Об ограничениях права собственности и модернизации вещных прав в ГК РФ
(Камышанский В. П.) ("Гражданское право", 2013, N 5) Текст документаОБ ОГРАНИЧЕНИЯХ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ И МОДЕРНИЗАЦИИ ВЕЩНЫХ ПРАВ В ГК РФ
В. П. КАМЫШАНСКИЙ
Камышанский Владимир Павлович, заведующий кафедрой гражданского права Кубанского государственного аграрного университета, г. Краснодар, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются некоторые проблемы модернизации вещных прав в российском гражданском законодательстве. Особое внимание уделяется ограничениям права собственности и пределам осуществления права собственности на объекты недвижимости. Излагаются конкретные предложения по содержанию и форме закрепления института ограничений права собственности в Гражданском кодексе РФ. Автором дается оценка целесообразности закрепления соседских прав в ГК РФ в соотношении с ограничениями прав собственника.
Ключевые слова: право собственности, ограниченные вещные права, ограничения права собственности, пределы осуществления права собственности, соседские права, сервитут, резервирование и изъятие земельных участков, государственные и муниципальные нужды.
On limitations of the right of ownership and modernization of proprietary rights in the Civil Code of the RF V. P. Kamyshanskij
The article considers certain problems of modernization of proprietary rights in the Russian civil legislation. The special attention is drawn to the limitations of ownership right and limits of effectuation of ownership right in the Civil Code of the Russian Federation. The author makes concrete proposals with regard to the contents and the form of consolidation of the institute of limitations of ownership right in the Civil Code of the RF. The author evaluates the feasibility of consolidation of neighboring rights in the Civil Code of the RF in correlation with limitations of owner's rights.
Key words: ownership right, limited proprietary rights, limitations of ownership right, limits of effectuation of ownership right, neighboring rights, servitude, reservation and expropriation of land plots., state and municipal needs.
Если попытаться в целом дать общую оценку деятельности по обновлению раздела вещных прав Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), то она не может не заслуживать одобрения. Проделана значительная работа. Расширен в целом перечень ограниченных вещных прав, что позволяет более полно учитывать интересы участников гражданского оборота, обеспечивать стабильность и устойчивость имущественных отношений. Важно, чтобы проделанная работа дала ожидаемый результат: гармонизировать новые институты вещного права с уже сложившимися институтами. Особенно это важно при определении объема свободы усмотрения собственника и правомочий субъектов ограниченных вещных прав. Существенное обновление ГК РФ имеет под собой объективные причины, связанные в том числе с новыми потребностями развития рыночных отношений в России и странах СНГ, ростом интеграционных процессов в мировой экономике, а также на постсоветском экономическом пространстве. Конечная цель модернизации российского гражданского законодательства - обеспечение устойчивости и стабильности, гарантированности и защищенности имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц. Потребности современного гражданского оборота применительно к вещным отношениям требуют от науки гражданского права ответа как минимум на два вопроса. Во-первых, каким по объему и содержанию должны быть современные право собственности, пределы осуществления и ограничения права собственности и иных вещных прав, обеспечивающие разумное соотношение прав и законных интересов собственника и субъектов иных вещных прав? Во-вторых, какими должны быть ограничения права собственности и иных вещных прав для обеспечения прав соседей, а также иных социально значимых публичных интересов, исчерпывающий перечень которых закреплен в п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ. Научно обоснованные ответы на эти вопросы позволят создать взвешенную доктринальную основу для гармонизации вещных правоотношений как необходимую предпосылку обеспечения устойчивого роста российской экономики и укрепления гражданского общества в России. Как любая научная теория, закрепленная в названном проекте федерального закона, воля юридического сообщества в лице прежде всего ведущих ученых-цивилистов России продолжает вызывать споры и различного рода дискуссии. Это нормальный и естественный процесс для любого демократического государства. В связи с этим, как нам представляется, вызывает определенный научный и практический интерес такая правовая категория, как "ограничение права собственности", которая до недавнего времени около века оставалась вне поля зрения российской науки гражданского права. Совершенно очевидно и естественно выглядит попытка найти ответы на поставленные вопросы в разработанной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и одобренной Президентом РФ Концепции развития законодательства о вещном праве от 7 октября 2009 г., содержание которой после широкого обсуждения с декабря 