Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции

(Баженова О. И.) ("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2008, N 2) Текст документа

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ КОНЦЕПЦИИ

О. И. БАЖЕНОВА

Баженова О. И., соискатель кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова.

На протяжении длительного времени не утихают споры вокруг вопроса о том, должны ли органы государственной, а сегодня - публичной власти наделяться статусом юридического лица. Кардинальный шаг в этом направлении предпринят в Федеральном законе от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон N 131-ФЗ). Согласно п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37, п. 2 ст. 41 указанного Закона представительный и исполнительно-распорядительный органы муниципального образования обладают правами юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения, выполняющего управленческие функции, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. На наш взгляд, реализованная в Законе N 131-ФЗ концепция порождает ряд правовых проблем и требует существенной корректировки. 1. Прежде всего вызывает сомнения само право государства закреплять за органами муниципального образования статус юридического лица. Прямое указание Закона на обязанность муниципальных органов приобрести статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения противоречит гражданскому законодательству РФ. Из системного толкования ст. 120 и ст. 209 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) следует, что право решения вопроса о наделении органов местного самоуправления статусом юридического лица - учреждения принадлежит только муниципальному образованию, являющемуся собственником имущества, закрепляемого за учреждениями. Со стороны федерального законодателя возможно лишь признание потенциальной возможности приобретения статуса юридической личности за этими органами. Кроме того, при всей спорности и оценочном характере вопроса о конституционно-правовых пределах самостоятельности местного самоуправления наделение отдельных муниципальных органов статусом юридического лица дает основания для возможного вывода о нарушении самостоятельности местного самоуправления в вопросах реализации правомочий собственника и учредителя. 2. Закон N 131-ФЗ воспроизводит устоявшуюся с советских времен концепцию двойственной правосубъектности юридического лица - органа власти, т. е. в одних правоотношениях муниципальные органы рассматриваются в качестве органов субъекта права - муниципального образования, а в других - в качестве субъектов права - юридических лиц. При этом законодателем не учитывается, что: - данная концепция была порождена в советском праве специфическими условиями гражданского оборота. Она позволяла решать ряд тех задач, которые перед современной юридической наукой не стоят. В первую очередь это была задача избежать логического противоречия вступления государства в правоотношения с самим собой, а также ограничения его ответственности по совершаемым органами власти сделкам; - понятие юридического лица приобрело сегодня общеправовой характер. Общественное образование, приобретшее статус юридического лица в порядке, установленном гражданским законодательством РФ, выступает в качестве юридического лица в какой-либо организационно-правовой форме в различных видах правоотношений (конституционных, гражданских, земельных и т. д.) при условии признания за ней права такого участия нормами соответствующих отраслей права. В то же время в отношении органов муниципальных образований, как указано выше, предполагается обратное: смена "правовых ролей" в зависимости от вида и характера правоотношений, в которых они участвуют. При этом отсутствие четких критериев различения в одном общественном образовании двух "правовых ролей" вызывает значительные трудности в правоприменительной практике, а также множество злоупотреблений со стороны органов муниципальных образований, пытающихся в зависимости от преследуемых ими интересов и решаемых проблем использовать ту или иную "ипостась" в отношениях с третьими лицами. Такие злоупотребления выходят далеко за гражданско-правовые и даже имущественные рамки. Судебная практика предоставляет тому примеры (см., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18 октября 2005 г. N А43-853/2005-10-153 <1>). -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс".

