Сочетание мер административного принуждения и экономического воздействия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (вопросы оптимизации)
(Якимов А. Ю.) ("Административное право и процесс", 2008, N 3) Текст документаСОЧЕТАНИЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ (ВОПРОСЫ ОПТИМИЗАЦИИ)
А. Ю. ЯКИМОВ
Якимов А. Ю., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В настоящее время, несмотря на меры, принимаемые в рамках реализации Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах", состояние дорожно-транспортной аварийности в стране по-прежнему остается критическим. Об этом убедительно свидетельствуют следующие цифры официальной статистики: в 2007 г. произошло 233 809 дорожно-транспортных происшествий (ДТП), что на 2% больше, чем в 2006 г., в которых погибли 33 308 человек (+ 1,8%) и были ранены 292 206 человек (+ 2,4%). Следует отметить, что внесение в 2007 г. значительных (а в отношении некоторых нормативных положений - революционных) изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), о необходимости которых многократно говорилось в последние годы <1>, позволяет смотреть в будущее с определенным оптимизмом. -------------------------------- <1> См., напр.: Якимов А. Ю. Об усилении роли наказаний в административно-деликтном праве // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 42 - 46; Он же. Формирование административно-показательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. N 2. С. 26 - 29; Он же. Проблемы формирования административно-наказательной политики в области дорожного движения и пути их решения // Проблемы совершенствования деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения: Сборник научных трудов. Выпуск 7. М.: НИЦ БДД МВД России, 2006. С. 29 - 42.
В данной статье предметом рассмотрения являются вопросы, касающиеся оптимизации сочетания мер административного принуждения и мер экономического воздействия, применяемых в отношении лиц, совершивших правонарушения в области дорожного движения. Вначале обратимся к зарубежному опыту. Пример ряда стран наглядно свидетельствует о том, что наиболее эффективным является комплексное воздействие на нарушителей Правил дорожного движения. Имеется в виду сочетание мер уголовного и административного принуждения с мерами экономического воздействия. В этих целях широко применяется страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Наряду с добровольным страхованием такой ответственности указанных лиц законодательством многих государств установлена обязанность владельцев транспортных средств застраховать свою гражданскую ответственность на случай причинения вреда третьим лицам в процессе эксплуатации данных источников повышенной опасности. Важным инструментом экономического воздействия при страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств является система коэффициентов бонус-малус (далее - КБМ), используемая страховыми компаниями при расчете стоимости договора страхования. Эти коэффициенты уменьшают или увеличивают сумму страховой премии (страхового взноса) по отношению к базовому страховому тарифу, которую владелец транспортного средства обязан заплатить при заключении договора страхования. Понижающий коэффициент (бонус) применяется в случае, если водитель не совершал дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) в период действия предыдущего договора страхования, в противном случае (а равно при наличии ряда иных условий) применяется повышающий коэффициент (малус). Анализ зарубежного опыта использования системы КБМ <2> свидетельствует о том, что она положительно воздействует на дисциплину водителей. Социально-экономический эффект проявляется в сокращении количества ДТП, а также числа раненых и погибших. -------------------------------- <2> Подробнее см.: Доклад РСА "Вопросы ОСАГО и безопасность дорожного движения" (выпуск II). М., 2007. С. 34 - 35.
