Особенности иска о признании права собственности гражданина на земельный участок
(Амелина Н. Е.) ("Цивилист", 2008, N 2) Текст документаОСОБЕННОСТИ ИСКА О ПРИЗНАНИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНИНА НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Н. Е. АМЕЛИНА
Амелина Наталья Евгеньевна, кандидат юридических наук, начальник правового отдела администрации Центрального района г. Челябинска.
Особую актуальность в настоящий период представляет решение вопросов, связанных с переоформлением прав граждан на земельные участки, предоставлением гражданам земельных участков в порядке бесплатной приватизации. Очевидно, что законодатель преследует цель узаконить все объекты недвижимого имущества (в частности, земельные участки), которые граждане начали использовать задолго до вступления в силу Земельного кодекса РСФСР 1991 г., Земельного кодекса РФ 2001 г. Нельзя не согласиться с тем, что последние глобальные изменения, внесенные в гражданское и земельное законодательство, действительно направлены на упрощение оформления прав граждан на указанные объекты недвижимого имущества <1>. Однако судебная практика свидетельствует о наличии нерешенных проблем в гражданско-правовых отношениях по приобретению земельных участков гражданами в порядке бесплатной приватизации. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.
Из-за нерешенных проблем в процессе бесплатной приватизации земельных участков из земель населенных пунктов возникают споры между гражданами и органами местного самоуправления в связи с отказами в предоставлении таких земельных участков. Как показало изучение дел данной категории, подобные споры возникают в основном на стадии принятия соответствующего решения местной администрацией в соответствии с нормой п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст. 36 (ранее - п. 5 ст. 20 <2>) Земельного кодекса РФ. -------------------------------- <2> Пункт 5 ст. 20 ЗК РФ утратил силу в связи с принятием ФЗ от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ.
Полагаем, что право собственности на земельный участок традиционно защищается с помощью специальных (вещных) средств защиты: виндикационный иск, негаторный иск и иск о признании права собственности. Признание права собственности гражданина на земельный участок из земель населенных пунктов является самостоятельным способом защиты права собственности на земельный участок данной категории в случае отказа органа местного самоуправления в его предоставлении (переоформлении) в порядке бесплатной приватизации. Средством в таком способе защиты права собственности является иск гражданина о признании права собственности на земельный участок. Остановимся детально на специфике данного иска, включая его составляющие: предмет, объект, субъекты (истец и ответчик), цель, условия предъявления и др. Итак, типичная ситуация, когда гражданин-пользователь земельного участка из земель населенного пункта, имеющий право бесплатно его приватизировать, получает отказ органа местного самоуправления в его приватизации (предоставлении, переоформлении) в силу различных причин (территориальное зонирование населенного пункта, жилой дом приобретен позже 1 июля 1990 г. <3>, нет совместного обращения всех сособственников жилого дома по оформлению неделимого земельного участка и др.). Указанный субъект обращается в суд с иском о признании права собственности на данный земельный участок. -------------------------------- <3> То есть до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР" (в соответствии с п. 4 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ).
Предметом иска является констатация принадлежности гражданину права собственности на земельный участок, так как он имеет право на бесплатное приобретение его в собственность в силу закона. То есть право собственности объективно существует, но не оформлено. При этом истец не требует от ответчика совершить какие-либо действия, в отличие от негаторного и виндикационного исков. Предмет негаторного иска заключается в восстановлении положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, не связанного с лишением владения на данный земельный участок, а также в пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Виндикация же подразумевает утрату владения вещью, т. е. земельным участком, соответственно, предмет виндикационного иска заключается в истребовании имущества из чужого незаконного владения. При подаче заявления об оспаривании отказа органа местного самоуправления в предоставлении данного земельного участка предметом обжалования является требование о признании отказа недействительным, не соответствующим закону, что ближе к административному правоотношению, чем к гражданскому, так как налицо нарушения органом полномочий в сфере управления. Однако есть мнение, что признание права - это разновидность негаторных исков. Так, В. А. Тархов утверждает, что негаторный иск предъявляется против всякого нарушения права собственности, не связанного с нарушением владения, в том числе и против оспаривания этого права. Поэтому, говорит ученый, иск о признании права собственности не может быть выделен из негаторных исков и конструироваться наряду с ними: он может рассматриваться только как разновидность негаторного иска <4>. Однако позволим себе не согласиться с мнением В. А. Тархова. Невозможно признать право собственности на земельный участок с помощью негаторного иска, так как признание права - самостоятельное средство защиты, оно не тождественно восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, пресечению действий, нарушающих право. Решение суда по иску о признании права собственности на земельный участок разрешает вопрос о принадлежности права истцу. Более того, цель негаторного иска - фактическое воздействие на спорную ситуацию, а цель иска о признании права собственности на земельный участок - в закреплении права собственности на него с юридической точки зрения. -------------------------------- <4> Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. М., 1973. С. 425; Советское гражданское право. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1965. С. 421. Указанной позиции придерживался и А. В. Венедиктов (см.: Венедиктов А. В. Гражданско-правовая охрана социалистической собственности в СССР. М.-Л., 1954. С. 79 - 80).
