Исполнимость бюджетных обязательств, возникающих из судебных решений по искам к государству: проблемы теории и практики
(Янина Н. Г.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2008, N 6) Текст документаИСПОЛНИМОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ ПО ИСКАМ К ГОСУДАРСТВУ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Н. Г. ЯНИНА
Янина Наталья Геннадьевна, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса.
Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств. В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, что именно постановил суд, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право. Судом должны быть разрешены и другие вопросы, указанные в законе, с тем чтобы решение не вызывало затруднений при исполнении. Данное указание содержится в Постановлении Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" <1>. -------------------------------- <1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 2.
В практике рассмотрения судами дел по любому из исков о взыскании денежных средств с государства в целях обеспечения вынесения исполнимого судебного акта решаются два основных вопроса: источник, за счет которого Российская Федерация отвечает по своим обязательствам; орган, уполномоченный выступать от имени государства в спорных правоотношениях. Первый вопрос, в целом, в правоприменительной практике понимается однозначно. Суды, как арбитражные, так и суды общей юрисдикции, при вынесении решений о взыскании денежных средств с Российской Федерации определяют источник, за счет которого должно быть произведено исполнение - казну Российской Федерации. Данный вывод следует из положений п. 1 ст. 126 и п. 4 ст. 214 Гражданского кодекса РФ. Высшим Арбитражным Судом РФ в Постановлении от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <2> изложена позиция по данному вопросу и даны разъяснения арбитражным судам о том, что при удовлетворении исков, ответчиком по которым является публично-правовое образование, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. -------------------------------- <2> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Высший Арбитражный Суд РФ особо отметил о недопустимости ограничения источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. ст. 126, 214, 215 Гражданского кодекса РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну. Как следует из п. 4 ст. 69 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. Применительно к рассматриваемой ситуации после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета судебный пристав - исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание. Вместе с тем на практике обращение взыскания производится на средства соответствующего бюджета (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в порядке, установленном гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ, и источником, за счет которого исполняются судебные решения (за счет которого Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечает по своим обязательствам), являются бюджетные средства. Указанная норма Федерального закона "Об исполнительном производстве" в отношении обращения взыскания на имущество Российской Федерации по исполнительным документам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации не реализуется на практике. К примеру, гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ установлен механизм исполнения судебных актов о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета). Указанный механизм исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации позволяет расходовать средства федерального бюджета сверх ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете, и производить перечисление денежных средств в счет исполнения любого судебного решения о взыскании. Согласно п. 5 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ при исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. Изменение лимитов бюджетных обязательств, необходимых для исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляется без ограничения срока до конца финансового года (п. 3 ст. 224 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, обращение взыскания на имущество Российской Федерации по исполнительным документам, выданным для исполнения указанных судебных актов, фактически не производится. Взыскание денежных средств производится судами за счет средств казны публично-правового образования и исполняется исключительно за счет средств бюджета соответствующего публично-правового образования. Второй вопрос, возникающий в суде, - это вопрос об определении органа, уполномоченного выступать от имени публично-правового образования в спорных правоотношениях. По общему правилу, установленному п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, выступает в суде от имени публично-правового образования главный распорядитель бюджетных средств, определенный в порядке, установленном ст. 158 Бюджетного кодекса РФ. Установление данного порядка, в первую очередь, связано с тем, что отношения по исполнению судебных решений по искам к государству в идеале должны вписываться в систему бюджетных правоотношений. Невозможность определения органа государственной власти, к компетенции которого относится представление публично-правового образования в спорных правоотношениях, приводит к тому, что положения п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ не применяются, а применяется правило о возложении обязанности по выступлению от имени публично-правового образования на соответствующий финансовый орган. Статьей 1071 Гражданского кодекса РФ установлено, что когда в соответствии с указанным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы в случаях, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ обязанность по выступлению от имени казны не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. При этом нередко суды общей юрисдикции мотивируют свое решение о возложении на финансовый орган полномочий по выступлению в спорных правоотношениях от имени публично-правового образования тем, что указанный орган в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ осуществляет исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование судебной практики такого рода приводит к возложению на финансовый орган не свойственных ему функций и обязательств по исполнению положений законодательства, порядок реализации которых не установлен. Например, в связи с отсутствием правового урегулирования порядка реализации положений п. 1 ст. 135 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в судах общей юрисдикции начала формироваться практика по возложению на Министерство финансов РФ как на орган, выступающий от имени Российской Федерации, обязанности по осуществлению периодических выплат непосредственно в пользу конкретных граждан. Указанная позиция судов основывалась на следующем. В соответствии с п. 1 ст. 1079 Гражданского кодекса РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортного средства, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. В силу п. 2 ст. 1093 Гражданского кодекса РФ в случае ликвидации юридического лица, признанного в установленном порядке ответственным за вред, причиненный жизни или здоровью, соответствующие платежи должны быть капитализированы для выплаты их потерпевшему по правилам, установленным законом или иными правовыми актами. С 3 декабря 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Согласно п. 1 ст. 135 этого Закона определение размера требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, осуществляется путем капитализации соответствующих повременных платежей, установленных на дату принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства и подлежащих выплат гражданам до достижения ими возраста семидесяти лет, но не менее чем за десять лет. Порядок и условия капитализации соответствующих повременных платежей должны определяться Правительством РФ. В силу п. 3 ст. 135 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" с согласия гражданина его право требования к должнику переходит к Российской Федерации и подлежит удовлетворению в первую очередь. В этом случае обязательства должника перед гражданами переходят к Российской Федерации и исполняются в соответствии с Федеральным законом в порядке, определенном Правительством РФ. Согласия Российской Федерации на переход к ней обязательств должника не требуется. В настоящее время порядок исполнения Российской Федерацией обязательств должника по выплате капитализированных платежей не установлен, исполнение указанного обязательства не предусмотрено в законе о бюджете на соответствующий финансовый год и, соответственно, не определен орган государственной власти Российской Федерации, уполномоченный на получение в ходе процедуры банкротства коммерческих организаций денежных средств в виде капитализированных платежей по страховым выплатам, право требования по которым перешло к Российской Федерации, а также орган государственной власти, который в дальнейшем обязан производить выплаты в пользу граждан, передавших свои требования к Российской Федерации. В связи с возникшими в судебной практике вопросами о порядке установления в деле о банкротстве требований о выплате капитализированных платежей Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 30 ноября 2006 г. N 57 "О некоторых вопросах установления в деле о банкротстве требований о выплате капитализированных платежей" <3> дал арбитражным судам разъяснение о том, что если с согласия гражданина, перед которым должник несет ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью, который не является застрахованным или иным лицом, имеющим право на страховые выплаты, принадлежащее ему требование перешло к Российской Федерации, от ее имени предъявить должнику данное требование в виде капитализированных платежей вправе Федеральная налоговая служба как орган, уполномоченный представлять требования Российской Федерации по обязательным платежам и денежным обязательствам в делах о банкротстве от имени Российской Федерации. Арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, должен направлять названному органу соответствующее уведомление. -------------------------------- <3> Вестник ВАС РФ. 2007. N 1.
