О некоторых вопросах развития правовой базы для товариществ собственников жилья
(Нащекина Е. В.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2008, N 2) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ДЛЯ ТОВАРИЩЕСТВ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ
Е. В. НАЩЕКИНА
Нащекина Е. В., доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета ХГАЭП, кандидат юридических наук.
Выбор темы обусловлен стремительными изменениями законодательства о некоммерческих организациях. Речь идет о ст. 1 Закона об НКО. Так, в соответствии с Федеральным законом N 18-ФЗ от 10.01.2006 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1>. Изменения коснулись порядка регистрации и контроля за соблюдением НКО законодательства при осуществлении деятельности. Законом был существенно изменен порядок регистрации юридических лиц данной категории, введены дополнительные обязанности, определены права уполномоченного органа, осуществляющего контроль за соответствием деятельности некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами, и законодательству Российской Федерации. А спустя всего год с небольшим Федеральным законом N 278-ФЗ от 29 ноября 2007 г. в ст. 1 Закона об НКО внесены изменения. В новой редакции статьи указано, что действие Закона не распространяется на такие категории юридических лиц, как потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан <2>. Таким образом, для ТСЖ возвращен уведомительный порядок регистрации в налоговых органах и отменен контроль за соответствием деятельности некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами, и законодательству Российской Федерации. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282. <2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6039.
Плохо это или хорошо для граждан, избравших вариант управления многоквартирным домом в форме товарищества собственников жилья? Вероятно, основным мотивом такой законодательной инициативы явилась необходимость устранения административных барьеров при осуществлении регистрационных процедур. Безусловно, отсутствие юридической экспертизы документов, подаваемых на регистрацию в сокращенный пятидневный срок, предоставляет учредителям ТСЖ возможность оперативно, в короткие сроки реализовать право на создание юридического лица. Однако такой ускоренный вариант, на мой взгляд, не обеспечивает соблюдение прав всех граждан, проживающих в жилом доме, независимо от того, являются ли они учредителями, членами созданного товарищества. В соответствии со ст. 135 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) <3> товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и распоряжения общим имуществом. Законом предусмотрено, что число членов товарищества, создавших это товарищество, должно превышать пятьдесят процентов голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме, а собственники могут создавать только одно ТСЖ. Решение о создании товарищества принимается собственниками на общем собрании и считается принятым, если за него проголосовали собственники помещений в соответствующем многоквартирном доме, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа собственников помещений в таком доме. Изложенное убеждает в том, что товарищество собственников жилья существенно отличается от иных категорий юридических лиц по целям, задачам и порядку создания. Упрощенная процедура создания и регистрации такого юридического лица может создавать предпосылки для нарушения прав собственников жилого помещения в многоквартирном доме. -------------------------------- <3> Жилищный кодекс Российской Федерации. М.: Эксмо, 2007.
Такой категоричный вывод основан на практике исполнения законодательства Управлением Росрегистрации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области за сравнительно небольшой отрезок времени. В соответствии с требованиями п. 1, 2, 4 ч. 1 ст. 23.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" Управлением принято 39 решений об отказе в государственной регистрации создания товариществ собственников жилья, внесения изменений в сведения о товариществах собственников жилья (38,6%) на основании заключений с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации. Показатель количества принятия решений об отказе в государственной регистрации создания товариществ собственников жилья составляет 53,8% от количества принятых решений об отказе в отношении товариществ собственников жилья, или 36% от общего числа принятых решений об отказе в государственной регистрации создания некоммерческих организаций (всего в 2007 г. было принято 58 таких решений). В государственной регистрации указанной категории некоммерческих организаций отказано по следующим основаниям: учредительные документы противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации; необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные Федеральным законом "О некоммерческих организациях", представлены не полностью либо оформлены в ненадлежащем порядке. Наиболее распространенными явились нарушения п. 5, 6 ч. 5 ст. 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <4>: непредставление сведений об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией; непредставление документа об уплате государственной пошлины. Подобные нарушения можно отнести к формальным. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 2007. N 49. Ст. 6078.
