Автономные учреждения: "госкорпорации" в социальной сфере или мостик к рынку?
(Чагин К. Г.) ("Законодательство и экономика", 2008, N 5) Текст документаАВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: "ГОСКОРПОРАЦИИ" В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ ИЛИ МОСТИК К РЫНКУ?
К. Г. ЧАГИН
Чагин К. Г., руководитель проектов направления "Социальная политика" Фонда "Институт экономики города".
Зачем написана эта статья?
С осени 2007 г. в России начали появляться государственные и муниципальные учреждения нового типа - так называемые автономные учреждения. В массовом сознании населения это новое словосочетание в отличие от таких слов, как, например, "монетизация", пока еще не имеет каких-либо позитивных или негативных смыслов. В профессиональной среде, среди людей, так или иначе связанных с государственным или муниципальным управлением в социальной сфере (чиновники, руководители государственных и муниципальных учреждений, эксперты), по поводу автономных учреждений существуют различные и нередко полярные мнения. Причем зачастую суждения (как позитивные, так и негативные) основаны не на объективных данных, а на неких мифах. Появление последних (особенно среди чиновников и руководителей бюджетных учреждений) обусловлено как недостаточной информированностью их носителей, так и бурными дискуссиями, сопровождавшими разработку и принятие Федерального закона "Об автономных учреждениях" в 2005 - 2006 гг. Кроме того, практические действия по преобразованию бюджетных учреждений в автономные далеко не всегда производятся с ясным пониманием смысла этих преобразований. В данной статье предпринимается попытка осмыслить такое явление, как автономные учреждения, в общем контексте происходящих реформ в сфере государственного и муниципального управления, показать возможные плюсы и минусы применения этого механизма для различных сторон, рассмотреть уже имеющийся опыт создания автономных учреждений, а также определить возможные сценарии развития данного механизма.
Что такое "автономное учреждение"?
Мы не ставим задачу представить и разъяснить искушенному читателю все без исключения специфические аспекты деятельности автономного учреждения, изложенные в Законе "Об автономных учреждениях" и других федеральных нормативных правовых актах. Однако для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись хотя бы без краткого упоминания как основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и их сходств. Эта информация приведена в таблице 1:
Таблица 1
Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений
Параметр Бюджетное учреждение Автономное учреждение
Гарантия В виде сметного В виде финансирования бюджетного финансирования - выполнения задания - финансиро - учредитель обязан учредитель обязан вания финансировать сформировать задание учреждения учреждение по смете учреждению на оказа - ние услуг и финанси - ровать его выполнение в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учреди - тель не может допу - стить ситуацию, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содер - жать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество
Степень Учреждение обязано Учреждение имеет самостоя - расходовать средства право расходовать тельности согласно номенклату - средства субсидии, учреждения ре и объемам статей полученной на выпол - в расходо - утвержденной учреди - нение задания, по вании телем сметы, а в своему усмотрению и бюджетных случае необходимости таким образом, кото - средств изменения должны рый руководитель быть согласованы с учреждения считает учредителем. более рациональным При расходовании для выполнения зада - средств учреждение ния. При расходовании обязано применять средств учреждение процедуры, преду - может не применять смотренные федераль - процедуры, предусмот - ным законодатель - ренные федеральным ством о размещении законодательством о заказов для государ - размещении заказов ственных и муници - для государственных и пальных нужд муниципальных нужд <1>
Государ - Обязательно <2> Обязательно <3>. При ственное этом бюджетные сред - или муни - ства, получаемые ав - ципальное тономным учреждением задание на от учредителя, выпол - оказание няют функцию финансо - услуг вого обеспечения вы - полнения этого зада - ния
Исполнение Осуществляется через Осуществляется через расходов и казначейство самостоятельно получение выбранное кредитное доходов учреждение
Размер Устанавливается с Устанавливается оплаты учетом единой тариф - учреждением самостоя - труда ной сетки или отрас - тельно в рамках своей левыми системами кадровой политики и в оплаты труда зависимости от до - ступных для него фи - нансовых ресурсов <4>