Объектом иска о признании права собственности на земельный участок является сам земельный участок - вещь индивидуально-определенная в силу своих специфических признаков (площадь, границы, кадастровый номер и другие юридические характеристики), поскольку требование истца связано с конкретным земельным участком. Основаниями иска о признании права собственности на земельный участок являются обстоятельства, подтверждающие наличие права у гражданина на данный земельный участок. В нашем случае это будут обстоятельства, связанные с наличием права собственности на жилой дом, приобретенный гражданином до 1 июля 1990 г., от которого зависит возникновение права собственности на данный земельный участок; право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, подлежащее переоформлению бесплатно в собственность. Указанные обстоятельства подтверждают право собственности гражданина на земельный участок. В отличие от иска о признании права собственности на земельный участок виндикационный иск восстанавливает нарушенное право, т. е. подразумевается, что право уже есть (наличие права не нуждается в дополнительном доказывании), сфера данного иска - защита права при лишении владения. Основанием для заявления гражданином требования о признании права собственности на земельный участок является прежде всего неопределенный статус земельного участка. С одной стороны, этот участок формально находится в муниципальной собственности на землях населенного пункта, а с другой - это будущий объект права частной собственности гражданина, поскольку он имеет право на его бесплатное приобретение в собственность в силу закона (ст. 36 ЗК РФ, п. 4 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК РФ, ст. 25.2 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество). Во-вторых, у истца-гражданина должен быть правовой интерес по отношению к этому земельному участку. И это естественно, поскольку гражданин-пользователь земельного участка без надлежащего оформления своего права собственности на него не имеет возможности полноценно использовать правомочия собственника, главным образом, правомочие распоряжения земельным участком. В-третьих, поводом для заявления такого требования гражданином будет полученный отказ органа местного самоуправления в предоставлении (переоформлении) земельного участка, т. е. данный орган не признает и отрицает право гражданина на бесплатную приватизацию земельного участка. Таким образом, налицо спор о праве на земельный участок. Однако, получив подобный отказ, гражданин вправе его обжаловать в суд, но в этом случае имеет место не спор о праве гражданина на земельный участок, а нарушение органом местного самоуправления полномочий в сфере управления в виде нарушения нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление бесплатно в собственность гражданам земельных участков из земель населенных пунктов, нарушение права гражданина на бесплатную приватизацию земельного участка. Однако условие о наличии спора о праве может и не относиться к искам о признании права в чистом виде, так как по общему правилу признание права подразумевает констатацию наличия права у истца (предмет иска - констатация факта принадлежности истцу права собственности, т. е. истец - собственник). Но учитывая, что граждане - пользователи земельных участков, получая отказы в предоставлении (переоформлении) в порядке бесплатной приватизации таких земельных участков, обращаются в суд с исками о признании права собственности на них, как раз имеется спор о праве. Вместе с тем суд констатирует принадлежность права собственности гражданину на земельный участок, притом что орган местного самоуправления пассивно отрицает наличие этого права и наличие права на бесплатное приобретение его в собственность. В отличие от рассматриваемого нами иска основанием для предъявления требования по виндикационному иску является то, что земельный участок выбыл из владения собственника (либо титульного владельца), а по негаторному иску - нарушение, не связанное с лишением владения на земельный участок, но при этом владелец должен быть титульным. А в нашем случае само наличие права ставится под сомнение, поскольку право собственности гражданина на земельный участок не оформлено. Кроме того, условием предъявления иска о признании права собственности на земельный участок является то, что не должно существовать договорных (обязательственных) отношений между истцом и ответчиком, потому как при их наличии имеют место иные способы защиты нарушенных или оспариваемых прав. Цель иска о признании права собственности на земельный участок из земель населенных пунктов - констатация принадлежности права собственности гражданину, т. е. гражданин преследует цель юридической формализации своего права собственности на земельный участок, в отличие от виндикационного и негаторного исков, цель которых заключается в том, чтобы восстановить полное владение земельным участком, установить возможность фактического осуществления правомочий собственника. По иску о