Аутсорсинг в механизме реформирования правоприменительной деятельности в предпринимательском секторе экономики
(Усков Д. Г.) ("Безопасность бизнеса", 2008, N 1) Текст документаАУТСОРСИНГ В МЕХАНИЗМЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ
Д. Г. УСКОВ
Усков Д. Г., адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Вывод о том, что государство есть главный инструмент утверждения свободы предпринимательской деятельности <1>, подтверждается тем обстоятельством, что на протяжении всего XX в. во всех развитых странах утвердилась модель смешанной экономики, основанная на многообразии форм собственности, органическом сочетании рыночного механизма самоорганизации, свободной конкуренции и государственного регулирования экономики, а также разнообразии форм предпринимательской деятельности - частной, государственной, акционерной, кооперативной. Взаимосвязь государства, права и экономики в концентрированной форме находит выражение в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Понятно, что от качества такой деятельности зависит результативность всякой экономической деятельности, в особенности предпринимательской, всегда предполагающей достижение прибыли или ощутимого экономического успеха. Между тем влияние правоприменения на эффективность предпринимательской активности является крайне низким. Показательно, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место. Проведенное Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) в 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров показало, что их размер составил в среднем 8,5% выручки предприятия. -------------------------------- <1> См.: Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. Материалы Межвуз. междун. конф., посвященной 10-летию факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова (26 - 29 мая 2005 г.). М., 2005. С. 430.
В связи с этим фундаментальным научным и значимым в практическом отношении является вопрос о том, каким образом следует реформировать правоприменительную деятельность. Как отмечается в специальной литературе, "длительное время почти однозначно считалось, что правоприменение исключительно способствует реализации (защите) гражданских прав и свобод, обладает в силу этого общественной пользой. На практике эта идеологема воплощалась в избыточности нормативного и индивидуального правового регулирования, и, как следствие этого, правоприменительная деятельность часто не способствовала, а противодействовала осуществлению гражданами и их объединениями принадлежащих им прав и свобод". Отсюда следуют важные выводы о том, что правоприменительная деятельность нуждается не только в усовершенствовании, но и в том, чтобы резко сузить (ограничить) сферу правоприменительной деятельности. Распространение правоприменения на непомерно широкие области общественной жизни есть следствие более общего процесса - огосударствления общества. Нужны радикальные шаги, способные привести к "разгерметизации" правового пространства. "Осуществляемая в стране административная реформа как раз и должна быть подчинена "зачистке" законодательства, допускающего необоснованное применение права властными структурами и их должностными лицами" <2>. -------------------------------- <2> Обсуждение данной проблемы представлено в трудах: Гойман-Червонюк В. И. Механизм реализации закона в современных условиях // Советское государство и право. 1991. N 12. С. 21 - 29; Действие права (методологический анализ). М., 1992. С. 107 - 128. Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 520 - 523.
Отмеченные положения коррелируют с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 2005 г., в котором глава государства призывал не злоупотреблять административным давлением на экономику, а также Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Одной из важнейших целей Концепция провозглашает "ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования" <3>. -------------------------------- <3> Вавулин Д. Об упразднении некоторых функций федеральной службы по финансовым рынкам // ПЭ. 2006. N 7. С. 58.