Количество Устанавливается в Устанавливается уч - сотрудни - соответствии со реждением самостоя - ков штатным расписанием, тельно в рамках своей согласованным с уч - кадровой политики и в редителем зависимости от доступных для него финансовых ресурсов
Ответ - Есть Нет ственность учредителя за дей - ствия, бездей - ствие или обязатель - ства уч - реждения по отно - шению к третьим лицам
Возмож - Нет Есть ность для учреждения брать бан - ковские кредиты
Назначение Осуществляется Осуществляется и освобож - учредителем учредителем дение от должности руководи - теля уч - реждения
Имущество Является собствен - Является собствен - учреждения ностью учредителя, ностью учредителя, учреждение не может учреждение может са - самостоятельно рас - мостоятельно распо - поряжаться имущест - ряжаться имуществом, вом не являющимся недви - жимым или относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движи - мому имуществу осу - ществляется учредите - лем
Возможные Действия могут но - Действия могут носить санкции со сить характер адми - характер администра - стороны нистративных санкций тивных санкций по учредителя по отношению к руко - отношению к руковод - в случае водству учреждения. ству учреждения. неудовле - Финансовые санкции Финансовые санкции по творитель - по отношению к уч - отношению к учрежде - ной работы реждению целиком нию целиком, хотя и учреждения неправомерны отвечают здравому смыслу, однако воз - можность их примене - ния не отражена в федеральном законода - тельстве об автоном - ных учреждениях
Номенкла - Согласовываются и Устанавливаются тура и та - устанавливаются учреждением самостоя - рифы на учредителем тельно. платные Исключением являются услуги для случаи, когда: населения - тарифы на платные и юридиче - услуги являются пред - ских лиц метом регулирования государством или органами местного самоуправления в соответствии с дей - ствующим законода - тельством (например, услуги государствен - ной экспертизы строи - тельной проектной документации и т. д.); - платные услуги оказываются в соот - ветствии с заданием учредителя и софи - нансируются учредите - лем за счет бюджет - ных средств (в этом случае учредитель в своем задании опре - деляет предельные цены на эти услуги или порядок их определения)
Распоряже - Регулируется Осуществляется ние сред - учредителем учреждением ствами, самостоятельно получен - ными от оказания платных услуг и сдачи в аренду закреплен - ного иму - щества
Обществен - Не обязателен Обязателен. Формами ный кон - общественного контро - троль над ля является работа деятель - наблюдательного сове - ностью уч - та и регулярная пуб - реждения ликация в СМИ отчетов о работе учреждения
Ежегодная Не обязательна Обязательна аудитор - ская про - верка бух - галтерской отчетности
Из представленной таблицы можно сделать ряд принципиальных выводов, которые развенчивают существующие вокруг автономных учреждений мифы. Во-первых, автономное учреждение, так же как и бюджетное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания; иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования. Миф же здесь заключается в том, что зачастую "автономность" учреждения ошибочно воспринимается именно как синоним прекращения его бюджетного финансирования и отправления учреждения в "автономное плавание". Во-вторых, так же, как в бюджетном учреждении, имущество автономного учреждения находится в собственности учредителя, т. е. в государственной или муниципальной собственности. Это развенчивает другой миф - о "приватизации" государственного или муниципального имущества, которая якобы происходит при преобразовании бюджетного учреждения в автономное. У автономного учреждения, правда, появляется возможность самостоятельного распоряжения частью закрепленного за ним имущества, не отнесенной к так называемому "особо ценному движимому имуществу". Однако в соответствии с федеральным законодательством <5> к этому типу имущества учредитель должен отнести все имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб. Также законодательство позволяет учредителю относить к этому типу еще и имущество с балансовой стоимостью ниже указанного значения, отсутствие которого "существенно затруднит осуществление автономным учреждением своей основной деятельности". Таким образом, в любом случае автономное учреждение не сможет "замотать" по-настоящему ценное имущество, а в силу субъективного характера определения того, какое имущество может затруднить осуществление "основной деятельности", а какое нет, учредитель в принципе имеет возможность лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола. -------------------------------- <5> Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения".