признании права собственности на земельный участок гражданин в юридическом смысле еще не является его собственником. Что касается субъектов по иску о признании права собственности на земельный участок из муниципальных земель населенных пунктов, то истец - это: 1) гражданин - пользователь земельного участка и собственник строения (индивидуального жилого дома) в одном лице, фактическое владение и пользование земельным участком которого основано на факте, либо 2) гражданин - владелец земельного участка на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. Указанные права на земельные участки подлежат переоформлению бесплатно в собственность. Это титульные владельцы земельных участков. Таким образом, в отличие от виндикационного иска, где истец - это невладеющий собственник земельного участка, предъявляющий требование к владеющему несобственнику земельного участка об истребовании его из незаконного владения, и от негаторного иска, по которому истец - титульный владелец обращается с требованием восстановить положение, существовавшее до нарушения его права на земельный участок, истец по иску о признании права собственности на земельный участок в действительности не является формальным собственником земельного участка, при этом у него имеется право на бесплатное приобретение его в собственность. При предъявлении гражданином требования о признании отказа органа местного самоуправления в предоставлении (переоформлении) земельного участка незаконным он является заявителем и также несобственником земельного участка, так как он только обратился за его предоставлением и получил отказ. По мнению Н. П. Кабытова, на практике при подаче исков о признании права основные трудности возникают, как правило, при определении ответчиков по иску. Ими, в зависимости от ситуации, могут быть предыдущие собственники имущества, органы власти, осуществляющие распоряжение государственной или муниципальной собственностью при приватизации <5>. Е. А. Крашенинников, Е. Я. Мотовиловкер считают, что "требование истца о признании права обращено не к ответчику, а к суду, который должен официально подтвердить наличие или отсутствие у истца спорного права" <6>. Однако заметим, что при подаче исковых заявлений гражданами о признании права собственности на земельные участки из земель населенных пунктов трудностей в определении ответчиков не возникает. Муниципальное образование в лице органа местного самоуправления всегда выступает в данном качестве, поскольку до признания права собственности гражданина на данный земельный участок он формально находится в муниципальной собственности, полномочиями по распоряжению данным недвижимым имуществом наделены указанные органы. Кроме того, ответчиком выступает указанный орган, так как он не признает право собственности гражданина, отказывает в предоставлении гражданину земельного участка, подлежащего бесплатной передаче ему в собственность. -------------------------------- <5> Кабытов Н. П. Соотношение вещно-правовых и иных способов защиты: проблемы правоприменения // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы круглых столов Международной VII научной конференции молодых ученых. Самара, 2007. С. 49. <6> См.: Крашенинников Е. А., Мотовиловкер Е. Я. Установительное притязание как средство защиты охраняемого законом интереса // Проблемы защиты охраняемых законом интересов. Ярославль, 1980. С. 1.
Таким образом, ответчиком по иску о признании права собственности на земельный участок из земель населенных пунктов является только орган местного самоуправления, поскольку в рассматриваемых нами случаях имеет место отказ данного органа в предоставлении (переоформлении) земельного участка и спор о праве гражданина на испрашиваемый земельный участок. А по виндикационному и негаторному искам ответчиком может быть любое лицо, завладевшее имуществом истца либо нарушающее его права на земельный участок, не связанные с лишением владения. По утверждениям А. А. Добровольского, С. А. Ивановой, "во всех случаях, когда истец не требует присудить ответчика к совершению каких-либо действий, а просит только установить наличие или отсутствие определенного права или обязанности, это будет иск о признании" <7>. Е. А. Крашенинников, признавая самостоятельный характер иска о признании, указывает, что посредством этого иска "защищается не право собственности, а охраняемый законом интерес истца в определенности его материально-правового положения" <8>. Полагаем, что указанная определенность обусловливается тем, что отрицается наличие материального права гражданина на вещь и от положительного решения суда зависит, может ли собственник или законный владелец осуществлять свои правомочия. Без имущества не может быть и интереса к нему. Хотя заявитель (гражданин) является заинтересованным лицом. -------------------------------- <7> Добровольский А. А., Иванова С. А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М.: МГУ, 1979. С. 60. <8> Крашенинников Е. А. К теории права на иск. Ярославль, 1995. С. 54.