3. Сегодня требуется серьезное переосмысление самой концепции органа муниципальной власти и в целом органа публичной власти. Внесения изменений в законодательство с целью устранения формальных противоречий уже явно недостаточно. Следует поддержать высказываемое в правовой литературе предложение о создании конструкции юридического лица публичного права в отношении органов публичной власти. Но речь должна идти не просто о расширении рамок юридического лица и учете реалий, поскольку современные реалии могут слишком далеко нас завести. При разработке категории юридического лица публичного права, на наш взгляд, необходимо: во-первых, добиться разумного сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании статуса органов публичной власти. При этом недопустимо достигать целей упрощения либо упрочения имущественного оборота в ущерб публичным интересам; во-вторых, подойти к данному вопросу дифференцированно в зависимости от того, об органах публичной власти какого уровня, а для органов местного самоуправления - еще и о каких видах муниципальных образований идет речь; в-третьих, выработать критерии, на основании которых будет решаться вопрос о наделении статусом юридического лица органов публичной власти. По сути, предложением о введении категории юридического лица публичного права сегодня решается вопрос организационной формы их выступления в правовом обороте, избавления от необходимости государственной регистрации в порядке, установленном для юридических лиц "частного права". Но эта проблема носит производный, вторичный характер. Прежде всего следует понять: а насколько необходим органам публичной власти, в том числе органам муниципальных образований, такой статус: и если необходим, то всем или некоторым из них? Какие задачи обладание статусом юридического лица публичного права позволит решить? 4. Прежде всего вопрос о наделении муниципальных органов статусом юридического лица - это не вопрос устройства гражданско-правового оборота лучшим образом. Сегодня фигура органа муниципального образования, равно как и иного публично-правового образования, устраивает гражданский оборот лишь постольку, поскольку за ним стоит само публично-правовое образование, которое несет ответственность по его обязательствам. В современном законодательстве и судебной практике достаточно отчетливо вырисовывается идея расширения ответственности муниципальных образований и иных видов публично-правовых образований по сделкам, совершенным их органами, создаваемыми в организационно-правовой форме бюджетного учреждения. В соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам исключительно находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ" <2>) (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 21). В указанном случае субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет публично-правовое образование - собственник имущества бюджетного учреждения. Эта ответственность распространяется на любые обязательства учреждения, возникшие из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований, включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности (п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ N 21). При этом по смыслу п. 2 ст. 120 ГК РФ по долгам созданных учреждений публично-правовые образования отвечают не только денежными средствами, но и иным имуществом, принадлежащим им на праве собственности. -------------------------------- <2> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Кроме того, как указано в п. 6 данного Постановления, принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. Зачастую обоснование необходимости собственной правосубъектности органов государственной власти в гражданских правоотношениях находят в задаче удовлетворения их материально-технических потребностей. Однако вряд ли данное положение следует напрямую переносить на муниципальные органы. Наделение их статусом юридического лица не может быть объяснено такой сугубо частной задачей. Рассмотрим данный вопрос на примере представительного органа муниципального образования, пределы имущественной самостоятельности которого по смыслу п. 15 ст. 35 Закона N 131-ФЗ ограничиваются правом на совершение сделок, необходимых для обеспечения его деятельности. Если учесть, что (1) предельная численность представительного органа муниципального образования, как следует из п. 6 ст. 35 Закона N 131-ФЗ, не превышает 35 человек; (2) деятельность депутатов представительного органа, как правило, осуществляется на непостоянной основе, а возможность осуществления деятельности на постоянной основе предоставлена не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа, что составляет не более 3,5 (4) человек от предельной численности представительного органа муниципального образования (абз. 1, 3 п. 5 ст. 40 Закона N 131-ФЗ), то решение вопросов материального обеспечения данного органа вполне может быть возложено на местную администрацию. Анализ муниципальных правовых актов муниципальных образований Московской области показывает, что именно по этому пути пошли отдельные муниципальные образования (см., например, Регламент Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Ногинск" (ст. 60) <3>, Регламент Совета депутатов Истринского района <4> (ст. 52)). -------------------------------- <3> Утв. решением Совета депутатов городского поселения Ногинск Ногинского муниципального района Московской области от 2 марта 2006 г. N 2/6. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". <4> Утв. решением Совета депутатов Истринского района Московской области от 27 октября 2005 г. N 3/10 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Однако если речь идет о взаимоотношениях двух юридических лиц, подчиняющихся требованиям ГК РФ, не допускающего безвозмездных между ними отношений (ст. 575 ГК РФ), то неизбежно возникает вопрос об оплате осуществляемых местной администрацией функций по обеспечению представительного органа муниципального образования. И примеры, пока немногочисленные, установления подобных правоотношений между двумя органами единого муниципального образования, осуществляющими деятельность за счет средств единого местного бюджета, сегодня уже есть. Так, согласно п. 3.1 Порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления городского округа Протвино Московской области <5> материально-техническое обеспечение Совета депутатов осуществляется за счет средств местного бюджета. Бухгалтерский учет и отчетность Совета депутатов как юридического лица на основании договора (соглашения) между администрацией города и Советом депутатов осуществляет отдел по бухгалтерскому учету администрации города. В соответствии с п. 5.1 этого же муниципального правового акта на основании договора, заключенного между аппаратом(!) администрации города и Советом депутатов осуществляется и организационное обеспечение деятельности Совета депутатов. Насколько разумной выглядит идея "переложения денежных средств из одного кармана в другой"? -------------------------------- <5> Утвержден решением Совета депутатов городского округа Протвино МО от 26 июня 2006 г. N 145/21 // События. 2006. N 42.