2013 г. стало трансформироваться в модернизируемый текст Гражданского кодекса Российской Федерации. Модернизация Гражданского кодекса РФ существенно затронула вещные права, являющиеся подотраслью гражданского права. Сейчас совершенно очевидно, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления не обеспечивают эффективное управление объектами публичной собственности, закрепленными за юридическими лицами. Существенное сужение границ применения вещных прав относительно земельных участков и их замена арендными отношениями, получившие закрепление в Земельном кодексе РФ, негативно сказались на правовом режиме земельных участков и, как показала в последующем практика применения законодательства, вступили в противоречие с интересами россиян. За последние 20 лет мы имеем возможность наблюдать эволюцию политики Российского государства от массовой раздачи государственного имущества путем приватизации и декларации практически безграничных прав на него в сторону активного закрепления различного рода запретов и ограничений права собственности на это имущество. В последние годы проблемы ограничений права собственности приобретают особую актуальность в связи с возрастающим вмешательством государства в частноправовые отношения. Закрепленные в ст. 1 ГК РФ фактически продублированные из п. 3 ст. 55 Конституции РФ общие подходы к ограничениям гражданских прав, к сожалению, позволяют правоприменителям на практике достаточно расширительно толковать свое право накладывать всевозможные ограничения на права собственников путем принятия различного рода актов нормативного и ненормативного характера. Массовое распространение получили практика резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, запреты на приватизацию земельных участков, расположенных под приватизированными объектами недвижимости, создание административных барьеров для регистрации права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным законом, необоснованное наложение судами ареста на имущество, банковские счета, приостановление деятельности субъектов предпринимательства и т. п. Больше всего от этого страдают представители малого и среднего бизнеса. В результате мы наблюдаем стремительный рост концентрации монополистического капитала в ущерб развитию малого и среднего бизнеса как социальной и экономической основы устойчивости и стабильности любого гражданского общества. Богатый становится еще богаче, а бедный - еще беднее. Надо признать, что с появлением частного сектора экономики по итогам приватизации государственных и муниципальных предприятий и дальнейшего расширения частного сектора экономики мы видим нарастающее столкновение публичных интересов с интересами отдельно взятого собственника или группы собственников. К сожалению, законодательное регулирование отношений собственности в России в значительной степени не отвечает законным интересам десятков миллионов собственников, появившихся в результате приватизации государственного и муниципального имущества <1> и последующей предпринимательской деятельности. Продекларированная государством широкая и безграничная свобода собственника не получила должных законодательных гарантий на ее осуществление и защиту. -------------------------------- <1> В ходе массовой приватизации 70 процентов промышленного потенциала перешло в частную собственность. Около 40 миллионов россиян стали акционерами-собственниками. См.: Камышанский В. П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий и его эффективность: Автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994. С. 3.
Согласно ч. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Так закреплено это правило в первой статье ГК РФ, которую цивилисты по праву считают душой гражданского законодательства, поскольку в ней заложены основополагающие начала всего гражданского права Российской Федерации. Вместе с тем относительно права собственности, являющегося сердцевиной гражданского права, этого явно недостаточно. Основополагающий посыл возможности ограничений гражданских прав применительно к праву собственности нуждается в конкретизации. В России это обусловлено тем, что коренное изменение к формулированию содержания права собственности, закрепленное в ст. 209 ГК РФ, не получило логического развития в структуре и содержании ныне действующего второго раздела ГК РФ "Право собственности и иные вещные права". В отличие от ГК РСФСР 1922 г. и ГК РСФСР 1964 г. в ГК РФ по общему правилу собственнику предоставлено право владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению. При этом пределы свободы усмотрения в действиях собственника при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения могут быть установлены через закрепленные законом ограничения. В связи с этим возникает потребность в конкретизации ограничений свободы усмотрения, которые устанавливают границы свободы усмотрения собственника. Важно различать ограничения права собственности от близких по звучанию ограниченных вещных прав, принадлежащих не собственнику, а иным лицам и выступающих в качестве определенного бремени, создающего извне препятствия для собственника. К таким обременениям, а