Говоря об имущественном аспекте деятельности автономного учреждения, следует отметить, что закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является, по сути, еще одной фактической гарантией бюджетного финансирования автономного учреждения. Независимо от объема задания на оказание государственных или муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда его имущество может быть испорчено или утрачено из-за того, что у автономного учреждения не будет средств для содержания этого имущества. В-третьих, так же, как в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль над деятельностью руководителя автономного учреждения. Конечно, в отличие от бюджетного учреждения у этого руководителя появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики в оказании платных услуг. Однако нельзя забывать, что именно учредитель назначает и прекращает полномочия руководителя автономного учреждения. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, он может в конечном счете найти причину для смены руководителя. Образно говоря, поводок становится длиннее, но он остается. И это противоречит другому мифу - об абсолютной и безграничной управленческой самостоятельности и независимости автономного учреждения. Таким образом, автономное учреждение в целом является некой модернизированной версией бюджетного учреждения. Несмотря на ряд заметных и важных отличий в правилах функционирования основные принципы и факторы, определяющие сущностные моменты жизни автономных учреждений, остаются такими же, как у бюджетных учреждений.
Зачем нужны автономные учреждения?
Несмотря на кажущуюся простоту вопроса, получение ответа на него требует определенных усилий, можно сказать даже некой "исследовательской реконструкции". Это связано с расплывчатостью, неоднозначностью, а иногда и противоречивостью формулировок, содержащихся в нормативных правовых документах по автономным учреждениям. Первым источником официальной информации по данному вопросу может служить такой документ, как пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об автономных учреждениях" <6>. В ней сказано, что введение данного типа учреждения "будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта", а само принятие Закона "будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства". Эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке, - Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах и на период до 2006 года, подготовленным Министерством финансов РФ (далее - Принципы). Именно в соответствии с этим документом, как говорится в записке, и разработан законопроект. -------------------------------- <6> Информационно-правовая система.
Между появлением Принципов и принятием Закона "Об автономных учреждениях" прошло около трех лет, в течение которых идеи Принципов эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому содержание Принципов и Закона далеко не всегда соответствует друг другу. Например, в Принципах не встречается такое словосочетание, как "автономные учреждения", а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге - к механизму автономных учреждений. Данный анализ приведен в таблице 2.
Таблица 2
Задачи преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы согласно Принципам и степень реализации этих задач в механизме автономных учреждений
Задачи преобразований, Насколько конкретная задача приведенные в Принципах реализована в механизме (цитаты) автономных учреждений
Создать более четкое разде - Задание на оказание услуг и отсут - ление между покупателями и ствие ответственности учредителя за производителями услуг от - обязательства автономного учреждения раслей социальной сферы и перед третьими лицами действительно способствовать развитию в определенной степени разделяют практики контрактных отно - функции учредителя и автономного уч - шений организаций с органа - реждения. Однако принципиального ми государственной власти разделения между ними все равно не происходит: ни учредитель не может отказаться от финансирования учреж - дения в пользу, например, другого, более эффективного поставщика услуг, ни автономное учреждение не может отказаться от выполнения задания уч - редителя на указанных учредителем условиях. Из-за этой изначальной обязательности и безусловности пре - доставления задания(вместе с субси - дией) со стороны учредителя и выпол - нения этого задания со стороны уч - реждения отсутствует и прямая прак - тическая связь между механизмом ав - тономных учреждений и развитием контрактных отношений <7>
Формировать, внедрять и Значительное повышение управленче - изменять структуру и меха - ской самостоятельности может обеспе - низмы управления, соответ - чить гибкость и оперативность управ - ствующие потребностям ленческих решений, поэтому механизм потребителей (в отличие от автономных учреждений, безусловно, традиционных учреждений, соответствует решению данной задачи работающих на основании типовых отраслевых положе - ний, организации других форм обладают большими правами в организации своей работы)