В ряде иных муниципальных образований Московской области задача материального обеспечения представительного органа решается либо специально созданным отделом такого органа (Пушкинский муниципальный район <6>, городское поселение Волоколамск <7>) либо совместно с администрацией или ее структурными подразделениями (Озерский район <8>, Подольский район <9>) <10>. Однако в этом случае неизбежно увеличение аппарата представительного органа с соответствующим увеличением затрат на содержание такого аппарата и пр. И это - в условиях постоянной нехватки средств для осуществления возложенных на органы муниципальных образования задач по решению вопросов местного значения. -------------------------------- <6> См.: ст. 14 Регламента Совета депутатов муниципального образования Пушкинский район. Утв. решением Совета депутатов Пушкинского района Московской области от 23 ноября 2005 г. N 255/29 // Маяк. 2005. N 181 - 182. <7> См.: ст. 52 Регламента Совета депутатов городского поселения Волоколамск. Утв. решением Совета депутатов городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района Московской области от 4 октября 2005 г. N 4/2 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <8> См.: ст. 17 Регламента Совета депутатов Озерского района. Утв. решением Совета депутатов Озерского района Московской области от 23 апреля 2004 г. N 06/02 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <9> См.: ст. 18 Регламента Совета депутатов Подольского района. Утв. решением Совета депутатов Подольского района Московской области от 3 марта 2004 г. N 1/34 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <10> Следует ожидать, что постепенно от практики совместного либо посредством обращения к местной администрации обеспечения деятельности откажутся многие представительные органы муниципальных образований. Этому уже есть примеры (см. Регламент Совета депутатов Серпуховского района (ст. 18) в первонач. ред. от 22 марта 2006 г. и ред. от 25 июля 2007 г. Утвержден решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 22 марта 2006 N 7/35 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс").

Иными словами, на местном уровне ни необходимость включения в имущественный оборот муниципальных органов в целях выполнения возложенных на них задач, ни потребности в их материально-техническом обеспечении не могут быть признаны в качестве необходимых и достаточных критериев. 5. Вряд ли таким критерием может стать реализуемый на муниципальном уровне принцип разделения властей. Во-первых, обособление органов муниципального образования происходит через определение их функциональной самостоятельности, установление компетенции каждого из них. Как совершенно справедливо подчеркивал Г. Е. Еллинек применительно к реализации теории разделения властей на уровне государства, возможно разделение компетенций, но не разделение властей <11>. Это в равной степени относится и к власти муниципальной. Никакое разделение властей (компетенции) не отменяет единства муниципальной власти на уровне конкретного муниципального образования. -------------------------------- <11> Еллинек Г. Е. Общее учение о государстве (печатается по изд. 1903 г.). СПб., 2004. С. 482.

Во-вторых, принцип разделения властей не может быть жестко проведен на муниципальном уровне. Как верно отметил В. А. Кряжков, чем ниже уровень власти, тем менее контрастно разделение власти <12>. На это обращают внимание и другие специалисты в области конституционного и муниципального права. -------------------------------- <12> Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. N 1. С. 20.

Единство поставленных перед муниципальными органами целей требует постоянного взаимодействия между ними. Случаи закрепления в муниципальных правовых актах процедур совместного решения вопросов муниципальными органами отнюдь не столь редки. Впрочем, исключением может стать избирательная комиссия муниципального образования, содержание и характер деятельности которой требует высокой степени обособленности и независимости от всех иных органов муниципального образования. Указанные обстоятельства, возможно, требуют наделения такой комиссии статусом юридического лица. Возможно, обсуждению подлежит и так называемый территориальный критерий, обусловливающий потребность в собственной правосубъектности органов муниципальных образований в силу их территориальной удаленности. Такая удаленность, политические, экономические, социальные особенности населенных территорий обусловливают подчас огромные различия в деятельности органов власти. Впрочем, на местном уровне данный критерий более применим для структурных подразделений муниципальных органов, вопрос о наделении статусом юридического лица которых требует отдельного обсуждения. В рамках указанных обстоятельств, по нашему мнению, для большинства органов муниципальных образований обладание статусом юридического лица является излишним. Все их существование, начиная от организационной формы и заканчивая содержанием деятельности, должно быть направлено на достижение единства на муниципальном уровне, максимальную приближенность к населению, которые могут обеспечиваться лишь в рамках функционирования муниципального образования как единого субъекта права, а муниципальных органов - как органов такого субъекта права, действующих от его имени и в его интересах.

------------------------------------------------------------------

Название документа