На этом основании в ряде стран с низкими показателями аварийности (Великобритания, Германия, Канада, Франция, США и др.) в настоящее время при определении суммы страховой премии используется не только аварийная история водителя (совершение ДТП), но и его "противоправная" история (совершение грубых нарушений Правил дорожного движения). Результаты, полученные Федеральным институтом исследований дорожного движения Германии, позволяют сделать вывод о том, что при расчетах КБМ правильнее учитывать именно количество нарушений и их серьезность, поскольку это достаточно точно отражает потенциальные риски попадания в ДТП. Учет совершенных грубых нарушений Правил дорожного движения, которые являются основными причинами совершения ДТП, обеспечивает получение адекватной оценки уровня профессиональной подготовки водителя и степени потенциального риска попадания его в такие происшествия. К указанным нарушениям относятся, прежде всего, управление транспортным средством в состоянии опьянения, значительное превышение установленной скорости движения, проезд на запрещающий сигнал светофора и некоторые другие правонарушения. Теперь рассмотрим, каким образом в соответствии с законодательством Российской Федерации сочетаются меры экономического воздействия и меры административного принуждения в отношении лиц, совершивших административные правонарушения в области дорожного движения. Меры экономического воздействия предусмотрены Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (далее - Федеральный закон об ОСАГО) с учетом последующих изменений и дополнений, а меры административного принуждения установлены в КоАП РФ. Начнем с анализа мер административного принуждения. Наиболее строгая санкция в виде штрафа в размере от 500 до 800 руб. установлена за неисполнение владельцем транспортного средства обязанности по страхованию своей гражданской ответственности, а также за управление соответствующим транспортным средством (ч. 2 ст. 12.37 КоАП РФ). Необходимо иметь в виду, что с 1 июля 2008 г. в соответствии с ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ) при совершении данных нарушений будет применяться такая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как запрещение эксплуатации транспортного средства со снятием государственных регистрационных знаков. Менее значительный штраф (в размере 300 руб.) налагается за управление транспортным средством в период его использования, не предусмотренный страховым полисом ОСАГО, и за управление транспортным средством с нарушением отраженного в полисе условия управления данным транспортным средством только указанными в полисе водителями (ч. 1 ст. 12.37 КоАП РФ). Самое "мягкое" наказание в виде предупреждения или штрафа в размере 100 руб. установлено за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе страхового полиса ОСАГО (ч. 2 ст. 12.3 КоАП РФ), за исключением уже рассмотренного случая, предусмотренного в ч. 2 ст. 12.37 КоАП РФ. Обратим внимание на то, что с 1 июля 2008 г. согласно ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ) при совершении нарушения, квалифицируемого по ч. 2 ст. 12.3 КоАП РФ, уже не будет осуществляться задержание транспортного средства. Следует вспомнить, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона об ОСАГО при заключении договора обязательного страхования страховщик был обязан вручить страхователю не только страховой полис, но и специальный знак государственного образца. На основании этого в п. 2 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностям должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (далее - Основные положения), утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 с учетом последующих изменений и дополнений, содержалось требование о размещении в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля или автобуса указанного специального знака. Однако никакой юридической ответственности за невыполнение данного требования установлено не было. В связи с изложенным уместно привести в качестве примера Францию, где на законодательном уровне установлено аналогичное требование в отношении так называемой страховой виньетки. При этом ее отсутствие на транспортном средстве, а равно наличие недействительной (просроченной) страховой виньетки влечет штраф, налагаемый на страхователя, в размере 35 евро. В настоящее время согласно поправкам, внесенным Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 306-ФЗ в Федеральный закон об ОСАГО, в новой редакции ст. 15 не упоминается о специальном знаке ОСАГО. Целесообразно вновь обратиться к зарубежному опыту и отметить, что законодательством ряда стран (в качестве примера можно привести Германию) также не предусмотрено наличие подобных специальных знаков (страховых стикеров, страховых виньеток). Теперь перейдем к анализу мер экономического воздействия. В Федеральном законе об ОСАГО закреплен ряд положений, позволяющих оказывать определенное экономическое воздействие на лиц, совершивших правонарушения в области дорожного движения. Особое внимание следует уделить существующей системе КБМ. В соответствии с п. 3 ст. 9 Федерального закона об ОСАГО в систему КБМ входит коэффициент, применяемый в отношении владельцев транспортных средств, причинивших в результате ДТП вред при обстоятельствах, упомянутых в перечне, который содержится в ст. 14 данного Федерального закона. Согласно п. 9 раздела I Страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структуры и порядка применения страховщиками при определении страховой премии, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. N 739 с учетом последующих изменений и дополнений, в случае совершения нарушений, предусмотренных в п. 3 ст. 9 Федерального закона об ОСАГО, применяется коэффициент КН, значение которого равно 1,5. Указанный перечень нарушений включает, в частности, очевидные нарушения положений ст. 16 Федерального закона об ОСАГО, предусматривающих обязательное страхование при ограниченном использовании транспортных средств. Имеются в виду