Стать средством привлечения В Принципах не указываются источ - инвестиций в отрасли соци - ники возможных инвестиций. Однако альной сферы и расширения если под ними подразумевать доходы источников финансирования от оказания платных услуг, доходы от текущей деятельности этих реализации выигранных государствен - организаций ных и муниципальных заказов, а также кредитные ресурсы, то механизм автономных учреждений соответствует этой задаче. Благодаря использованию этого механизма инициативы учрежде - ния по развитию платных услуг, опти - мизации тарифов на них, привлечению государственных и муниципальных за - казов, а также привлечению кредитов для развития инфраструктуры оказания платных услуг могут реализовываться в более благоприятных условиях
Использовать как средство Автономное учреждение не выводится решения задач реструктури - из "государственного сектора", за зации сложившейся сети уч - ним закрепляется государственное или реждений и выведения из го - муниципальное имущество, ему гаран - сударственного сектора ор - тируется финансирование из государ - ганизаций, финансирование ственного или муниципального бюдже - которых по смете представ - та. Согласно статье 120 Гражданского ляется нецелесообразным кодекса РФ автономное учреждение является не чем иным, как одним из типов государственного или муници - пального учреждения
Применять для решения Самостоятельность автономного учреж - задачи оптимизации числен - дения в управлении своими кадровыми ности и состава ее работ - ресурсами и в расходовании средств ников действительно может обеспечить то, что динамика численности и состав работников учреждения будут соответ - ствовать динамике реальных объемов деятельности учреждения
Создать условия для легали - В какой-то степени механизм автоном - зации соучастия населения в ных учреждений, конечно, создает та - оплате социальных услуг кие условия за счет того, что учреж - дение может самостоятельно опреде - лять номенклатуру и тарифы платных услуг, тем самым выводя эти услуги из тени. Однако следует помнить: "соучастие" населения в оплате услуг может быть вызвано причинами, на ко - торые тип учреждения не оказывает никакого влияния. В частности, такой причиной может быть банальное недо - финансирование задания учреждению со стороны учредителя, что заставит уч - реждение неофициально "добирать" деньги с клиентов несмотря на нали - чие у последних права бесплатного получения услуг. В принципе с про - блемой бюджетного недофинансирования могут сталкиваться любые учрежде - ния - и автономные, и бюджетные
Создать необходимые стимулы Применение механизма автономных уч - и условия для существенного реждений действительно может создать повышения эффективности ис - такие стимулы для руководства и со - пользования кадровых, мате - трудников учреждения. Во-первых, это риально-технических и фи - может достигаться благодаря нансовых ресурсов установлению для учреждения задания, содержащего конкретные требования по оказанию услуг; тем самым задается определенная планка по эффективности использования ресурсов. Во-вторых, у самих руководителей автономного учреждения помимо моральных стимулов к обеспечению и повышению эффектив - ности использования ресурсов появля - ются и экономические стимулы: ведь теперь различными выигрышами от по - вышения этой эффективности могут воспользоваться они сами без получе - ния на то согласований и разрешений от учредителя
Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в двух задачах: рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования, а достижение второй, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения. Поэтому в худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем - еще и богаче. С точки зрения рационализации управления ("упрощения жизни") в автономное можно в принципе переводить любое бюджетное учреждение <8>. А вот с точки зрения повышения внебюджетных доходов автономный тип имеет смысл приобретать, конечно, учреждениям, реально способным, оказавшись в более благоприятных для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним прежде всего относятся бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги. -------------------------------- <8> Федеральный закон "Об автономных учреждениях" запрещает "изменять тип" только государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Официальные внятные комментарии о причинах такой избирательности неизвестны. Согласно неофициальным версиям это может быть связано с опасениями реализации механизма автономных учреждений со стороны влиятельных представителей отрасли здравоохранения на федеральном уровне, нежеланием стыковать механизм автономных учреждений с механизмом обязательного медицинского страхования и т. д. Тем не менее практическая возможность для фактического перевода бюджетного учреждения здравоохранения в автономное существует. Она заключается в ликвидации бюджетного учреждения и создании автономного на базе имущества ликвидированного бюджетного учреждения (создавать автономные учреждения здравоохранения "с нуля" закон не запрещает). Хотя, конечно, такой путь гораздо более сложен, долог и затратен. Например, возникает необходимость заново оформлять все лицензионные документы медицинского учреждения.
