен быть подтвержден или обозначен в ближайшей перспективе, иначе мы в очередной раз получим нежизнеспособные конструкции в сфере некоммерческих юридических лиц по примеру государственных корпораций. Либо опять, вопреки логике и здравому смыслу, сдерживается развитие иных организационно-правовых форм, которые могут осуществлять соответствующие функции. Однако если учитывать такой шаг как некую стратегию, например в становлении рынка соответствующих услуг, то в таком случае частные учреждения должны быть поставлены в один ряд с иными, чисто публичными учреждениями. При этом цель деятельности юридического лица определяет источник его финансирования. В таком ракурсе вполне оправдано получение, например, бюджетных средств и частными учреждениями, выполняющими государственный заказ <4>. -------------------------------- <4> В настоящее время Бюджетный кодекс РФ не предусматривает (запрещает) финансирование учреждений, не являющихся бюджетными.
Сегодня подобное представление места частных учреждений в структуре отношений учреждения и государства представляется достаточно оптимистичным, не имеющим под собой пока серьезных правовых оснований. Во многих публичных сферах частные организации как бы обособлены, не включены в общий процесс производства общественных благ. Хотя всемерное развитие и поддержка частного сектора в экономике было бы весьма приоритетным. Тем самым увеличивается конкуренция, идет борьба за потребителя путем необходимых средств, улучшается качество и доступность услуг и, как следствие, рост благосостояния общества и государства в целом. Сегодня же такая картина еще не представляется возможной. Обозначены только контуры, сделаны отдельные наброски, которые следует уловить и правильно оценить в целях дальнейшего развития социального сектора. Пока же ситуация в данной сфере обозначена в более темных тонах. Например, весьма важную и одновременно специфическую отрасль государственного управления представляет образование с такой немаловажной его подотраслью, как высшее профессиональное образование. Большинство высших учебных заведений являются государственными, т. е. основанными на государственной (публичной) форме собственности. Они рассредоточены по отраслевым ведомствам и находятся в их непосредственном подчинении. Однако параллельно с государственными вузами существует целая сеть и негосударственных (частных) организаций, оказывающих образовательные услуги. Несмотря не многочисленные трудности, негосударственный образовательный сектор составил значительную конкуренцию государственным вузам. Приватная высшая школа стала примером эффективности частной инициативы и экономической самостоятельности. Большинство негосударственных образовательных учреждений по уровню качества предоставляемого образования не уступают, а порой по отдельным показателям и превосходят государственные. При этом в своей деятельности они подчиняются общеобязательным требованиям к учебному процессу, к государственным образовательным стандартам, проходят лицензирование и государственную аккредитацию. Однако при всем стремлении заявить о себе как о полноправных социальных институтах негосударственные вузы должны быть признаны государством в качестве таковых. В настоящий момент отечественная система высшего образования поделена на два лагеря, где государственной высшей школе противопоставлена негосударственная. Следуя в правильном направлении, необходимо разрушить эту искусственно созданную конфронтацию, мешающую полноценному развитию высшего образования. В экономическом аспекте это означает включение негосударственных вузов в систему государственных: тем самым будут закреплены единые, общие для всех высших учебных заведений основы их финансирования, ответственности за использование материальных и денежных ресурсов, что должно благоприятно отразиться и на системе управления вузами. В связи с этим вполне обоснованно определять негосударственное высшее учебное заведение не по статусу собственника, а по составу финансирования, где более правильным будет определение такого вуза как внебюджетного. Хотя и здесь грани постепенно сотрутся. В правовом ключе предстоит разработать необходимую правовую базу их совместной деятельности. Несомненно, совершенствование нормативного материала не может ограничиться только статусом частного учреждения, хотя его нормативная модель вполне может уместиться в рамки Закона "О частных учреждениях". По такому сценарию действовал законодатель, определяя правовые аспекты деятельности автономных учреждений. Следующим шагом может служить также продолжение реформы бюджетных учреждений - их роль в экономике должна быть минимальной, что определяется задачей выполнения ими лишь неотъемлемых государственных функций. Автономные учреждения также являются промежуточным этапом, обусловленным необходимостью лишь обеспечить повышение качества работы государственных институтов на среднесрочную перспективу. Передача высшего образования в частные руки - дело недалекого будущего. Поэтому заключительным этапом может являться отказ от учреждения как формы юридического лица, переход существующей их сети в иные, более адаптированные к рыночным отношениям виды юридических лиц. Такие процедуры возможны через механизмы приватизации учреждений. Однако на нормативном уровне должны быть определены организационно-правовые формы юридических лиц, которые станут правопреемниками государственных функций. Здесь между государством и новыми собственниками должна быть построена иная правовая связь. При этом важно сохранить целевую направленность использования высвобождаемого государственного имущества, что также потребует установления четкой процедуры и условий разгосударствления социального сектора. Общим итогом преобразований в законодательстве должны являться изменения в тематических законах. В частности, нужно определить возможные формы образовательных учреждений в Законе РФ "Об образовании" и в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Между тем, вряд ли есть необходимость в юридических лицах, которые на первый план ставят извлечение прибыли, а осуществляемая ими образовательная деятельность является лишь дополнением к общей правоспособности, не имеющей цели именно достижения государственных интересов, хотя бы и посредством реализации частных. Качество оказываемых услуг вне зависимости от статуса собственника должно быть определяющим в государственной политике. Следовательно, частный сектор в экономике будет направлен на выполнение государственных (публичных) функций посредством деятельности организаций, способных самостоятельно определять цели и задачи, связанные с реализацией своей правоспособности. Естественно, рычаги государственного воздействия, как и прежде, должны быть сохранены, но их скорее следует изменить, переориентировать на новую экономическую модель оказания социальных услуг. Большое внимание необходимо уделить регулированию качества услуг, вопросам их доступности, открытости деятельности соответствующих юридических лиц. Ведь от их успешной деятельности в основном зависит и общее представление о реформах социальной сферы.
------------------------------------------------------------------
Название документа