следующие (отраженные в диспозиции ч. 1 ст. 12.37 КоАП РФ) случаи: 1) причинившее вред лицо не включено в договор ОСАГО в качестве лица, допущенного к управлению транспортным средством (при заключении договора ОСАГО с условием использования данного транспортного средства только указанными в договоре водителями); 2) причинение вреда произошло при использовании транспортного средства в период, не предусмотренный договором ОСАГО (при заключении договора ОСАГО с условием использования данного транспортного средства в определенный период, предусмотренный договором). В вышеупомянутый перечень также входят противоправные деяния, которые не в полной мере соответствуют положениям Особенной части КоАП РФ. Это касается случаев совершения ДТП лицом, не имевшим права на управление тем транспортным средством, при использовании которого им был причинен вред. Если воспринимать отсутствие права на управление конкретным транспортным средством дословно (что, безусловно, нельзя считать правильным), то речь идет о правонарушении, ответственность за совершение которого установлена в ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ: управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (транспортными средствами вообще или транспортными средствами соответствующей категории). Если понимать отсутствие указанного права в узком смысле, то одновременно необходимо учитывать правонарушение, предусмотренное в ч. 2 ст. 12.7 КоАП РФ: управление транспортным средством водителем, лишенным права управления транспортными средствами. В то же время представляется возможной постановка вопроса о рассмотрении отсутствия права на управление конкретным транспортным средством в широком смысле. В этой связи целесообразно обратить внимание на целый ряд правонарушений в области дорожного движения. Прежде всего, имеется в виду управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе определенных документов, предусмотренных в п. 2.1 Правил дорожного движения Российской Федерации (далее - Правила дорожного движения), утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 с учетом последующих изменений и дополнений (ч. 1 и 2 ст. 12.3 КоАП РФ). Далее следует указать на те нарушения, которые представляют собой различные случаи управления транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых в соответствии с п. 11 ранее упомянутых Основных положений запрещается эксплуатация транспортных средств. Общая норма, устанавливающая ответственность за это, содержится в ч. 1 ст. 12.5 КоАП РФ, а специальные нормы включены в иные статьи Особенной части КоАП РФ. В качестве примеров можно привести следующие правонарушения: управление транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра (ч. 2 ст. 12.1 КоАП РФ); управление транспортным средством без государственных регистрационных знаков (ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ); управление транспортным средством с заведомо подложными государственными регистрационными знаками (ч. 4 ст. 12.2 КоАП РФ). Кроме того, по нашему мнению, правомерно высказать предложение о расширении данного перечня за счет включения в него следующих составов правонарушений, относящихся к грубым нарушениям Правил дорожного движения: значительное превышение установленной скорости движения (ч. 4 ст. 12.9 КоАП РФ); проезд на запрещающий сигнал светофора (ст. 12.12 КоАП РФ); выезд на полосу встречного движения (ч. 3 и 4 ст. 12.15 КоАП РФ), а также некоторые другие правонарушения. Таким образом, система КБМ, используемая в Российской Федерации, в настоящее время имеет, на наш взгляд, три основных недостатка, снижающих эффективность ее применения в качестве инструмента экономического воздействия на лиц, совершивших правонарушения в области дорожного движения. Во-первых, российская система КБМ учитывает только те нарушения, которые выступили в качестве фактических обстоятельств причинения вреда в результате ДТП. В этом состоит ее принципиальное отличие от зарубежных систем, о чем было сказано в начале статьи. В результате снижается эффективность предупреждения общественно опасного поведения водителей транспортных средств, приводящего в итоге к негативным последствиям в виде ДТП. Во-вторых, перечень нарушений, учитываемых при применении коэффициента КН, характеризуется неполнотой и неточными формулировками, что объективно затрудняет использование данного коэффициента. В-третьих, значение коэффициента КН имеет строго определенную величину и не зависит ни от вида нарушения, ни от количества совершенных правонарушений. Следовательно, отсутствует дифференциация степени экономического воздействия на нарушителей в зависимости от их противоправной направленности, выражающейся в количестве и "качестве" совершенных деяний соответствующего вида. С учетом изложенного представляется возможным сформулировать следующие основные направления совершенствования системы КБМ, применяемой в настоящее время в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом об ОСАГО. Первое: при использовании коэффициента КН следует учитывать совершение правонарушений в области дорожного движения, как приведших к ДТП, так и не приведших к данным негативным последствиям. Второе: требуется уточнить и расширить перечень правонарушений, совершение которых влечет применение данного коэффициента. Третье: целесообразно установить различные значения указанного коэффициента в зависимости от вида и количества грубых нарушений Правил дорожного движения, а равно от тяжести наступивших последствий. По нашему убеждению, рассмотренные в настоящей статье пути оптимизации сочетания мер административного принуждения и мер экономического воздействия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения способны реально повлиять на повышение дорожно-транспортной дисциплины водителей транспортных средств, а в итоге - на снижение значений основных показателей, характеризующих состояние аварийности на дорогах страны.
------------------------------------------------------------------
Название документа