Говоря о целях применения механизма автономных учреждений, нельзя не провести небольшой сравнительный анализ интересов, которые могут иметь к применению этого механизма различные стороны (сами учреждения, их учредители и получатели услуг). С интересами, которое может преследовать само учреждение, все достаточно ясно: его выгода заключается в том, чтобы стать более самостоятельным, упростить административные процедуры и снизить административные барьеры, а кроме того, заработать для себя больше денег. С интересами учредителя разобраться немного сложнее. Действительно, в чем собственная выгода учредителя и зачем ему переводить бюджетное учреждение в автономное, если отвлечься от пафосных лозунгов вроде "повышения эффективности" или "содействия развитию"? С учетом того как законодательно устроены взаимоотношения между учредителем и автономным учреждением, можно сделать вывод: такой выгодой может стать снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя!) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Поясним этот вывод на простом примере. Допустим, некое бюджетное учреждение самостоятельно зарабатывает 1 млн. руб. в год. Переводя его в автономное, учредитель может рассчитывать на следующее. Приобретя те самые более благоприятные институциональные условия, учреждение благодаря заинтересованности, инициативе и деловым качествам руководства и сотрудников будет зарабатывать больше - например, 1,5 млн. руб. в год. И вот здесь нужно вспомнить, что учредитель, располагая полномочиями по назначению и прекращению полномочий руководителя учреждения, может так или иначе оказывать фактическое влияние на то, куда руководитель решит потратить эти деньги, в том числе дополнительно заработанные 500 тыс. руб. Почему бы часть этих денег не потратить, например, на ремонт крыши, обновление забора или еще какое-нибудь действие, снижающее возможные будущие затраты учредителя и повышающее "капитализацию" государственного или муниципального имущества? Главное здесь, конечно, не перегнуть палку с этим "влиянием". Ведь если влиять так, что у учреждения пропадет собственная заинтересованность в увеличении объемов внебюджетных доходов, то и для учредителя эта выгода сведется к нулю. Разумный учредитель, желающий реализовать свою выгоду, вероятно, должен относиться к такому учреждению как к курице, несущей золотые яйца (ну или, по крайней мере, серебряные), а чтобы "яйценоскость курицы" его радовала, это отношение должно быть достаточно гибким, поскольку "яйца" должны радовать и саму "курицу". И наконец, собственно сам потребитель услуг. Есть ли для него разница, кем является поставщик услуги - автономным или бюджетным учреждением? Ответ на этот вопрос, как ни странно, наиболее сложен. В чем вообще могут состоять интересы потребителя государственных или муниципальных услуг по отношению к их поставщику? Эти интересы могут различаться в зависимости от специфики как самих потребителей, так и предоставляемых услуг. Однако в целом, руководствуясь здравым смыслом, можно определить их общую номенклатуру и попытаться проанализировать, в какой степени механизм автономных учреждений может способствовать реализации интересов. Результаты этого анализа представлены в таблице 3.
Таблица 3
Связь между интересами потребителей государственных и муниципальных услуг и механизмом автономных учреждений
Интерес Реализация интереса в механизме автономных потребителя учреждений
Потребитель - Механизм автономных учреждений не может ский выбор - способствовать реализации данного интереса, так возможность как в этом механизме не заложен принцип "деньги выбирать следуют за потребителем" - бюджетные средства поставщика (субсидия на выполнение задания) закрепляются услуг само - за конкретным автономным учреждением независимо стоятельно в от того, существуют ли на территории другие зависимости поставщики аналогичной услуги. Кроме того, в от своих случаях, когда клиентские группы не располагают индивидуаль - собственной платежеспособностью, такое ных предпоч - закрепление не создает экономические стимулы тений и воз - для появления выбора в принципе. Ведь един - можнос - ственный "плательщик" (распорядитель бюджетный тей <9> средств, учредитель автономного учреждения) не выводит свои финансовые ресурсы на открытый рынок, мотивируя тем самым появление альтерна - тивных поставщиков, а продолжает передавать их по "закрытому каналу" одному поставщику