не ограничениям следует отнести закрепленные в проекте ГК РФ соседские права (ст. 293 и 294 ГК РФ в редакции проекта изменений ГК РФ). Соседские права нельзя рассматривать как ограничения права собственности на земельный участок в пользу соседей. Соседские права - это права соседа по отношению к собственнику, имеющего по общему правилу общие границы с земельным участком собственника. Нельзя смешивать права соседа и ограничения права собственности в интересах соседа. К числу ограничений права собственности относятся нормы гражданского законодательства, предусматривающие прекращение права собственности помимо воли собственника. В этой связи следует отметить, что в проекте изменений ГК РФ устанавливается очень подробный перечень оснований прекращения права собственности, в том числе, помимо этого, определяется закрытый перечень оснований принудительного изъятия вещей у собственника: 1) обращение взыскания на вещь по обязательствам (ст. 264); 2) отчуждение вещи, которая в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 265); 3) выкуп бесхозяйственно содержащихся объектов культурного наследия (культурных ценностей), домашних животных (ст. 266 и 267); 4) реквизиция (ст. 268); 5) конфискация (ст. 269); 6) национализация (ст. 270); 7) выдел доли из общего имущества (п. 4 ст. 280); 8) выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 296); 9) прекращение права собственности на земельный участок, который не используется в соответствии с его целевым назначением (ст. 296.4); 10) прекращение права собственности на земельный участок, используемый с нарушением законодательства (ст. 296.5); 11) прекращение права собственности на бесхозяйственно содержащееся помещение (ст. 298.7); 12) изъятие из оборота и уничтожение экземпляров материальных носителей, содержащих сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина (п. 2 ст. 152); 13) изъятие из оборота и уничтожение экземпляров материальных носителей, содержащих изображение гражданина, полученное или используемое с нарушением закона (п. 2 ст. 152.1); 14) изъятие из оборота и уничтожение экземпляров материальных носителей, содержащих информацию о частной жизни физического лица, полученную с нарушением закона (п. 4 ст. 152.2); 15) изъятие из оборота и уничтожение контрафактных материальных носителей (п. 4 ст. 1252); 16) изъятие из оборота и уничтожение оборудования, прочих устройств и материалов, используемых или предназначенных для нарушения исключительных прав (п. 5 ст. 1252). В ст. 294 ГК РФ "Содержание соседских прав" в редакции проекта описывается содержание соседских прав и обязанностей. При этом обращает на себя внимание, что содержание п. 1 названной статьи ничего общего не имеет с правами соседей, поскольку в нем содержится целый перечень действий, от которых собственник обязан воздержаться в интересах соседей. Например, "не возводить здания или сооружения, в отношении которых очевидно, что их существование или использование будет иметь следствием недопустимое воздействие на соседний земельный участок; не возводить на своем земельном участке здания и сооружения и не осуществлять посадки таким образом, что это может ухудшить состояние соседнего участка или посадок на нем либо нарушить устойчивость расположенных на нем зданий или сооружений" и т. п. В содержании п. 2 названной статьи уже описываются права. В частности, собственник земельного участка имеет право, если соглашением с соседом не предусмотрено иное, собирать плоды, упавшие на земельный участок с дерева или куста, расположенного на соседнем участке, а также требовать от собственника соседнего участка участвовать в строительстве или в разумных расходах на строительство общей стены (забора, изгороди) между их участками и т. п. Неопределенность с ограничениями права собственности в ГК РФ приводит к существенным издержкам гарантированности этого важнейшего субъективного гражданского права со стороны государства. Как показывает практика последних лет, произвольное вмешательство органов государственной власти и местного самоуправления существенно снижает экономическую мотивацию деятельности собственника особенно в сфере малого и среднего бизнеса. Например, волевое, административное вмешательство органов власти в сферу частного бизнеса, когда власть "кошмарит" бизнес, снижает инвестиционную привлекательность российской экономики, ограничивает права собственников решениями, не основанными на федеральном законе <2>. Видимо, не случайно, по данным научной организации "Всемирный экономический форум", Россия занимает 114-е место из 121-го по степени благоприятности условий для торговых операций с той или иной страной. Она, в частности, оказалась позади таких стран, как Мавритания, Пакистан и Эфиопия <3>. -------------------------------- <2> См., например: Камышанский В. П. Реконструкция Краснодара: законность и целесообразность (проблемы соотношения): Учеб. пособие. Краснодар, 2006. <3> Миллер Джон У. Доклад ВЭФ: российская экономика - одна из самых закрытых в мире (The Wall Street Journal, США). 7 июля 2009 г. // URL: http://www. inosmi. ru/translation/250511.php (дата обращения: 30.07.2009).