Данное Высшим Арбитражным Судом РФ разъяснение соответствует полномочиям, возложенным на Федеральную налоговую службу Положением об указанной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (п. 5.11), но при этом без четкого закрепления указанных полномочий за Федеральной налоговой службой и установления порядка перечисления средств в доход федерального бюджета. При проведении конкурсного производства по ряду арбитражных дел возникли осложнения в связи с тем, что указанный орган не выразил согласия на получение денежных средств от конкурсных управляющих. Таким образом, неопределенность по вопросу об администраторе поступлений в бюджет по вышеуказанным платежам повлекла возникновение ситуации, в которой исполнение конкурсным управляющим и арбитражным судом требований законодательства в части капитализации платежей и перечисления их в пользу государства оказалось фактически невозможным, в результате чего нарушались права граждан на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью. Согласно позиции Верховного Суда РФ (Определение от 31 августа 2007 г. N 4-В07-49) невыполнение конкурсным управляющим требований ст. 135 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" не снимает с Российской Федерации обязанности по выплате в пользу граждан ежемесячных сумм компенсации за вред, причиненный жизни или здоровью. При этом на основании ст. ст. 125, 214, 1071 Гражданского кодекса РФ ответственность по произведению указанных выплат возлагается Верховным Судом РФ на Российскую Федерацию в лице Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации. Указанная позиция согласуется с позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в упомянутом Постановлении N 57, о том, что до определения Правительством РФ государственного органа, уполномоченного производить соответствующие выплаты, перешедшие к Российской Федерации, обязанности должны исполняться за счет казны Российской Федерации. Отсутствие нормативного акта, устанавливающего порядок произведения выплат в пользу граждан ежемесячных сумм компенсации за вред, причиненный жизни или здоровью, привело к возникновению ситуаций, при которых суды общей юрисдикции взыскивают в пользу граждан суммы ежемесячных платежей, а также суммы задолженности по этим платежам с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации. При этом реализация прав граждан не ставится в зависимость от поступления или непоступления денежных средств в доход государства. Согласно позиции Конституционного Суда РФ пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции РФ прав и законных интересов граждан. Следовательно, суды общей юрисдикции, рассматривая дела по спорам, связанным с взысканием выплат в пользу граждан ежемесячных сумм компенсации за вред, причиненный жизни или здоровью, до законодательного урегулирования данных правоотношений, истолковывают и применяют положения п. 3 ст. 135 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в интересах личности. Итак, причиной возникновения указанной ситуации являются пробелы в законодательстве, отсутствие порядка реализации положений законодательства, устанавливающих расходные обязательства публично-правового образования. Принятие решений о взыскании денежных средств с публично-правового образования за счет казны соответствующего публично-правового образования, как пример, по делам по спорам, связанным с взысканием выплат в пользу граждан ежемесячных сумм компенсации за вред, причиненный жизни или здоровью, непосредственно затрагивает процесс исполнения соответствующего бюджета и влияет на процесс распределения бюджетных средств. При этом процесс исполнения судебных актов за счет бюджетных средств имеет свои особенности, отличающие его от бюджетного процесса, общие принципы которого закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Установленные Бюджетным кодексом РФ общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации предусматривают, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, являются бюджетными обязательствами. Вместе с тем принятие судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правового образования позволяет осуществлять выделение денежных средств на исполнение расходных обязательств, не предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, т. е. не являющихся бюджетными обязательствами. Проблема законодательной неурегулированности правоотношений, пример которой приведен выше, является одной из основных причин возникновения исков к государству. Невозможность реализации прав субъектами правоотношений, установленных законодательством, во внесудебном порядке приводит к решению этого вопроса в суде путем обращения с иском к публично-правовому образованию. При наличии соответствующего судебного акта это обязательство становится "бюджетным обязательством". Судебные решения о взыскании денежных средств с Российской Федерации по указанной категории дел, в свою очередь, влекут произведение разных видов расходов за счет одного источника - казны Российской Федерации, т. е. согласно указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Министерства финансов РФ от 24 августа 2007 г. N 74н, по одной статье Классификации операций сектора государственного управления 290 "Прочие расходы". Что это? Особый порядок финансирования расходов, установленный судебным решением, выполняющим роль нормативного акта? Скрытое финансирование не предусмотренных законом о бюджете расходов? Какое место занимают указанные правоотношения в системе бюджетных правоотношений?
------------------------------------------------------------------
Название документа