Повышение Механизм автономных учреждений может в некото - потребитель - рой степени повышать данные свойства услуг за ских свойств счет того, что согласно Бюджетному кодексу РФ услуг (каче - (ст. 69.2) в задании учредителя должны опреде - ства, опера - ляться требуемые параметры качества услуги, по - тивности рядок их оказания и ожидаемые результаты. Сле - предоставле - довательно, стремление к обеспечению определен - ния, резуль - ного уровня этих свойств будет уже не доброй тативности) волей учреждения, а требованием учредителя. Вместе с тем согласно Кодексу задания на оказа - ние услуг должны формироваться не только для автономных, но и для бюджетных учреждений. Поэ - тому никаких особых преимуществ "автономность" учреждения здесь не имеет. Кроме того, как уже указывалось выше, рычаги воздействия учредителя на автономное учреждение, которое, например, не выполняет установленные параметры качества услуг, продолжают носить исключительно админи - стративный характер. Учредитель в таком случае может максимум поменять директора автономного учреждения (так же как в бюджетном учрежде - нии), но снизить размер предоставляемой на вы - полнение задание субсидии у него правовых осно - ваний нет
Повышение В случаях, когда доступность услуг может быть доступности повышена путем внесения изменений в порядок услуг оказания услуг (например, изменение часов рабо - ты специалистов и т. д.), механизм автономных учреждений может этому способствовать благодаря все тому же заданию учредителя, которое будет ориентировать учреждение именно на нужные пара - метры этой доступности. Однако так же, как в ситуации с потребительскими свойствами услуг (см. выше), возможное влияние не является осо - бенностью именно автономных учреждений. Кроме того, обретение учреждением "автономности" само по себе не способно повысить доступность услуг, если она ограничена неудачным расположением учреждения или просто недостатком бюджетных средств для предоставления услуг всем нужда - ющимся в ней
Расширение Появление новых бесплатных услуг в "меню" как номенклатуры автономного, так и бюджетного учреждения, бесплатных выполняющих задание учредителя, зависит от воли услуг учредителя и его финансовых возможностей (включит он такие услуги в свое задание или нет). Принадлежность учреждения к автономному или бюджетному типу никакого влияния здесь не оказывает
Расширение Если на территории, на которой работает авто - номенклатуры номное учреждение, есть граждане, заинтересо - платных ус - ванные и готовые получать какие-либо услуги луг (если у этого учреждения на платной основе, то "авто - нужную услу - номность" повышает вероятность того, что такие гу нельзя услуги будут им предложены. Фактором, содей - получить ствующим этому, является то, что у автономного бесплатно) учреждения появляется самостоятельность в поли - тике оказания платных услуг, а также в расхо - довании полученных от этого средств, что, в свою очередь, позволяет учреждению гибко реаги - ровать на спрос
Таким образом, как видно из представленного анализа, само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод потребителям услуг. Говоря про косвенные и отсроченные выгоды, можно лишь предположить, что рационализация управления автономным учреждением будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не согласованию переброски средств между статьями сметы и т. д. Возможное повышение внебюджетных доходов автономного учреждения и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг (оказываемых учреждением как по заданию учредителя, так и на платной основе по инициативе самого учреждения). К сожалению, далеко не всегда преобразование бюджетных учреждений в автономные происходит осмысленно. В подавляющей степени эта проблема характерна для учредителей автономных учреждений - исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В некоторых случаях чиновники, участвующие в этих преобразованиях на уровне принятия решений, не могут внятно ответить на вопрос, в чем вообще они видят для себя смысл изменения типа подведомственного им учреждения с бюджетного на автономный. Определенную роль в том, что такие преобразования происходят без необходимого осмысления, играют и импульсы с федерального уровня. Так, в частности, среди "президентских" показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеется такой показатель, как "доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы" <10>. В условиях, когда по различным причинам региональные органы власти не могут и не готовы "отрывать" бюджетные средства от государственных и муниципальных учреждений и выводить их на открытый рынок, где они могут быть доступны негосударственным (немуниципальным) поставщикам услуг, преобразование бюджетных учреждений в автономные является, по сути, единственным способом показать какие-то ненулевые цифры. Кроме того, поскольку речь в показателе идет о консолидированном региональном бюджете (т. е. с учетом бюджетов муниципальных образований региона), регион может транслировать необходимость демонстрации этой цифры и на уровень муниципальных образований. Ну а чтобы просто продемонстрировать цифры, никаких особых осмыслений, как известно, и не требуется. -------------------------------- <10> Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Что происходит с внедрением механизма автономных учреждений?