Основываясь на выводах юридической науки и официальных документах, можно предположить, что реформирование правоприменения в сфере предпринимательства в современных экономических условиях можно свести к двум составляющим. Первая из составляющих предполагает существенное ограничение правоприменения в сфере предпринимательства. Соответственно, в контексте данного направления в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций госорганов, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и создающих многочисленные барьеры для осуществления права на предпринимательство. Тем самым станет возможным сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач. Отчасти упразднение избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, влекущих правоприменительные действия, было предпринято уже в период реформирования системы данных органов. Дальнейшая работа в этом направлении, как представляется, может осуществляться в нескольких направлениях. Во-первых, в контексте уточнения функций федеральных и региональных органов государственной власти, что, в частности, можно рассмотреть на примере сокращения функций федеральной службы по финансовым рынкам. Перечень данных функций первоначально был закреплен в ст. 42 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" и ст. 55 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. "Об инвестиционных фондах". Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. N 51-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" значительная часть функций в сфере регулирования рынка ценных бумаг была признана избыточной и дублирующей и исключена из компетенции Федеральной службы по финансовым рынкам России (ФСФР России). В частности, упразднена функция ФСФР России по установлению нормативов, обязательных для соблюдения эмитентами ценных бумаг, и правил их применения. Избыточной признана функция ФСФР России по выдаче генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также по приостановлению или аннулированию указанных лицензий (ранее это было право Банка России, которым он лицензировал профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг кредитных организаций). Упразднена функция по проверке соответствия квалификации руководителей и сотрудников профессиональных участников рынка ценных бумаг квалификационным требованиям (аттестация), которая осуществлялась в форме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификационного аттестата (ранее это право было предоставлено ФКЦБ). Кроме того, ликвидирована функция по регулированию деятельности оценщиков акционерных и паевых инвестиционных фондов <4>. Очевидно, что для предотвращения появления новых избыточных функций необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций. -------------------------------- <4> Как отмечают специалисты, исследовавшие данную проблему, это дублирующая функция, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ" функции по регулированию оценочной деятельности возлагаются на органы, уполномоченные Правительством РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ" (СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670), таким органом признано Минэкономразвития // Собрание законодательства РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.
Во-вторых, внесение изменений в законодательство, регулирующее вопросы регистрации, лицензирования, сертификации, аккредитации и иных разрешительных правовых режимов в сфере предпринимательства. Такая работа, можно сказать, уже начата. Так, внесенными в последнее время изменениями в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" из перечня объектов лицензирования выведено более 50 видов деятельности <5>. В том числе в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в ст. 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование таких видов деятельности, как аудиторская, туроператорская, турагентская, проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного характера, инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного характера <6>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2004. N 36. Ст. 3670; 2005. N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 11. <6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ст. 3455.
В-третьих, способом сужения сферы правоприменения можно также признать установленный мораторий на лицензирование производства и реализацию игорного оборудования, предусмотренный принятым 15 февраля во втором и 10 марта в третьем чтении Федеральным законом "О внесении изменения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В-четвертых, установление в законодательстве ответственности (а это предусматривает наличие в законодательстве соответствующих норм-запретов) должностных лиц госорганов в отношении практики переоформления лицензий на вновь создаваемые коммерческие структуры. Понятно, что такого рода акции правоприменителя влекут для предпринимателей дополнительные финансовые затраты, связанные с их созданием и функционированием, что неоправданно увеличивает стоимость инвестиционных проектов. Второе направление связано с коренным усовершенствованием правоприменительной деятельности. Насколько важно данное обстоятельство, свидетельствует тот факт, что в период, когда после 2004 г. Правительство РФ не готово было к реструктуризации федеральных органов исполнительной власти, публичные властные институты приостановили осуществление значительной части своих полномочий в отношении предпринимателей, в том числе выдачу разрешений, справок, других необходимых документов, наличие которых у хозяйствующих субъектов является обязательным <7>. -------------------------------- <7> См.: Ткач А. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. N 4. С. 317.