Для определения вектора направления совершенствования правового регулирования отношений собственности следует четко определить существующие угрозы свободе собственника. Кто и каким образом может угрожать свободе усмотрения собственника при осуществлении им правомочий владения, пользования и распоряжения принадлежащими ему объектами движимого и недвижимого имущества? Следует подчеркнуть, что речь может идти только о тех случаях, когда вмешательство в сферу юридического господства собственника не вызвано экономически оправданными и обоснованными целями, достижение которых невозможно иными средствами. Среди них можно выделить: - изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд; - неоправданный рост арендной платы земельных участков под расположенными на них объектами недвижимости собственника; - ограничение права собственника приватизированных объектов недвижимости на приватизацию отведенных под эти объекты земельных участков; - размывание права собственности, закрепленного в нормах федерального законодательства посредством судебного правотворчества через расширенное толкования норм ГК РФ высшими судебными инстанциями; - вопреки положению п. 3 ст. 55 Конституции РФ установление ограничений права собственности посредством издания подзаконных нормативных актов; - ослабление защиты права собственности в пользу добросовестных приобретателей и фактических владельцев имущества. Представляется вполне логичным во второй раздел ГК РФ "Вещные права" включить главу "Ограничения права собственности". В ее содержании должны получить отражение следующие положения: - получившее признание в научной доктрине понятие ограничения права собственности; - исчерпывающий перечень оснований ограничения права собственности; - понятие "государственная или муниципальная нужда" как основание прекращения права собственности помимо воли собственника; - основания вмешательства государства в сферу господства собственников с целью стабилизации экономики при угрозе возникновения кризисных явлений, в том числе и других стран мирового экономического сообщества; - реальный механизм защиты прав собственника от произвольного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления под лозунгом обеспечения приоритета публичных интересов; - уточнение критериев степени соразмерности ограничения права собственности тем субъективным правам, в интересах которых устанавливаются ограничения. Очень важно, чтобы модернизация гражданского законодательства России привела в конечном счете к укреплению позиций собственника, установлению надежных законодательных гарантий неприкосновенности права собственности как основы устойчивого экономического развития социально ориентированной российской рыночной экономики. В противном случае отток капитала из России будет нарастать, что будет негативно сказываться на инвестиционной привлекательности России. Необходимо, чтобы проделанная работа дала ожидаемый результат - гармонизировать новые институты вещного права с уже сложившимися институтами. Особенно это важно при определении объема свободы усмотрения собственника и правомочий субъектов ограниченных вещных прав. Согласно п. 1 ст. 224 проекта Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ "соотношение правомочий собственника и обладателя ограниченного вещного права определяется правилами о соответствующем ограниченном вещном праве". Как нам представляется, такой подход к построению структуры ограниченных вещных прав, когда в нормах соответствующей главы ГК РФ содержание правомочий субъекта ограниченного вещного права должно сочетаться с содержанием правомочий собственника, не является удачным. Правомочия собственника должны закрепляться в главах, посвященных праву собственности. Правомочия субъекта ограниченного вещного права - в соответствующих главах, посвященных отдельным видам ограниченных вещных прав. Для того чтобы обеспечить соотношение права собственности с правами субъектов иных вещных прав, необходимо использовать в полной мере институт ограничений права собственности путем законодательного закрепления ограничений правомочий собственника, связанных с возникновением предусмотренных законом иных вещных прав. Эти ограничения следует закрепить в каждой главе ГК РФ, посвященной отдельным видам ограниченных вещных прав. Такой подход привнесет определенную логику в структуру вещного права и облегчит работу правоприменителям при использовании текста ГК РФ в своей деятельности. Например, в главе, посвященной сервитутам, в ст. 301.1 проекта изменений ГК РФ "Содержание сервитута" говорится о том, что "на собственника служащей вещи не может быть возложена обязанность выполнять какие-либо действия (в том числе работы или услуги) для обладателя сервитута или в его интересах" (п. 2) или "собственник служащей вещи не вправе изменять эту вещь так, чтобы единственным или преобладающим последствием таких изменений было ограничение или затруднение в осуществлении сервитута либо создание невозможности его осуществления" (п. 3). Правила поведения, обращенные к собственнику, достаточно сложно соотнести с содержанием сервитута. Согласно п. 1 названной статьи проекта изменений ГК РФ в силу сервитута собственник господствующей вещи имеет право самостоятельно пользоваться служащей вещью (положительный сервитут) и (или) запрещать собственнику служащей вещи пользоваться такой вещью определенным образом (отрицательный сервитут). Как следует из текста нормы закона, содержанием сервитута является право самостоятельно пользоваться или право запрещать собственнику служащей вещи совершать определенные действия. Следовательно, в норме ГК РФ, посвященной содержанию сервитута, мы видим ограничения права собственности собственника служащей вещи, что не вполне логично и уместно. И такие примеры можно продолжить, когда законодатель не разграничивает содержание ограниченного вещного права и ограничения права собственности, вызванные возникновением ограниченного вещного права на имущество собственника. Как известно, в ныне действующей редакции ГК РФ имеют место только упоминания о том, что право собственности может быть ограничено, и даже указывается, для достижения каких социально значимых целей это возможно в порядке исключения из общего правила. Справедливости ради следует отметить, что в проекте изменений ГК РФ появились целые статьи (ст. 295, 296, 296.1), однако они посвящены только ограничению права собственности на земельный участок в пользу соседей и в публичных интересах. В отношении других социально значимых объектов недвижимости ограничения в проекте ГК РФ не получили закрепления, что не может не вызывать сожаления.
Название документа