В судебной практике встречаются иски о признании права собственности на земельный участок, сочетаемые с требованием понудить учреждение юстиции осуществить регистрацию права собственности на этот земельный участок <9>. Полагаем, что нет смысла в предъявлении подобного дополнительного требования к органу, осуществляющему государственную регистрацию права на объект недвижимого имущества, ведь указанный орган не нарушал прав истца на регистрацию его права, и, кроме того, судебное решение о признании права гражданина на земельный участок и так будет являться основанием для его государственной регистрации (ст. 8 ГК РФ, ст. 59 ЗК РФ). -------------------------------- <9> См.: Пункт 16 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним": приложение к информационному письму ВАС РФ от 16 февраля 2001 г. N 59 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 4. С. 30.
При отказе органа местного самоуправления в предоставлении (переоформлении) бесплатно в собственность гражданину земельного участка из земель населенного пункта, на наш взгляд, имеет место конкуренция таких способов защиты права собственности гражданина на земельный участок, как предъявление иска о признании на него права собственности и подача заявления о признании полученного отказа незаконным. В обоих случаях имеет место отказ органа местного самоуправления в предоставлении (переоформлении) земельного участка, однако, как мы уже отметили, в первом случае имеется спор о праве, во втором случае имеет место: 1) нарушение органом закона либо совершение действия (отказ в предоставлении земельного участка), не соответствующего закону; 2) нарушение органом права гражданина. Точнее сказать, гражданин должен указать нормативные правовые акты, регулирующие отношения по бесплатной приватизации земельных участков (по бесплатной передаче в собственность), - ЗК РФ, ФЗ о введении в действие ЗК РФ, местные (региональные) нормативные правовые акты, которым не соответствует действие органа, и какие права орган нарушил (в данном случае нарушается право гражданина на бесплатное приобретение права собственности на земельный участок, т. е. право на бесплатную приватизацию). Кроме того, при удовлетворении иска о признании права собственности на земельный участок решение суда устраняет сомнения в принадлежности гражданину права собственности на земельный участок и является основанием для государственной регистрации права собственности на него, а при удовлетворении заявления гражданина о признании отказа органа местного самоуправления незаконным суд признает право гражданина на приватизацию земельного участка, что влечет за собой повторное обращение гражданина в данный орган за оформлением права на земельный участок. Таким образом, в последнем случае решением суда высказывается позиция о наличии права на бесплатную приватизацию земельного участка, а не о наличии права собственности на него. По процессуальной форме в соответствии с ГПК РФ предъявление указанных требований при признании права собственности средством защиты является иском (исковое производство), а при обжаловании отказа органа - заявлением (производство, вытекающее из публичных правоотношений). В названных способах защиты - разные сроки обращения гражданина в суд за защитой своих прав на земельный участок и сроки рассмотрения заявленных требований. Итак, признание права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи иска, главным назначением которого является устранение неопределенности в правовом положении субъекта относительно принадлежности права на земельный участок. Предъявление подобного иска не связывается с тем, что земельный участок вышел или не вышел из владения собственника или титульного владельца. Следовательно, иск о признании права собственности на земельный участок не подпадает ни под один из классических способов защиты права собственности - виндикационный и негаторный иски, представляет собой самостоятельный процессуальный, вещно-правовой и констатационный способ защиты нарушенного права. Это требование собственника или титульного владельца земельного участка о судебной констатации наличия у него права собственности на спорный земельный участок. Данный способ защиты осуществляется в судебном порядке на основании гражданского, гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства РФ. Учитывая, что законодателем определены только два способа защиты права собственности - истребование имущества из чужого незаконного владения (ст. ст. 301 - 303 ГК РФ) и защита прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения (ст. 304 ГК РФ), соответственно виндикационный и негаторный иски, а признание права собственности как способ защиты назван только в ст. 12 ГК РФ, полагаем, что законодателю следует внести дополнения в гл. 20 ГК РФ "Защита права собственности и других вещных прав" путем закрепления такого способа защиты права собственности, как признание права собственности.
------------------------------------------------------------------
Название документа