Федеральный закон "Об автономных учреждениях" вступил в силу в январе 2007 г., однако по-настоящему зеленый свет применению этого механизма был дан только в начале лета 2007 г., когда на федеральном уровне были приняты все необходимые подзаконные нормативные правовые акты. После этого в некоторых регионах началась непосредственная деятельность по подготовке к применению этого механизма, итогом которой стало то, что с осени 2007 г. в этих регионах стали появляться отдельные автономные учреждения. Для выяснения ситуации с применением механизма автономных учреждений в российских регионах был проведен анализ состояния соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровне в информационно-правовой системе "КонсультантПлюс" <11>. В силу того что степень полноты и оперативности поступления в эту систему региональных и муниципальных нормативно-правовых документов нельзя назвать совершенной, полученные данные вряд ли можно считать полностью соответствующими фактической ситуации, однако говорить о количественных показателях в формате "не менее" они позволяют. -------------------------------- <11> Анализ проводился по версии этой системы, актуальной на 28 февраля 2007 г. Автор благодарит за помощь в сборе информации для данного анализа руководителя проектов направления "Социальная политика" Фонда "Институт экономики города" Д. Г. Бычкова.
Итак, согласно данным анализа на конец февраля - начало марта 2008 г. не менее чем в 37 российских регионах произошли те или иные "телодвижения", связанные с применением механизма автономных учреждений на региональном уровне. К ним относятся принятие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений, распорядительных документов о планах на создание автономных учреждений или само непосредственное создание этих учреждений. На муниципальном же уровне такие "телодвижения" произошли в не менее чем 13 регионах. Из них государственные автономные учреждения реально появились не менее чем в 23 регионах, а муниципальные - не менее чем в 7 регионах. Процесс создания автономных учреждений может в подавляющем большинстве случаев обгонять процесс создания для них необходимой региональной или муниципальной нормативно-правовой базы. В частности, в 19 из 23 регионов, где созданы государственные или муниципальные автономные учреждения, наблюдается следующая ситуация: автономные учреждения уже созданы, а такой необходимый для их деятельности нормативный правовой акт, как порядок формирования задания и его финансового обеспечения, еще не принят. Причина заключается как в недостаточной компетентности региональных и муниципальных управленцев, так и в желании самих учреждений как можно скорее застолбить свой новый автономный статус, не дожидаясь появления нормативно-правовых документов, нужных для работы учреждений в этом статусе. В сферах, где создаются автономные учреждения, по данным того же анализа, наблюдается следующая картина. Из регионов, где были созданы автономные учреждения, в семи имеются автономные учреждения в сфере культуры, в шести - в сфере физкультуры и спорта, в пяти - в сфере образования, в четырех - в сфере социального обслуживания, в одном - в сфере молодежной политики. Не зафиксировано создание ни одного автономного учреждения здравоохранения, что может объясняться запретом изменять тип учреждений здравоохранения. Созданы различные автономные учреждения в таких сферах, как экономическое развитие, охрана труда, управление оказанием государственных и муниципальных услуг, благоустройство, распределение государственного жилья, масс-медиа и даже лесное хозяйство. Механизм автономных учреждений пользуется повышенной популярностью в деле проведения государственной экспертизы проектной строительной и инженерной документации: такие "госэкспертизные" автономные учреждения появились не менее чем в десяти регионах, при этом в семи из них автономными стали только эти учреждения. Данное обстоятельство, безусловно, свидетельствует о том, что возможность и способность учреждения зарабатывать деньги - важнейший фактический критерий, который используется на практике для принятия решения о том, кого переводить в "автономку". На федеральном уровне анализ не выявил не только создание хотя бы одного автономного учреждения; на этом уровне даже отсутствуют принятые нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность федеральных автономных учреждений. По всей вероятности, в отличие от регионов и муниципалитетов самому федеральному центру пока не до внедрения этого механизма на своем уровне, а главные надежды по реализации Закона "Об автономных учреждениях" возлагаются на регионы и муниципалитеты. Ведь не случайно федеральный центр включил применение механизма автономных учреждений в понятие "эффективность деятельности" именно на уровне региональных исполнительных органов государственной власти.
Что дальше?