Однако в ряде случаев в нарушение ст. 136, 122, 139, 161 ЖК РФ не соблюден порядок создания ТСЖ. А это уже более серьезные основания для отказа. Так, в соответствии с главой 13 ЖК РФ предусмотрено только два случая создания товарищества собственников жилья путем учреждения: в существующем многоквартирном доме лицами, являющимися собственниками помещений в этом доме; в строящемся многоквартирном доме лицами, которым будет принадлежать право собственности на помещения в этом доме. В соответствии с ч. 1 ст. 136 ЖК РФ собственники помещений в одном многоквартирном доме могут создать только одно товарищество собственников жилья. Тем не менее в четырех случаях было установлено, что ТСЖ создаются в домах, в которых уже созданы и зарегистрированы ТСЖ. В иных случаях при рассмотрении документов, представленных на государственную регистрацию создания, было установлено: в жилом многоквартирном доме ранее уже выбран способ управления в форме жилищно-строительного кооператива и, согласно представленному решению предполагаемых собственников и уставу, не изменен, что допускается ст. 122, 161 ЖК РФ, представленная заявителем копия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию реконструированного объекта капитального строительства "Реконструкция нежилого здания под жилой дом" подтверждает, что жилой дом не является строящимся, а реконструирован и введен в эксплуатацию. Анализ представленных заявителем копий договоров на долевое участие в реконструкции казармы под жилье по заказам физических и юридических лиц позволил сделать вывод, что граждане, являющиеся сторонами указанных выше договоров, не являются собственниками жилых помещений реконструированного дома, что противоречит требованиям ст. 136 ЖК РФ. В некоторых уставах ТСЖ содержались ссылки на Федеральный закон "О товариществах собственников жилья", утративший силу с 01.03.2005 в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <5>. Ни одно из решений об отказе в государственной регистрации создания ТСЖ не обжаловалось в установленном законодательством порядке. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15; 2007. N 49. Ст. 6071.
Показательна и практика реализации контрольных полномочий. В течение 2007 г. проверки соответствия деятельности товариществ собственников жилья целям, предусмотренным их учредительными документами, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, предусмотренным учредительными документами, проводились только по жалобам граждан. Практически во всех случаях были выявлены грубые и систематические нарушения законодательства и прав членов товарищества собственников жилья. Уставы товариществ собственников жилья содержат положения, противоречащие нормам ЖК РФ. Например, пункты уставов в нарушение ст. 143 ЖК РФ предусматривают, что если помещение в многоквартирном доме принадлежит нескольким собственникам на праве совместной (долевой) собственности, то они выступают как один член товарищества. В нарушение ч. 3 ст. 146 ЖК РФ уставы не содержат второго условия правомочности общего собрания членов, а именно общее собрание членов товарищества собственников жилья правомочно, если на нем присутствуют более половины членов товарищества или их представителей. В ходе проверок было установлено, что товарищества не соблюдают положения своего устава. Это выражается, в частности, в несоблюдении порядка организации и проведения общего собрания членов, порядка и правомочности избрания, деятельности правления, ревизионной комиссии, соответственно, несоблюдении порядка деятельности указанных органов. В нарушение ст. 147, 152 ЖК РФ правлением осуществляется ненадлежащее исполнение своих обязанностей в части соблюдения товариществом законодательства и требований устава товарищества; составления смет доходов и расходов на соответствующий год товарищества и отчетов о финансовой деятельности, представления их общему собранию членов товарищества для утверждения; ведения списка членов товарищества; в состав правления входят лица, не являющиеся членами товарищества собственников жилья. Общее собрание не участвует в принятии решений об использовании дохода от хозяйственной деятельности. Это лишь наиболее типичные, но не полные примеры выявленных нарушений. Таким образом, правовая экспертиза документов на стадии регистрации и детальное рассмотрение жалоб членов ТСЖ стали гарантией соблюдения прав граждан на объединение. С принятием и вступлением в силу изменений в законодательство о некоммерческих организациях существенно дополнена ст. 32 Закона о контроле за деятельностью некоммерческих организаций. Положения данной нормы объемны по своему содержанию. Они включают в себя обязанности некоммерческих организаций, права уполномоченного органа, определяют меры реагирования на нарушения законодательства и порядок взаимодействия уполномоченного органа с иными компетентными органами. Контрольные полномочия органов Росрегистрации реализуются посредством использования различных способов и методов. В частности, в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца, при этом предупреждение, вынесенное некоммерческой организации, может быть обжаловано в вышестоящий орган или суд. В качестве неблагоприятного последствия неоднократного неисполнения некоммерческими организациями установленных обязанностей предусмотрена возможность обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о ликвидации таких организаций. Используются в работе в качестве средства реагирования и обращения в компетентные органы для оценки незаконных действий и решений в рамках полномочий этих органов. Законодателем предусмотрен эффективный правовой механизм регулирования отношений в исследуемой сфере деятельности. Исключение товариществ собственников жилья из сферы действия Закона "О некоммерческих организациях" отменяет также и действие указанного механизма. Однако, что предлагается взамен, пока не ясно. В заключение отмечу, что сделать вывод о том, насколько хорош Закон, можно только при наличии обширной практики и глубокого анализа результатов. Постоянные изменения законодательства в сфере деятельности некоммерческих организаций не несут стабильности ни гражданскому обществу, ни государству.
Название документа