Структурно данная составляющая охватывает два, можно сказать, разных направления. Первое - традиционное, включает широкий комплекс мер, в том числе такие как улучшение организационно-кадровой, нормативно-юридической, процедурной обеспеченности правоприменительной деятельности; выработку мер, направленных на преодоление правоприменительных ошибок; повышение интенсивности правоприменительных действий, в том числе посредством введения в нормативный массив темпоральных показателей - сроков правоприменительных действий должностных лиц и государственных органов; установление четких процедур совершения правоприменительных действий, исключающих дискреционные действия правоприменителя (действия, не вытекающие из содержания права на предпринимательскую деятельность); законодательное закрепление во взаимоотношениях государственных служащих с физическими и юридическими лицами принципа "одно окно" - требования, обязывающего должностное лицо (госорган) в ответ на обращение к нему предпринимателя представить комплект документов или текст принятого решения. К такого рода мерам следует отнести также повышение профессионализма и усиление ответственности персонала правоприменяющих органов и др. Ко второму направлению можно отнести совершенно новые механизмы, применение которых способно радикально повлиять на совершенствование всей правоприменительной практики в сфере предпринимательства. К числу таких новых механизмов, несомненно, следует отнести аутсорсинг. Это важнейшая и принципиально новая составляющая оптимизации функций органов исполнительной власти и обусловленное этим направление реформирования правоприменения в сфере экономики. В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., аутсорсинг представляет собой механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Мировой опыт свидетельствует, что широкое применение аутсорсинга в зарубежных странах позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств. Посредством механизма аутсорсинга становится возможным, с одной стороны, существенно разгрузить деятельность государственных органов, сконцентрировав их внимание на ключевых направлениях работы в сфере экономики, а с другой - путем передачи полномочий по осуществлению правоприменения негосударственным институтам существенно сократить возможности для неоправданного вмешательства государственных органов и их должностных лиц в сферу предпринимательства. Как показывает анализ проблемы, предпринимательство все еще находится под жестким прессом бюрократического аппарата. Например, существуют более 50 контролирующих малый бизнес и дублирующих функции друг друга органов федеральной, региональной и муниципальной власти, действия которых создают административные и бюрократические барьеры малому бизнесу, в том числе при распределении льгот на использование природных ресурсов, его кредитовании и субсидировании. Применение традиционных мер решения данной проблемы оказывается неэффективным. При этом, как отмечается в специальной литературе, передача функций возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. С этой точки зрения презюмируется, что негосударственным органам можно передать типичные функции по аттестации, сертификации, квалификационным экзаменам участников рынка, контролю за участниками рынка - проверке качества оказываемых услуг и соблюдения стандартов, качеств оказываемых услуг <8>. -------------------------------- <8> См.: Игнатюк В. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. N 8. С. 3 - 7.
Конечно, передача функций от госоргана негосударственной организации не происходит автоматически. В каждом из таких случаев органы исполнительной власти должны проводить полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. Одним из важнейших каналов применения возможностей аутсорсинга применительно к рассматриваемой сфере является деятельность саморегулируемых организаций, правовая возможность организации и деятельности которых предусмотрена Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральным законом от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан", Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности", Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах". Направления деятельности саморегулируемых организаций обширны. В частности, одним из способов контроля профессиональной деятельности арбитражных управляющих является проведение проверки деятельности арбитражного управляющего - члена СРО АУ <9>. Новое законодательство расширяет возможности передачи саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности <10>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства. 2003. N 26. Ст. 2663. <10> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства. 2006. N 31. Ст. 3456.
Аутсорсинг возможен в информационной сфере. Представители малого бизнеса сталкиваются с трудностями, преодолеть которые можно за счет рационального применения достоверной, актуальной, качественной информации. Очевидно, что от оптимального применения предпринимателями, в особенности представителями малого бизнеса, информации зависят рационализация предпринимательской деятельности, снижение временных и стоимостных затрат предпринимателей, а это, в свою очередь, приводит к увеличению бизнеса, обеспечивает повышение объема поступлений в бюджет и снижает негативное влияние теневого сектора <11>. -------------------------------- <11> См.: Николаева И. Информационный аутсорсинг как форма поддержки малого предпринимательства // Право и экономика. 2006. N 8. С. 10 - 13.
Механизм аутсорсинга применим и к сфере разрешения коммерческих споров. Правовая ментальность российских граждан (боязнь обращения в суд, усиливаемая неэффективностью деятельности многих судов) не способствует оперативному и качественному разрешению возникающих юридических споров, снятию возникающих препятствий в процессе реализации права на предпринимательство. Между тем во всем мире существует практика применения альтернативных способов разрешения коммерческих споров. В США 90% исков разрешается с помощью примирительных процедур до начала судебного разбирательства. В Англии четверть дел официальный суд принудительно отправляет на судебное посредничество, или медиацию, как у них говорят. И 85% из них заканчиваются реальным примирением сторон. В КНР официальные инстанции вообще не рассматривают коммерческий спор, если он не прошел стадию альтернативного разбирательства <12>. Очевидно, что и в Российской Федерации подобного рода юрисдикционные негосударственные квазисудебные органы могли бы частично взять на себя выполнение функции разрешения экономических споров между хозяйствующими субъектами и государственными организациями. -------------------------------- <12> См.: Вольский А. Власть, предпринимательство и право - единство и противоречия на современном этапе развития экономики России // Право и экономика. 2006. N 2. С. 3 - 9.
------------------------------------------------------------------
Название документа