Скорее всего, количество автономных учреждений среди государственных и муниципальных учреждений будет расти. Но возникают вопросы: как дальше будет развиваться этот механизм, к каким другим изменениям он может привести? Могут ли они стать промежуточным этапом в реальном создании рынка государственных и муниципальных услуг в социальной сфере? Могут ли содействовать реальной демонополизации этого рынка? Или автономные учреждения являются не более чем модернизацией бюджетных учреждений-монополистов? Или они обречены остаться в социальной сфере лишь некими аналогами пресловутых госкорпораций, увеличивающими "капитализацию" государственного или муниципального имущества? У механизма автономных учреждений есть шанс сыграть определенную позитивную роль в развитии рынка государственных и муниципальных услуг в социальной сфере. Одной их ключевых проблем при внедрении механизма конкурсного государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере является неумение заказчика формировать грамотные, реальные с точки зрения исполнения и востребованные клиентской группой технические задания, а также грамотно рассчитывать их стоимость <12>. Говоря проще, даже если заказчик имеет возможность купить какую-то услугу на открытом рынке через конкурсные процедуры, ему трудно сформулировать, что конкретно ему надо и сколько он готов за это заплатить. -------------------------------- <12> См.: Чагин К. Г. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных и муниципальных услуг в социальной сфере: целевые потребительские субсидии и муниципальный (государственный) заказ // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия. М., 2007.
В связи с этим механизм автономных учреждений позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления освоить и широко отработать технологию формирования заданий и определения их стоимости (расчета субсидии на выполнение задания). Ключевым условием здесь является только то, чтобы освоение этой технологии не стало профанацией; важно, чтобы задания не составлялись поверхностно, а размер субсидии не просто приравнивался к прежнему размеру сметного финансирования учреждения, помноженному на годовой дефлятор <13>. -------------------------------- <13> Институт экономики города разработал пакет модельных документов по условиям и порядку формирования задания учредителя для автономного учреждения и порядку финансового обеспечения выполнения задания. Данные документы могут быть использованы как региональными органами государственной власти, так и органами местного самоуправления для создания собственного положения об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения и порядке финансового обеспечения выполнения задания, как того требует Федеральный закон "Об автономных учреждениях". Пакет документов находится в открытом доступе на сайте Института экономики города www. urbaneconomics. ru (раздел "Направления деятельности" / "Социальная политика" / "Нормативно-правовая база и модельные документы").
Опыт, приобретенный при освоении и отработке этой технологии, может быть применен при формировании и расчете начальной цены контракта в конкурсах государственного или муниципального заказа на услуги в социальной сфере. Кроме того, сами задания с рассчитанной стоимостью и их отдельные блоки потенциально могут использоваться не только в отношении автономных учреждений, но и выставляться на конкурсы государственного или муниципального заказа. В последнем случае это означает, что учредитель формирует для автономного учреждения минимальное гарантированное задание и выделяет субсидию в размере, необходимом для его выполнения (совсем без задания учредителя и без субсидии автономное учреждение остаться не может). Задание же (или задания) на остальные услуги, которые ранее оказывало учреждение за счет бюджетных средств, размещается через открытый конкурс. При этом и само учреждение может участвовать в конкурсе, т. е. оно не лишается доступа к этим средствам, они просто перестают ему гарантироваться и становятся доступными и для других поставщиков (других учреждений, негосударственных и немуниципальных организаций, частных предпринимателей и т. д.). Однако данный вариант не совсем простой с различных точек зрения. Например, учредитель должен либо быть уверенным в том, что, если учреждение не получит конкурсное задание, оно сможет "дозаработать" себе на жизнь и, в частности, на содержание закрепленного за учреждением имущества учредителя другими способами (оказание платных услуг, выполнение других государственных или муниципальных заказов), либо закладывать в субсидию учреждению отдельные средства на содержание "лишнего" имущества учредителя. Вообще, вопрос имущества, а именно ситуация, при которой имущество заказчика услуги (учредителя) закреплено за поставщиком услуги (автономным учреждением), принципиально затрудняет и будет затруднять все попытки обеспечения равной конкуренции между автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) поставщиками услуг. Забота о своем имуществе (во всех смыслах) будет с большой вероятностью создавать для автономного учреждения перед его учредителем фактические преимущества в любых распределениях бюджетных средств, которые осуществляет учредитель - собственник этого имущества. Вероятно, данное системное противоречие может быть разрешено лишь тогда, когда рынок поставщиков государственных и муниципальных услуг станет настолько развитым или в будущее этого рынка настолько поверит государство, что эти поставщики смогут реально "разгосударствляться" и сами или при помощи, например, льготных целевых кредитов выкупать государственное и муниципальное имущество, необходимое для оказания услуг. Но это, как говорится, уже совсем другая история.
Название документа